华北县政改革与土劣回潮(1927-1937)，本文主要内容关键词为：县政论文,华北论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K25
文献标识码：A
文章编号：1005-6378(2003)04-0031-06
北伐以后，华北各县政权组织发生了巨大的变革，县政府和县长的形象都有所改观，绅权也暂时得到抑制。但其后，由于政治和经济的原因，县政仍复其旧，吏治由清转浊，绅权反而有日益膨胀之势，致使华北多数的县政权进一步受到当地绅士的操纵，有的县甚至出现了地方割据的局面。
一、北伐之后的县政改革
县政改革主要包括以下内容：
（一）改县长集权制为四局分权制
北洋时期的县知事集权制是从清代的知县集权制延袭而来。清末，虽因举办新政，成立了自治公所、劝学所、劝业所、警察公所等署外机关，这些机关的首脑完全由绅士担任，但都是由知县主持成立的。其后，虽又成立了城镇乡议会，侵蚀了知县的部分权力，但知县集权制的格局并没有改变。而且，北洋时期，袁世凯取消自治，一度还加强了县知事集权制。民国七八年间，各省陆续恢复自治，虽对县知事集权制有所冲击，但没有发生制度性的变化，如公款局、劝学所、劝业所的首脑仍由县知事择委，警察所长并由县知事兼任。华北县政权的变革肇始于国民政府在北伐之后实行的县政改革。民国18年（1929年）6月5日，国民政府颁布《县组织法》。规定，县政府下设四局：一、公安局，掌户籍、警卫、消防、防疫、卫生、救灾及保护森林、渔、猎等事务；二、财务局，掌征税、募债、管理公产及其他地方财务等事项；三、建设局，掌土地、农矿、森林、水利、道路、桥梁、工程、劳工、公营事业及其他公共事业；四、教育局，掌学校、图书馆、博物馆、公共体育场、公园等事项及其他文化、社会事业。各局局长由县长就考试合格人员中呈请任用。县政府设立县政会议，由县长、秘书、各科长、各局长组成，以县长为主席。
（二）改革房科和废除差役
民国16年（1927年），河南省民政厅规定：一、改组县政府分科办事；二、设立档案室保管卷宗，使房科不得要挟居奇；三、设立征收处，使人民不至因完纳丁漕再受剥削；四、裁汰房科人员，以不留一人为原则。其工于缮写，不染嗜好，尚可留用者，则视为例外，且须出具永不舞弊切结，取具殷实铺保始可录用[1](P8)。河北省则制定了本省佐治人员任用条例及考试条例，并本省佐治人员考试委员会组织条例。其任用条例第二条规定，佐治人员之任用，除法令别有规定外，须考试及格，经过训政学院训练，曾由民政厅注册，得有委任资格者，方得任用。
有的县还对事务员和书记进行了考试。河北省赞皇县“前此之书记感觉不敷，乃规定办法，布告招考，规定：不分性别，具备下列资格者皆得报考：一、中学毕业或有同等学力者；二、品行端正，书法工整，无任何嗜好者。考试科目为：（一）党义；（二）常识测验；（三）口试”[2](P46)。各县都废除了差役，改设政务警察。河南省规定，招募政务警察，大县60名，中县50名，小县40名，代替差役执行催征传案之职；并颁布各县行政警察支给差费规则及接待规则，以杜需索。很多县的政务警察都由中小学生招考而来。河北省长垣县“政务警察亦系考取，多为青年识字者”[3](P372)。
（三）庶政公开和实行廉政
