略论建国初期大行政区的建立，本文主要内容关键词为：政区论文,大行论文,建国初期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1949年10月至1954年6月，中央人民政府成立后， 将全国划分为若干大行政区，分别建立大区“人民政府”或“军政委员会”。中央政府授权各大行政区人民政府或军政委员会，分别对全国各地区进行领导。大行政区的建立，源于中共早在建国前就已开始筹划的中央与地方权力的重新划分和确立。
（一）
中共中央决定重新划分中央与地方权力，是在1948年上半年。当时，解放战争转入战略进攻，建立新中国的任务已正式提上日程。新的形势和任务迫切要求中央完成高度的集中统一。但是，在过去几十年的游击战争中，各根据地因敌人的包围、封锁，被分割成许多分散的独立单位。这些单位各自面临的敌情和政治经济条件不同，因此，中共中央曾长期给各根据地以较多的自治权。这一方面使各根据地能在艰苦复杂的情况下得以充分发挥各自的积极性与创造性，发展壮大；另一方面，也在党和军队内形成分散主义和地方主义， 出现无政府无纪律状态。 1945年七大召开，中共在政治上、思想上、组织上实现空前统一，中央的权威得到加强，为以后消除党内存在的分散主义、地方主义提供了条件。1948年后，革命形势和任务发生了根本变化，中央与地方如何重新划分权力，如何加强中央的集中统一领导，成为当时中共中央急待解决的重大问题。
毛泽东在党内明确提到这一问题，始见于1948年4 月致许世友的电报。电文指出：“中国新的革命高潮的到来，我党已经处在夺取全国政权的道路上，这一形势要求我们全党全军，首先在一切政治上的政策及策略方面，在军事上的战略及重大战役方面的完全统一，经济上及政府行政上在几个大的区域内统一，然后按照革命形势的发展进一步地考虑在军队的编制和供应上，在战役行动的互相配合上，以及在经济上在行政上（那时须建立中央政府），作更大的统一。总之，革命形势要求我党缩小（不是废除）各地方各兵团的自治权，将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央，而在各地区各部分则统一于受中央委托的领导机关。”（注：《中共中央文件选集》，第14册，中共中央党校出版社1987年5月版，第101页。）在这封重要电文中，毛泽东还提出：一、欲夺取全国胜利，必须集中全部权力于中央；二、为达此目标，又须首先在“几大区域内”完成政治、军事、经济和行政上的统一；三、在以上前提下，中央授权于中央委托的各中央局，对全国各地和兵团分区域进行直接领导。可见，毛泽东关于先集权于中央，再授权各中央局分区领导的总方针与步骤，已基本确立。
根据以上方针，中共中央在1948年夏至1949年初采取了以下集权措施：一、建立各中央局和军区，首先在全国几大区域内完成党和军队系统的统一，以结束过去各根据地的分散状态。二、在建立各中央局、军区的同时，中共中央又严格要求这些大区党和军队的领导，必须不折不扣地执行向中央请示报告制度，以缩小地方权力，克服党内和军内的无政府无纪律状态。三、具体划定中央与地方权限。以上措施，为取得解放战争的胜利，夺取全国政权并领导全国人民建立统一的新中国奠定了基础。
在以上各项集权措施基本完成后，中共中央又根据解放战争形势的发展和要求，从1949年初起，开始考虑在经济和后勤工作中向地方授权的问题。
1949年1月6日，中共中央召开有各大区负责人参加的政治局会议。会议确定本年内成立中央政府。新中国成立在即，中共将面临取得全国政权后经济恢复等艰巨任务，在加强中央集中统一后应否授权地方，中央与地方权力如何划分，是这次会议的重要议题之一。周恩来对此提出了一个重要原则：集权与分权要适当，在过渡时期，不要做得太急。针对经济工作中具体应如何划分中央与地方权力的问题，周恩来提出：预决算大体统一规定，各区提来，中央审核；银行发行权要统一，以便统一管理军费、供应和统一物价；兵工厂统一计划，统一分配；军需生产统一计划，分担任务；铁路提前集权，由中央管。至于出口贸易，只统一计划，业务由各区分担；各区之间的相互贸易，中央不过问。（注：《周恩来传》，中央文献出版社1998年2月版，第911页。）刘少奇也提出：关于生产和经营的统一问题，由于中国太大，中央着重于统一规划，统一领导，要由地方来管理和经营；有些可能统一经营的，管理也要由地方去做。（注：《刘少奇年谱》，下卷， 中央文献出版社1996年9月版，第178页。）
