城市化进程中失地农民的就业与社会保障问题，本文主要内容关键词为：社会保障论文,失地农民论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国未来二三十年，将是一个飞速的工业化和城市化的进程，伴随着城市化过程和城市的外延拓展，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，征占土地的力度越来越大，大量的农业土地将转化为城市用地，失地农民将越来越多。据不完全统计：近年来，我国完全失去土地或部分失去土地的农民就高达4000—5000万人，同时每年还要新增大约200多万人。 由于对失地农民就业安置不到位或是社会保障不可持续造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，引发的社会矛盾不断加剧，对社会稳定有着不可低估的影响。因此，如何妥善解决好失地农民的就业与社会保障问题，已成为我国当前和今后一段时期内面临的一项紧迫而艰巨的任务。
一、当前失地农民的问题主要表现为“四难”
土地是我国大多数农民安身立命的基础，是农民就业、养老的最基本、最可靠的保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了最基本生存保障，相当部分失地农民一夜之间成为失地又失业的新的困难群体。具体体现在“四难”：
一是失地农民就业难。要切实保障被征地农民的基本生活，根本的出路在于就业，而农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位。失地农民向非农就业转移过程中，除少数人能利用城市发展带来的商机来经商办企业外，由于大多数失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低，除了从事农业生产活动外，其它工作岗位在竞争中几乎处于劣势，难以找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，尤为突出，虽然他们过去是农业生产的能手，但缺乏从事二、三产业经营的技能和经验，现在土地没有了，年龄又偏大，为不至于呆在家吃闲饭，大多数只能就业于加工业、建筑业、运输业、环卫、保安等强体力劳动岗位，收入少且不稳定，还受到歧视和不公正待遇，即所谓的“同工不同酬”，不少人即便占时有被安置就业，由于多种原因，往往成为优先下岗的对象，在就业方面明显处于劣势地位。
二是失地农民生活难。由于失地农民就业状况不容乐观，基本生活也就无法保障。虽然从短期看，一次性安置费能维持一时期的生计，实际生活水平不至于明显下降，但必竟不是长久之计，一次性安置补助费用远不能取代土地所具有的“最后的保障”的社会功能。随着安置费用逐渐用完，很容易造成生活无着落，陷入困境。调查发现，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地，生活水平呈不断下降趋势。除原来少数以二、三产业为主的农户收入变化不明显外，其他以农业为主的农户，因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解决，农民获得的征地补偿少于土地带来的农业与副业的收入，收入明显下降，而失地后农民生活消费支出却有所增长，造成失地农民生活水平明显下降。
三是失地农民的保障难。对农民而言，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。一旦土地被征用，他们的养老保障出现了后顾之忧。而目前普遍实行的货币补偿办法没有很好地解决这一问题。首先，一次性货币安置只是为失地农民提供必要的生活补偿，并没有与社会保障制度同步衔接；其次，由于社会保障门槛较高，现行征地价格满足不了建立失地农民养老保障制度的需要，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中，随着领取的一次性补偿金逐步用完，失地农民社会保障问题突现出来。目前，失地农民的社会保障覆盖面窄、保障水平低，自谋出路的农民参加社会保险少，而医疗和失业保险的参保率就更低，特别是老年人、病残人等弱势群体，养老保障已成为迫切需要解决的问题。
四是失地农民发展难。随着我国工业化、城市化步伐的加快，大规模、快节奏的征地而引发的“失地综合证”，对失地农民的生产生活冲击很大，引发农民“厌农”情绪。部分农民还存在着“高不成低不就”的就业观念，依靠有限的补偿费和“房租经济”坐吃山空，对今后的生活缺乏信心和长远打算，失去了重新创业的勇气和拼搏精神。表现出好逸恶劳、游手好闲、听天由命的低落情绪，甚至有个别还参与赌博，染上不良恶习。
二、失地农民的问题的形成的主要原因。
征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得最直接的经济利益的手段，也是最容易引发矛盾和问题的焦点。由于征地过程中机制和管理等多方面的原因，特别是征地的低价补偿使得失地农民利益损失最为严重。造成失地农民无法分享城镇化带来的现代文明成果，反而越来越多的失地农民为此付出了巨大的代价，再加上法制不完备及农民自身素质、就业培训跟不上等原因，造成失地农民问题越来越突出，社会矛盾不断加剧。
（一）征地补偿标准偏低，难以维持农民长远生计。