很多县做到了“庶政公开”。河北省蠡县“事无巨细，财无多寡，每有创办动支均经县政会议或党政联席会议通过。所有积弊，逐次革除”[3](P230)。阜平县“财政公开一项办理颇善，如罚金及保卫团费用，均按月公布”[3](P240)。还有的县设立了农民问事处，“人民对于司法、行政、赋税、兵差等项，如有不明手续，发生疑问者，随时均可到处询问”[4](P14)，这在清末和北洋时期都是不可设想的。
在廉政方面，也取得了一些进步。首先是革除陋规。如良乡县长魏廷鉴“接篆伊始，即将盐店送盐及罚款、附捐各种积弊完全革除”[3](P48)。濮阳县县长孙培基“悉心采访，查出陋规四十余种一律革除”[5](P343)。滦城县“向有商号节敬、盐店盐规、肉行行规、城关津贴、监狱更夫工食、递状交纳手数料等项陋规，均经革除净尽，并于17年2月17日经该县长具结呈报在案”[3](P274)。新城县“陋规已经前县长具结呈报有案，又经后任县长复革去瓦木棚纸各匠应官，及铁匠置备镣铐不发实价等陋规，并经布告周知”[3](P709)。还有的县长将按照制度应当提取的经征费完全取消或者化私为公，捐助公益事业。易县“县政府代征地方附加各款，向提一厘办公费，全年计一千余元，名为津贴书记及办公等用，其实全归县长享受。现经该县长提议，自本任起，完全取消”[3](P320)。武邑县“历任经征地方款有经征费一千四百元，已化私为公，拨归救济院，作养老孤儿两所基金”[3](P478)。当时有人评论：“廉洁二字，虽非县县做到，然泰半竞尚清廉，力矫往昔贪污之弊。”[5](P482)甚至有人指出：“河北从前官场非常黑暗，年来有人告发即彻查，使现在各项积陋很少很少。任何一县的吏治都可摆得出来，比任何省都要进步。”[5](P468)
（四）建立现代的工作制度
北洋时期的县公署，办公没有一定的时间。早起，吸鸦片，打麻将，是司空见惯的事。县衙的布置也一仍旧惯。清代的诰谕及神象匾对依然存在，甚至头门以内，砖瓦遍地，荆棘丛生。通常“内政科、财政科、司法科各书记仍如前清六房之例，办事于大堂外之西厢，所有卷宗也存于其间，县长、科长等则分别深居于内。内外相距极具堂高廉远之象。遇事则令把门者立于大堂引吭而高呼之，日不知其几次，次亦不定为何时，一日之强办日力遂坐耗于此高呼往返中矣。又收发之手续亦为丛脞之渊，一公事也入门而至出门，凡经过收发至六七次之多。其引吭高呼某科之次数或且倍之”[2)(P48)。北伐之后，各县“按照分科办事细则，实行分科办事，并同室办公。县长、科长、科员、书记各员每日均照规定之办公钟点同集同散，而办事效率顿形增加”[2](P48)。一般来说，各县实行8小时工作制，即上午8点至12点，下午2点至6点，但也有办公时间较长的。
北伐之后的县政改革取得了一定的实际效果。首先，各县县长及县政府人员的素质和水平有所提高。据河北省政府民政厅民国17年（1928年）至19年（1930年）两年内三次视察，确认全省130县中，有94个县长是好的和比较好的，占全体县长数的72.3%，能够做到廉洁、勤政，接近民众，确有政绩；有20个县长表现平常，工作一般，占全体县长数的15.4%。有16个县长考成不佳，位列下等，占全体县长数的12.3%。从佐治人员来看，无论是科长还是科员，多为大学或大专毕业生，并经过行政专门训练，大部分是能够胜任工作的。
至于政务警察，也多为考取的高小毕业生，旧的房吏差役大都已被革除。