3月5日，中共召开七届二中全会，周恩来进一步就中央集权与地方分权问题做了系统发言。他这次发言，内容已不限于经济工作，而是根据过渡时期的特点、中国区域性存在以及地区分权的必要性指出：现在我们正处于从根本上打倒国民党走向完全打倒国民党的过渡时期，正在由分散到统一。这不是几个月而是要几年才能走完的。过渡时期是特点，我们要抓住这一特点，不然会犯错误。这么大的中国，如果过分强调集中，会办不好事。所以在组织形式上不能一下子都集权，一定要授权地方，才能发挥积极性。但中央必须成为掌握政策的司令部。根据过渡时期的特点，统一的方针是：在分区经营的基础之上，有步骤有重点地走向统一。（注：《周恩来传》，中央文献出版社1998年2月版，第914页。）七届二中全会结束后不久，刘少奇也对民主党派负责人谈到：中国地方很大，很多事有地方性，需要分别处理，如果把不可能或者不需要统一的硬统在一起，事情就会搞糟。（注：《刘少奇年谱》，下卷，中央文献出版社1996年9月版，第213页。）
根据周恩来等人关于中央集权与地方分权的意见，20日，中共中央发出周恩来起草的中央文件，首次提出“在中央领导之下的区域制”，强调在经济和后勤工作中必须授权地方，分区经营。文件指出：“在走向全国胜利的过渡时期中，由于中国地方广大，经济落后，农业与手工业尚占90%左右，近代工业仅占10%左右，又由于革命发展的不平衡，战区与非战区，新区与老区，解放区与国民党统治区有很大的区别，而中心环节是人民解放军不久即会将战争引向长江以南，但尚须两年至三年时间，才能占领全中国。因此，在中央领导之下的区域制，在相当长时期内仍然成为必要。关于财政经济工作及后方勤务工作的统一问题，应该是在分区经营的基础之上，在可能与必须的条件下，有重点地、有步骤地走向统一。对于新区的领导机关，应该给予较大的机动权。”文件对中央与地方经济工作作了规定：在宣布“中央即将成立财政经济委员会”，作为中央统一领导经济工作的机构的同时，在经济工作和后勤供给负担中又将全国分成东北、中原、西北、华北、华东几大区域，并分别不同情况，对各区供给负担的区分、货币发行权限、财政收支概算的审核、各种税收管理、对外贸易、国内贸易、工业、交通、邮电、兵工等生产问题，都作了具体规定。（注：《中共中央文件选集》，第14册，中共中央党校出版社1987年5月版，第609页。）“中央领导下的区域制”，以及在经济工作中将全国划为东北、中原、西北、华北和华东几大区域的决策，为后来建立大行政区打下了基础。
1949年8月27日，新政协筹备会召开第四次常委会， 毛泽东就中央集权与地方分权的问题作了说明，指出：历来的中央集权地方分权问题，只有我们能解释。对于必须集中的尽量集中，必须抓紧的要抓紧，例如对司徒雷登的外交问题。有人说我们只管政策不管事务。事务是管不胜管，而政策问题是关乎几十万、几百万人民的政治经济生活的。我们是抓紧大的人事、大的政策。我们要有些集中有些不集中才能搞好，所以有些地方要给地方以监督之权。鉴于蒋介石集权，我们是又集中又不集中，需要集中的则集中。（注：《毛泽东年谱》，下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月版，第559页。）毛泽东的这一讲话， 对中央与地方如何分权的问题，从政治上作出了原则界定，即大的政策和人事，以及重要事务如外交等权力，必须统一由中央集中领导。
应当指出，毛泽东在这里虽未明确提出建立“大行政区”这一组织名称，但深入分析便可发现，他在此明确提出的“有些地方要给地方以监督之权”，实际正是指大区人民政府或军政委员会一级的督导组织。当时，华北、东北已建立起大区人民政府，在西北等新解放地区则开始筹建军政委员会，而按后来的有关章程规定，这些大区“人民政府”或“军政委员会”的性质，既是地方最高一级权力机构，又是中央人民政府领导地方的代表机关（注：《中央人民政府法令汇编》，第1册， 法律出版社1982年7月版，第144页。），并负有代表中央监督地方政府之权。（注：《中央人民政府关于撤消大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》，《中央人民政府法令汇编》，第5册，第3页。）因此，中共中央关于建立大行政区以督导地方的决策，至迟在新政协筹委会第四次全体会议上即已基本确定。