征地补偿包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和表石补偿费。但目前来看，各地征地补偿普遍较低，确定补偿水平的依据不合理，在土地市场环境发生了较大变化的情况下，对农民的安置费却仍沿袭十多年前的标准。按法律规定：现行征地补偿一律土地原用途进行补偿，具体测算按补征地前3 年平均农业年产值的倍数确定补偿费用。即征用土地补偿费，为该土地被征及前3年平均年产值的6—10倍；土地安置费，为该土地被征用前3年产值的4—6倍。两项之和，低限是10倍，高限是16倍，最高不得超过30倍。但是不管是低限还是高限，都远远不能保障农民失地以后的长远生计。此外，由于征地补偿标准按原用途进行补偿，而农业用地一经被征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑土地未来的增值因素。这种补偿标准即没有体现土地的潜在收益又没有考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能，更没有体现土地市场的供需状况。通过征地，农民不但没有从中获取收益，反而造就了新的困难群体，扩大了社会不公。从目前各地的情况看，凡是采取一次性安置者可以领取1.5万至3万元不等的补偿费。这点补偿费，按目前农村居民人均生活消费支出计算，仅能维持大约7 年左右；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。 因此低价征用土地，农民难以维持长远生活。
（二）法律规定不完备，征地行为不规范，农民利益受到侵害。
现行《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益需要，可依法对集体所有的土地实行征用。”由于法律、法规都没有对“公共利益”作明确的界定，因此什么情况下才能征地一直不明确。同时《土地管理法》又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法使用国有土地”；“依法使用国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，这就造成任何单位和个人使用土地，除使用国有土地外都可以征用农民集体土地，容易导致有的地方政府为非公共利益的需要征用土地，特别是一些商业性项目用地，地方政府低价征后高价转卖给开发商，从中谋取暴利，对农民的合法利益造成损害，同时，征地中行为也很不规范。一是征地中违法现象多。有的省级政府非法行使了应由国务院行使的审批权，越权批准征用土地；有的市、县、乡政府在地类和属权上弄虚作假，规避了土地征用依法审批：有些行业主管部门（交通、水利、能源等）为自身用地需要，撇开国土资源管理部门，不申报，不经依法批准，直接与农民集体签定协议，征占土地；甚至还有一些地方政府为了追求政绩，吸引外资，实行零地租出让，每亩土地只给农民几千元补偿费。二是征地程序与公告制度也不规范。比如，在征地过程中对是不是真正的公共利益需要，没有专门的审查，法律上也没有赋予被征地者和被征单位对征地目的质疑和诉讼的权利。再者，征地程序中没有与被征地农民协商的环节，农民在征地过程中完全处于被动状况和不平等地位。征地批后“两公告一登记”制度不落实，不少地区公告流于形式，有的甚至于不公告，搞暗箱操作，进行权钱交易，损害农民的利益。
（三）安置方法单一，就业培训跟不上，失地农民缺乏可持续就业能力。
计划经济时期，国家征地给予适当补偿后，会安排被征地农民农转非、招工，享受市民、工人的福利待遇，征地后的长远生活基本可以得到保证。多数农民都可以通过征地改变自己的身份，获取就业与长远生活养老保障。但时至今日，在市场经济条件下，传统的安置办法被新的安置模式——货币补偿所取代，货币补偿安置几乎成了今天唯一的安置方式。而货币安置只能为失地农民提供必要的生活补偿，就业机会则要自己到劳动力市场上去竞争，自谋职业成了绝大多数失地农民的无奈的选择。由于失地农民普遍文化程度不高，专业技能没有加上他们知识结构单一，综合素质低，缺乏应对市场竞争的信心和能力等自身条件的限制，再加上目前就业岗位培训跟不上，使得失地农民就业渠道十分狭窄。在失去土地后，很容易陷入失地又失业的困境，造成生活无出路。
（四）社会保障门槛较高，现行土地补偿费用不足以为农民建立保障机制。
农民失去土地以后得到了政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费，安置费只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。目前，在沿海省市大部分地区，一亩耕地大约可获得3—5万元的补偿费，扣除征地过程中政府部门征收的各种费用，农民实际仅得到1万元左右。在内地补偿费低的多， 这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，只能暂时缓解农民的生活之忧。让失地农民掏腰包缴纳社会保险费，仅凭那点经济补偿远远不够的。从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，这部分人处于社会保障的真空地带。
三、解决失地农民问题的主要对策
解决失地农民问题，保障失地农民权益，就必须建立符合社会主义市场经济的“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险同步进行，让失地农民分享城镇化带来的现代文明成果。
（一）严格界定征地范围，规范政府征地行为。
土地是农民的生存之本，推行城市化绝不能以牺牲农民的利益为代价。为真正保护农民的切身利益，应当尽快修订现行《土地法》关于征用制度的规定。首先应该明确界定征地的目的。按我国法律和国际惯例，征地的目的应是为了公共利益，要明确界定“公共利益”的内涵和外延。特别将公益性征地和商业性征地严格加以区分。避免一些地方在商业性征地过程中，以“公共利益”名义滥用行政权力，导致了征地规模和标准的随意性和混乱。其次，必须明范围。公共利益范围可以界定为：凡直接用于公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益的土地用途；国家重大经济政策的土地用途，为确认征用土地是否符合“公共利益”，在土地征用程序设计上增加“公共利益用途”的审核环节。最后，要完善征地程序。一是要设立“公共利益的需要”的认定程序，严格对行使征地权的监督。二是要建立与被征地农民集体和农户的协商程序，听取被征地农民集体和农户以及其他受影响单位和个人的意见。三是要建立公平的争议仲裁制度。要赋予农民对征地目的和补偿安置的诉讼权，维护他们的公民权利，确保政府依法行政。