其次，司法审判贿赂公行和案件积压的情况有所扭转。北洋政府时期各县的司法审判，延续了清代的跪审刑讯，而且县知事受贿、房差舞弊、制造冤案也屡见不鲜。如民国7年（1918年）4月滦县知事何炳庚受贿，不顾尸妹杨三姐指伤请验，堂下呼冤，号泣欲死，将劣绅高占英杀害发妻以自杀结案即是著例[6]。至于积压案件更是司空见惯之事。但在北伐之后，“往昔贿赂公行之事，的确减少”[7](P26)。甚至有人因打官司“拿上洋无处行贿，每兴不便利之叹”[8](P255)。由于各省政府将案件是否积压作为考核官吏的主要标准，各县积压案件大为减少。如河北省容城县“民刑案件，随到随审，随审随结，从无积压”[3](P222)；肃宁县承审官冯兼光“到任刚一月，旧案清理过三分之二，新案没有积压的，号称一堂清”[5)(P102)。河南新安县长束清纹审判案件尤为敏捷。他每天下午在大堂口等着接状子，不会写，口诉也成。因而在新安县，“代书”失业了，状纸没人买了，走少伯的（说官司的）也绝迹了，衙门口饭店的猜拳声也听不到了。以往人们常说：“县三月，府半年，省里官司不种田。”而这个时候，是当日官司当日了[9]。
第三，土豪劣绅受到打击。国民政府把打击土豪劣绅作为整顿县政的重要内容。河北省政府民政厅曾训令“密查各县市区村有无劣绅土棍把持县政，鱼肉乡民，随时专函呈报”[10](P5)。并法办了一批土豪劣绅。如安新县劣绅赵秉直系前堤工会会长，与土棍车风山互相勾结，私设公堂，滥用职权，把持官位，霸占民妻，鱼肉乡民，被逮捕法办。河南省民政厅行政计划首先规定：“各县县长到任应密查县内土豪劣绅，有真凭实据者即须拘拿法办，不许稍有姑容袒护等事。”[1](P8)1932年，在国民政府明令废除惩治土豪劣绅条例后，河南省颁布《惩治贪污土劣单行条例》。继续打击土豪劣绅，并枪决了一批罪大恶极的土豪劣绅。如河南省第十一区将把持地方、威胁政府、拥匪害民的劣绅土霸，如陕县马祖谦、陈顺山，阌乡王德贤、渑池郭庆长等先后剿办，明正典刑[11](P9)。
第四，教育和其他事业有所发展。县政改革后，各县政府较为重视文化教育和人民文化生活。各县纷纷设立了中山俱乐部、阅报所、图书馆、农民休息所。很多县设立了农民夜校或平民学校。如河南省鹿邑县设立了平民学校百余处[12](P35)；河北省徐水县通饬各小学成立农民夜校，每晚七点至九点为上课时间。教员由各小学教员担任。呈报已经上课者有二十五处之多[5)(P139)。对于普通教育，也较前重视。行唐县因“县长每亲至各乡村坐催，故新近成立国民小学校有数十处”[5](P255)。新乐县“数年以前学校极少（四五十处），近来极力扩充，已有男高小三处，两级女学一处，男初小一百零四处，女初小二十四处”[5](F288)。山东省政府鼓励各县区办县立、区立学校，把办教育的好坏作为考察县长政绩优劣的内容之一。在此情况下，初小学生人数大增，由1929年的556000人增至1932年的1233789人[13)(P26)，增加了一倍多。
国民政府时期，各县成绩显著的政务当属仓储。北洋时期，河南省各县的仓储由于“经理不得其法，土豪劣绅潜相侵蚀”，再加上“军匪侵扰，各地方之仓谷仅存者，或罄于焚掠，或耗于供应”[14](P552)。河北省的仓谷“或基金俱经挪用，或谷石久已贷出，或空有仓廒，并无谷石，或连仓廒基址俱无”[5](P145)。如望都县旧存谷二千石，谷价一万六千余元，前往发商生息，至民国16年（1927年）“值晋奉战役垫办兵差完全用尽”[16]。民国17年（1928年）6月，国民政府内政部颁发仓谷调查表，又于7月颁发管理义仓规则，先后令行各省民政厅转饬遵办。各县纷纷建仓积谷。山东省高密县于大堂左右建置新仓廒二处，共八间，积仓谷三千石[17]。河北省东明县“拟县仓积谷一百石，各区仓积谷二十石，各乡仓积谷二石”。“全县三百六十乡，每乡二石，共七百二十石，连县区合计共达九百四十石，冀以徐徐备荒有赖矣”[18]。华北三省积谷备荒较为突出的当属河南。截止至1935年，河南省县仓积谷416302石，区仓积谷366596石，乡仓积谷22568石，总计积谷805466石。[20](P15)