一个月后，9月27日， 中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中关于“中央人民政府委员会”职权的条文中正式规定：“依据政务院的提议，任免或批准各大行政区和省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。”（注：《中共中央文件选集》，第14册，中共中央党校出版社1987 年5月版，第719页。） 这是在公开文件中首次出现“大行政区”这一级组织机构的名称。
12月9日，周恩来主持召开第十次政务会议， 针对有人对设大行政区是否会妨碍统一的疑虑，对建立这一级组织的必要性作了说明。他指出：在目前情况下，大行政区应该成为一级政权组织，由这级组织领导一个大的地区的工作。中国是一个大国，地大人多，经济发展不平衡，必须在经济发展的条件下，才能逐渐走向完全的统一。政权组织的划分，要既有利于国家统一，又有利于因地制宜。不能只强调一面。要在统一政策领导下因地制宜，在因地制宜的发展中求统一。只有这样，才能迅速获得战争的完全胜利，医治战争创伤，完成全国的土地改革，以及恢复与发展生产。（注：《周恩来年谱》（1949～1976），上卷，中央文献出版社1997年5月版，第17页。） 这次会议决定成立《大行政区人民委员会组织通则》起草小组，建立大行政区的决策最终确立。
（二）
大行政区一级的最高政权机关，是大行政区“人民政府”或“军政委员会”。
大行政区人民政府和军政委员会，虽然都是地方最高一级权力机构，并为中央人民政府领导地方的代表机关，但两者仍有重要不同。《大行政区人民政府委员会组织通则》中明确规定：“凡军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织的大行政区，即应实行普选，召开大行政区的人民代表大会，正式选举大行政区人民政府委员会。在大行政区人民政府委员会成立后，军政委员会即宣告结束。”（注：《中央人民政府法令汇编》，第1册，法律出版社1982年7月版，第 144页。）可见，大区“人民政府”与“军政委员会”的重要不同之处在于：前者须经过一定的民主程序选举产生；后者则是大区人民政府成立之前军管时期的过渡机构，代行大区人民政府的职权，无须经民主选举而直接由中央政府任命组成。
大区人民政府仅限于华北和东北。这两大区均为老解放区，军事行动早已结束，土改已经完成，并分别召开过临时人民代表大会或人民代表会议，标志这两大区内各界人民已有充分的组织。大区军政委员会则分别建于西北、华东、中南和西南地区。新中国建立时，这些地区刚刚解放或尚待解放，土改尚未进行，须一律实行军管，故军政委员会为成立大区人民政府之前的过渡机构。
大行政区政权机构中，最先建立的是华北人民政府。1948年5月，中共中央在将冀鲁豫和晋察冀两区合并建立华北区，组成华北局和华北军区的同时，又决定在华北临时代表大会召开前，暂成立“华北联合行政委员会”，为华北临时统一的最高行政机关。（注：《中共中央文件选集》，第14册，中共中央党校出版社1987年5月版，第121页。）7月11 日，华北联合行政委员会作出关于迅速召开“华北临时人民代表大会”、产生新的“民主联合政府”的决定，提出大会的任务是制定华北统一的民主联合政府组织法，选举华北人民政府委员会及政府主席、副主席，决定华北人民政府的施政方针等。（注：《董必武年谱》，中央文献出版社1991年5月版，第309页。）8月7日，华北临时人民代表大会召开，选举由董必武等27人组成的“华北人民政府委员会”。9月6日，华北人民政府委员会召开第一次全体会议，选举董必武为政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰为副主席。华北人民政府正式成立。
华北人民政府在中共建政史上占有极其重要的地位。董必武对此明确指出：华北人民政府“是由游击式过渡到正规式的政府”。（注：《董必武选集》，人民出版社1985年3月版，第204页。）它在体制上采取“议行合一”，即由主席一人、副主席若干人、政府委员若干人组成“华北人民政府委员会”。政府委员会将大区立法权与行政权合而为一，即不但是华北的最高权力机关，可以立法，而且通过下属各部、会、院、行、厅等16个行政部门处理政务。华北人民政府所设行政部门有：民政部、教育部、财政部、工商部、农业部、公营企业部、交通部、公安部、卫生部、司法部、财政经济委员会、华北水利委员会、华北人民法院、华北银行、秘书厅等。在这种“议行合一”的体制下，华北人民政府既是华北大区的最高权力机关，又是该地区的最高行政机关。（注：《华北人民政府组织法大纲》，华北，1948年，油印本。）