（二）按市场经济要求分类实施补偿标准，给农民公平合理的补偿。
目前，征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。为此应做好以下三点：
第一，逐步核准，提高用地补偿标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，更应该参考城市最低生活保障标准，将现行补偿标准提高。在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段将城镇土地划分成若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时实行统一的补偿标准。
第二，商业性用地和公益性用地应该严格加以的区分。公益性用地也不可以侵占农民利益，尤其是应该区分出公益性用地中商业性用地的项目，对商业性项目要区别对待。在具体操作中可考虑分三类用地进行补偿。一是对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地等）仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准。二是对准公益性项目用地（如有收益的高速公路），除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益，避免土地被“买断式”征占。三是对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
第三，引入市场机制。土地是生产要素，其价格要根据市场供求关系来定，这是提高土地补偿的科学依据，同时建立完善土地补偿机制和社会保障机制，从根本上解决失地农民利益补偿问题的重要前提。
（三）积极开拓多种安置办法，千方百计为失地农民广辟就业渠道。
今后相当长一段时期，农民失地和失地农民还将不断出现。为使失地农民解除后顾之忧，保障其长远生计，从长远看，必须将货币安置、留地安置、用地单位安置和再就业安置有机结合。目前，除了货币安置外，还有用地单位安置，这种安置方法现在实施起来困难较大，而且安置面窄，同时还存在重新失业的风险。从各地的实际看还有下面两种比较可行的办法：
（1）留地安置。留地安置是指在征地时为了使失地农民的生产、 生活有长远稳定的保障；在规划确定的建设用地范围内安排一定面积的建设用地；支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营的安置方式，是货币安置的一种重要的补充形式。实践表明，通过“留地安置”制度发展村集体经济组织，可以成为解决失地农民就业问题的一个重要途径。留用地隐含的地价是对征地补偿的补充，表现为留用地开发经营带来的长期收益或就业岗位，这不失为对失地农民的一种有效的安置方法。
（2）再就业培训。要可持续地解决失地农民就业难题，除了各种安置方法外，根本在于提高农民自身的素质，消除陈旧思想，帮助他们建立全新的就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，适应企业的用工要求，努力通过劳动力市场寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多的解决失地农民就业问题。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径的安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。就业培训费用政府可给予一定财政支持，也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取，有条件的地方可免费培训，也可采取由失地农民支付培训费，政府部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。
（四）确保实行“以土地换保障”，建立健全失地农民基本养老保障制度。
首先，确保实行“以土地换保障”，建立失地农民基本养老保障制度。“以土地换保障”是指通过立法强制性从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度。积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。资金筹集主要源于失地农民的土地征用款，个人无需额外缴费，这对解决失地农民的养老保障问题是可行的。
其次，抓住历史机遇期，积极探索惠及全体农民基本养老保障制度的框架。
农村居民基本养老保障制度应本着“低水平、有弹性、广覆盖”的原则进行设计。所谓低水平，指的是低标准缴费、低标准享受。居民到达法定退休年龄每月领取的养老金数额，应以当地基本生活需求标准为宜。所谓有弹性，是指在基本保险的基础上配套设计一个市场化运作的补充保险部分，其缴费水平由用工单位和个人根据自身经济实力自主确定，可采用“个人帐户”的方式，多缴多得。所谓广覆盖，体现在农村中各类人员均可参保，尤其是纯农民也能得到基本养老保障。
最后，建立多元化的社会保险费用筹集机制。政府应规范明确征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存，由专门机构管理。同时，按失地农民的实际社会安置成本，由国家和地方政府按一定比例分别切出一块，支持建立失地农民的社会保险制度。鉴于目前农民理财能力差和货币化安置存在一些弊端，应引导农民在土地补偿中拿出部分资金，建立基本医疗和养老保险。