二、党政之争、官绅之争和新旧绅之争
县政改革虽然取得了一定的成绩，但是好景不长，由于初期埋下了党政之争、官绅之争和新旧绅之争的种子，致使改革的成果迅速丧失，并引发了土劣回潮。
国民党标榜以党治国，其二届五中及三届二中全会决议都规定了各级党部与同级政府的关系：“（一）凡各级党部对于同级政府之用人，行政、司法及其他举措，有认为不合时，应报告上级党部，由上级党部咨其上级政府处理；（二）凡各级政府对于同级党部之举措认为不满意时，应报告上级政府转咨其上级党部处理”[20](P1)这就明确了地方党部与政府是互相监督的关系。然而，因此种规定具有政治二元化的性质，在执行中颇多扦格。
国民政府统治初期，各县县政府与县党部形成了一种共治的关系，而隐蔽与公开的争权夺利则屡见不鲜。
国民政府县组织法第二十一条规定，县政府设县政会议，由县长、秘书及科长和各局局长组成，以县长为主席[21](P14)。但实际上，各县重大事项往往由县党部决定。河北省威县“遇有应兴应革之事，县长受指导委员指示，而能实行与否，则开政务会议，共同讨论，取决于众”[5](P401)。各县大都设有党政联席会议。邯郸县“县务会议而外，复有党政联席会议，不时举行。凡百设施，多经党部各机关民众团体等议决而后实行”[3](P435)。然而，党政之间为争夺权利，“龃龉颇多”。河北省满城县“妇女、农民、商民协会等皆欲援前任韩县长时县政会议决定之前例，出席县政会议，行使表决权，陈县长以有背法令，拒之不许，皆甚怏快”。“该县党部以韩县长惟命是从，尚称赞许，认为妥洽。陈县长宝生到任后，对党部经费努力筹措，党部与之感情尚称平平。及后拒绝党部领导下各机关出席县政会议，及未能协同党部拆毁黄村庙宇，甚形不满”。党政之争直接影响县政进行。满城县“寺庙登记，前任韩县长办理完竣后呈厅时，县政会议竟议决缓办”，致使地方人士借口毁庙兴学，任意拆毁寺院，如将孔庙碑石，改作建设局台阶外石。各庙地产多被擅自没收。如“眺山庙产13亩，业已由各学校分配”[5)(P173)。再如新乐县“党政联合会当成立之始各方一致，故办学校为党政平民学校，开会为党政会。嗣后党政双方意见不一致，则地方各项均受影响”[3](P317)。党政矛盾屡起风潮，甚至造成兵戎相见，如冀县就曾发生“党部率领保卫团丁围捕公安人员之情事”[5](P413)。县长对付党部的办法则是不予维持。如河北省130县中“党部经费困难，全省各县中有着者六七十县，其余则困难异常，大部分由于县长不负责维持。经费能完全得到者约十县至二十县；能得到一半者约三四十县；县政府不问，而由指委会私人借垫者约三四十县；自公开至今未得一文者，约四五十县，苦不堪言”[2](P28)。在河北省和河南省各县党政之争，往往以县长的失败而告终。如遵化县县长王冕琳“因与党部不甚融洽，于十八年撤省”；阜平县县长王攀桂，“因与党部不甚融洽，调省训练”；曲周县县长洪炉“与党部亦主见不同，办事每感困难，已调省”；三河县县长耿兆栋“与党部表面虽无裂痕，精神尚不融洽，辞职照准”。