根据华北人民政府的模式，东北人民政府随之产生。1949年8月 26日，“东北人民代表会议”选举出由高岗等41人组成的“东北人民政府委员会”。27日，政府委员会召开第一次全体会议，选举高岗为主席，李富春、林枫、高崇民为副主席，东北人民政府宣告成立。东北人民政府在体制上同样采取“议行合一”，既是东北大区的最高权力机关，又是该地区的最高行政机关。
（三）
华北与东北人民政府建立后，中共中央开始考虑在西北、中南、华东和西南各地区设立大区政权机关的问题。当时，这些地区刚刚或尚未完全解放，无法通过民主程序成立大区人民政府。在此以前，中共中央曾指示在军管时期设“军事管制委员会”，以实施军管。但是，军管会这一组织形式主要限于大、中城市。
在新解放地区设立“军政委员会”的决策，首见于毛泽东有关湖南和平解放的文电中。1949年6月， 在湖南主持军政的国民党负责人程潜向中共递交《备忘录》，表示愿根据中共提出的原则，谋求湖南局部和平，提出在湘设立由自己领导的“中国国民党军政委员会”等临时机构。毛泽东立即同意，回电表示：“湖南临时军政委员会不应为空洞名义，应行使必要职权，除敝军已接收之地方外，其余地方，应由临时军政委员会指挥，庶使秩序易于维持。”（注：《毛泽东年谱》，下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月版，第542页。） 同时致电林彪等，对于程潜所提设“军政委员会”等临时机构指出：“程潜所提临时机构是必要的，应予同意。”（注：《毛泽东年谱》，下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月版，第542页。）7月4日， 毛泽东又电示林彪等人，联合机构“由双方派员组成”，程潜应保留职务，“管理我军尚未到达地区的民政、军政事宜，使不陷入无政府状态。”（注：《毛泽东军事文集》，第5册，军事科学出版社、 中央文献出版社1993年12月版，第627页。）不久， 毛泽东关于在湘组织“军政委员会”以利和平解放的决策考虑成熟。8月6日，他致电华中局并转湖南省委，明确提出：“在将来接收省政府及改编军队时，除陈明仁任军职外，应给程潜及其一派中的开明分子以位置，并吸收他们参加工作，其办法为组织‘湖南军政委员会’，由两方面的人成立，以程潜为主席，以我们的人为副主席，湖南省政府亦照此方式组织，成为统一战线的临时过渡机构。”（注：《毛泽东年谱》，下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月版，第 544页。按，在此之前，毛泽东关于组织湖南军政委员会的意见显然尚未成熟，当时曾考虑给程潜以“南方招抚使”之类的高级职务。同书， 第526页。）同日，毛泽东在致彭德怀电中，第一次明确指出“绥远方式”的具体方式，是与傅作义合作组织“绥远军政委员会”，以傅为主席，中共的高克林为副主席，委员中傅部占多数，中共的人占少数。实行人民解放军军政制度，汰坏留好，逐步改造。（注：《毛泽东军事文集》，第5册，军事科学出版社、 中央文献出版社1993年12月版 ，第654页。）
按照毛泽东指示，湖南和平解放后，“中国国民党湖南人民军政委员会”扩大改组为“湖南人民军政委员会”。（注：《毛泽东年谱》，下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月版， 第544页。按，在此之前，毛泽东关于组织湖南军政委员会的意见显然尚未成熟，当时曾考虑给程潜以“南方招抚使”之类的高级职务。同书，第526页。）9月19日，绥远和平解放，成立“绥远军政委员会”。从此，“军政委员会”正式确定为新解放地区的政权组织形式。
毛泽东通过组织“军政委员会”争取湖南、绥远和平解放后，根据已取得的经验进一步提出，应在整个西北组织大区一级的“军政委员会”，为过渡时期政权机构。8月6日，毛泽东在提出和平解决湖南及“绥远方式”的方式是组织该地区“军政委员会”的当天，指示彭德怀：“西北地区甚广，民族甚复杂，我党有威信的回民干部又甚少，欲求彻底而又健全又迅速的解决，必须采用政治方式，其办法即为利用靠拢我们的国民党人和我们的人一起组织军政委员会，以为过渡机构。”“整个西北亦可考虑在将来组织军政委员会，以彭为正，以张治中为副。”（注：《毛泽东军事文集》，第5册，军事科学出版社、中央文献出版社1993年12月版，第654页。）