与党部不和的县长除了撤职、辞职，还有互调。如肥乡县县长康景昌，“党政界限未能划清，遇事时起龃龉，调邯郸”；完县县长张任侃“因与党部意见不和，遇事进退掣肘，演成人地不宜之象，党政双方遇事各存意见，不能进行，调肥乡”[22]。当时，在华北，由于有些县党部掌握在国民党左派或共产党手里，使斗争更为复杂，如民国17年（1928年）至18年（1929年）间，肥乡县县党部内的左派在共产党的领导和影响下，采用合法斗争形式，先后赶走了三任县长[23](P159)。
国民党中央和各省党部皆对各县的党政之争颇感困扰。民国17年（1928年），国民党河北省党部分析，党政之争的原因：“（一）政务官多非党员，对党不认识；（二）一方既认定在以党治政原则之下，政府应听党之指挥；一方仍抱封建思想，绝不容纳党部意见，寝假而感情用事，故事纷争。”[2](P28)国民党中央也逐渐认识到党政二元化领导的弊病，“就党政关系言，本党执政以后，党政似成为两个重心，除中央有正常之党政关系外，各级地方，此两个重心始终处于似并立而非并立之地位，因之地方政府之设施，与党部之工作，有往往未尽协调之处”。民国27年（1938年），国民党临时全国代表大会专门为此通过关于中央采以党统政；省市采党政联系；县市采党政融化三种形式之决议[20](P5)。
但是，党政之争的实质是官绅之争，是新旧绅之争，这在华北三省是普遍现象，绝非一纸决议所能轻易解决的。
官绅之争主要是争地方财权，争地方武装的控制权。河南“县款以往为土劣所把持，滥派滥用，既无标准，又无帐簿，更不办理计算，一遇交替，一走了之。自奉颁整理地方财政章程后，财委会组织成立，但仍为恶势力所劫持”[11](P33)。河北省高阳县，“警款操诸警董，县长局长不得与闻”[3](P250)。安国县“款项为非法团体警卫委员会所把持，不能支用”。“公安局用人之事，全由警卫委员会所操纵”[5](P221)。华北各县地方武装由绅士控制由来有自。“各县当军阀专政时代，政令纷歧，自为风气，警卫团体名目繁杂。其间县长参操统率之权者固属不少，而为土豪劣绅把持操纵，用作揽权营私之凭藉者，亦所在多有”[15](P119)。在河北省“各县多有事实颠倒，公安局反须受保卫团之指挥。甚至县长对于保卫团，亦有时不能指挥，保卫团尽可自由行动者”[24](P14)。“东光、清河等县保卫团，及故城民团，枣强之保安队，景县之警备队，尽可自由行动，公安局长毫无指挥实权”[25](P56)。
绅士主要通过组织团体，鼓动风潮与县长争权。易县绅士组织特种委员会聚众要挟县长。唐县村长副联合会“时时向县政府请愿，致政府难于领导”[5](P477)。曲周县市区代表驻城办公处、民团代表办公处、民团总指挥部、公民维持会占据机关，巧立名目，“事事干予，跋扈非常”，“该县长畏首畏尾，无可如何，遂致彼辈揽权，事事受其牵制”[8](P52)。由于绅土控制县保卫团，有时甚至利用保卫团，举行暴动，威胁县长。交河县县长汪甸侯主张全县地方财政收支统一，召开县政会议，议决改组保卫团，平均分配地方财政，并定于民国18年（1929年）5月1日实行。“不想保卫团竟于4月17日便起暴动，打毁各机关[25](P8)。
各县不仅充满党政之争、官绅之争、更充满着新、旧绅之争。旧绅多为老年绅士，如原县财政所长、自治会长、商会会长、参众两院议员、旧区董、保卫团团总等。新绅多为县党部委员、中小学校长和各新式组织农民协会、妇女协会和商民联合会的代表等。
新旧绅势同水火。新绅往往攻击旧绅为“劣绅”，旧绅则指责新绅为“过激”。新绅常借鼓动农民协会等组织清理旧绅经手款项与旧绅为难。“不曰帐目不清，即日侵吞村款，纠缠所至，人皆视为畏途”[5](P228)。而旧绅常借新绅因放足和毁庙兴学引起守旧农民不满煽动风潮。河北省衡水县“新旧士绅，向有派别，不逞之徒，挑拨离间。今（1929年－笔者）春砸毁党部，虽由人民愚闭，青年燥急，然实则由于奸人从中主持，藉端蛊惑愚民所致”[3](P463)。
县长往往处于新旧绅斗争的旋涡之中。宛平县“某村长与农民协会发生龃龉，党部认某村长为反动主张，请县严办，县长以事涉司法，主张慎重查察，移归法院处理，因此意见有所出入，表面似无冲突，内部似有芥蒂”[5](P6)。再如肃宁县有新绅“百人团”和旧绅“十人团”，“该两派为争政权每每包围政府，县长若被一方面包围，他方面便要上告，所以历来的县长不善应付的，地位且不保；善于应付的，能在县多干几天，但什么事也不能办”[25](P15)。
在新旧绅的斗争中，新绅占有主动和上风，而旧绅处于被动和守势。河北省容城县“县政府虽积极求治，亦未能满足新进士绅之要求，盖伊等志在推倒旧绅及各机关而获得全县政权，官厅不予赞同，遂即归罪县长，大事反对，各政进行致生障碍”[4](P11)。宁晋县“该县长初到任时，即值新旧过渡之时，该县长斡旋其间，旧者均和平告退，新者和平登台，未致发生冲突”[3](P502)。
三、县政复旧和土劣回潮
北伐后的前两年，华北各县的县政确曾出现前所未有的新局面。然而，随着军阀大战的爆发，华北的县政又陷入了混乱局面。
混乱主要表现在县政复旧和土劣回潮上。
县政复旧有其政治上的原因和经济上的原因。其政治上的原因首先在于军阀大战造成地方政局不定，因此，县长更换频繁。河北省“县长莅位多者一年，少者数月”[5](P454)；河南省在民国19年（1930年）11月至民国20年（1931年）12月中，竟更换县长227次，任期最短者一日，最长者450日。这种县府如传舍，县长如过客的情形使得一般略有才识和地位的人，均视地方政府如畏途，相率不敢问津。其次是各省当局贪污腐化，上行下效，即以号称整饬吏治，勤政廉洁的山东而论，吏治也不过是清廉其表，污秽其中，官场上依然贪污盛行，贿赂成风。就连韩复榘自己也不得不承认，尽管他以酷刑严法相威胁，而官场上的实际情况仍然是“仕途芜杂，或敷衍因循，保一时之禄位，或冒功邀赏，冀见好于长官，甚至饰非文过，舞弊营私，内外欺蒙，上下其手，殃民渎职，为害无穷”。韩复榘最为信任的山东省财政厅长王向荣就是山东当时出名的“贪污大王”。他任财政厅长期间贪污的款项以百万计。秘书长张绍堂则是全省出名的卖官鬻爵的能手，他因此而收受的贿赂也在百万元以上。韩复榘本人与他的僚属相比更是有过之而无不及。韩在山东7年搜刮的民财无以确计，一说一亿元，一说七八千万元。韩及其上层官吏尚且如此，下层官吏就可想而知了。据《山东省政府公报》公布，从1930年9月到1931年7月，在不足一年的时间里，因贪赃渎职等原因被撤任的县长就有55人，占全省县长的一半还多。被撤任的其他公务员也达158人。由此可见山东省县政腐败之一斑[26](P393)。河北、河南的情况也大同小异。河北省“省里放一任县官，只运动费一项即须先交一万，后交两万，随后还要每月数千元才能谋此肥缺[27](P29)。河南省则自1930年刘峙担任省主席以后，政治腐败，贿赂公行。