此后，毛泽东亲自领导了西北、华东和中南各大区的军政委员会组建工作。同年9月10日， 他致电彭德怀进一步指出：“应设西北军政委员会，统辖西北五省，以彭德怀为主任，习仲勋、赵寿山、张治中、邓宝珊为副主任，办公地点在兰州或西安。”（注：《毛泽东年谱》，下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年12月版，第560页。）26日，他在致彭的电报中再次指示：“就边区政府基础成立西北军政委员会，彭为主任，习仲勋、张治中为副主任。”（注：《毛泽东军事文集》，第5册，军事科学出版社、中央文献出版社1993年12月版，第673页。）10月21日，毛泽东致电陈毅，指示华东军政委员会的人员组成，“党员占半数多一点，党外民主人士占比较少数，共约30人左右。”（注：《建国以来毛泽东文稿》，第1册，中央文献出版社1989年11月版， 第48页。）31日，他致电林彪：“华中须准备成立以我党为中心的军政委员会，以为管辖六省的军事政治财政文化等项工作的过渡时期的最高权力机关。拟以林彪为主任，邓子恢、程潜为副主任，委员须网罗六省党内外重要人物。”（注：《建国以来毛泽东文稿》，第1册， 中央文献出版社1989年11月版，第109页。）11月6日，又电促华东局，嘱迅电告华东军政委员会名单，以便连同华中和西北两项名单由中央作最后审定，提交中央政府通过。（注：《建国以来毛泽东文稿》，第1册， 中央文献出版社1989年11月版，第124页。）
需要指出，按目前流行的说法，都笼统地认为建国之初全国共有六个大行政区，即东北、华北、华东、西北、中南、西南。然而事实却是：1949年12月2日， 中央人民政府主席毛泽东主持中央人民政府委员会第四次会议，批准全国各大行政区人民政府和军政委员会主席的任命，分别是：东北人民政府主席高岗；华东军政委员会主席饶漱石；中南军政委员会主席林彪；西北军政委员会主席彭德怀；西南军政委员会主席刘伯承。随后，四大行政区军政委员会相继正式成立：
1950年1月19日，西北军政委员会在西安成立，统一领导陕、甘、 宁、青、新五省人民政府的工作；
1月27日，华东军政委员会在上海成立，统一领导山东、江苏、 安徽、浙江、福建、台湾六省人民政府的工作；
2月5日，中南军政委员会在汉口成立，中原临时人民政府宣告结束。中南军政委员会统一领导河南、湖北、湖南、江西、广东、广西六省人民政府的工作；
7月27日，西南军政委员会在成都成立，辖云南、贵州、 西康三省，川东、川西、川南、川北四个行政区，重庆及西藏。（注：西南军政委员会成立时间，另一说为1950年2月8日（见《刘伯承传》，当代中国出版社1992年版，第532页）。 但查中央人民政府委员会批准任命贺龙、邓小平等为西南军政委员会副主席是在第八次会议上，时间在同年6月28日，可断定西南军政委员会正式成立的时间必在此以后，故据《当代中国的四川》。）
可见，建国之初首设大行政区实际只有五个，即东北人民政府和西北、华东、中南、西南各军政委员会。其中并无华北大行政区，这是因为华北的情况与其他五大行政区不同。1949年10月1 日中央人民政府成立后，10月25日，周恩来主持政务院第二次政务会议，决定接管华北人民政府所属各省、市，所辖各部会。28日，华北人民政府主席董必武电令河北、山西、绥远、热河、察哈尔五省及北京、天津二市均于 11月1日起改归中央人民政府直属。（注：《董必武年谱》，中央文献出版社1991年5月版，第349页。）31日，华北人民政府正式向中央人民政府办理移交。华北人民政府既已撤消，其所辖地区归中央直属，所以在12月中央人民政府委员会第四次会议上只任命了五个大行政区领导人。1950年9月8日，中央人民政府增设“中央人民政府华北事务部”后，华北五省二市仍归中央直属。因此这一时期，华北并无大行政区一级政权机构及所辖地区。
华北正式划为大行政区当在1951年底以后。1951年12月28日，中央人民政府设“政务院华北行政委员会”，代行华北一级地方政府工作，确定华北列为大行政区一级。1952年11月，中央撤消其他五大行政区人民政府和军政委员会，统一设华北、东北、西北、中南、华东、西南六个中央人民政府行政委员会。全国正式划有六大行政区。
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