如安阳县长周鹏年即系集资5000元从刘峙夫人手中买得县缺。周上任后，恢复了前已废除的“八班六房制”。这些班房人员，没有正式薪俸，他们的收入是靠收发处派差事，如传讯民刑案件的原告、被告和证人时，索要盘费和“份子钱”。周鹏年恢复房班后，开始“点卯”，八班六房为获得派差，均得出运动费[28]。县政复旧也有其经济上的原因。“国民政府成立，训政开始，县事之繁较前倍增，而县府组织一仍其旧。各县县长因事实之需要，经费之限制，即此少数人员，亦不遵章设置，率留向日无知书吏，以备驱使，违法罔民，有如曩日”[29](P52)。“河北各县政府经费预算额一二三等各县均感不敷应用。认真作事之县长，不肯简略费事，则不免以薪俸弥补，遂至不足以养廉；其因陋就简，敷衍将事者，即不免贻误要政；训至不肖之吏藉口经费不足，不能廓清积弊”[30](P8)。河南省各县县政府经费，一等县月支薪公俸1050元；二等县月支870元；三等县月支702元。“此项预算规定在民国初年，迄今二十载，未或稍更。经济变迁，生活程度日高；训政开始，县政职责加重，以十余年前之旧规应付今日繁难之县政，俸不足以养廉，费不足以敷用，事实上早成包办，盈亏不计。以致圆滑者，率敷衍以塞责；狡黠者每搜括以肥己，县长之难期廉洁，法令之不易推行，咸坐斯病”[29](P52)。
30年代，官吏贪污开始盛行，而且数目尤其巨大。如“镇平有一任县长，在任数月而所得数万，可以想见其中饱之概况[31](P40)。
县政腐败必然导致土劣横行。因为“官吏既是以升官发财为目的，以贪污为手段，那么一切贪污之法欲完满行使，必须勾结地方的土劣，况且有时土劣的势力根深蒂固，军队驻防稍远，这些官吏更须与土劣结合，始能行使职权，而土劣们亦乐与之勾结，以作福作威，欺诈乡民”[31](P41)。在山东和河南，“县政府都是土劣把持”“衙门还是满清遗留下来的，里面用人行政，多半是老法子，不过公事换换名称而已”。[29](P178)在河北，由北伐成功初期反对土豪劣绅转为依靠土豪劣绅，特别在濮阳、清丰、南乐一带，豪绅的武装组织特别严密，县有县立民团组织，一区或几个村子有私自村子组织。豪绅家庭便是民团局子，随便捕人、押人、枪毙人，“官厅完全靠他们来维持治安”[23](P16)。
改县长集权制为四局分权制也是土劣回潮的重要原因。
在国民政府统治时期，各县公安局、财政局、教育局、建设局各局长除公安局向由省委，多为外地人外，其他三局，虽然也由省委，但均系本县人，即本县绅士。“各局长办事得力者固无尝不有，而办事不得力者实居多数。欲呈请撤换，必以士绅资格遇事兴波作浪，故与为难。县长每因有此顾虑，明知其不得力亦只好隐忍不言，卒至贻误地方”[30](P16)。“在法令上县长对于四局局长及保安队队长负有监督指挥之责，但在事实上亦不过徒有其名。因各局局长及保安队队长往往挟势骄横，置命于不顾，致庶政不举，屡催罔应”[29](P60)。在河北省、河南省和山东省，都发生过公安局长、保安队长或保卫团总抗命，杀害县长的事件。
直至三十年代中期，华北各县不但用人权操在当地绅士手里，财政权也操在当地绅士手里。河北省“多数县分向例将地方经常预算决定于全县行政会议，又其临时开支决之于县政会议，官不能主，上不过问”。而且，“各县于兴办庶政之初即将所有地方收入划为某机关若干，某团体若干；某项归某处征收，某产由某处专管，势同猎取，形成割据”[30](P220)。
为了限制绅权，国民政府采取了合署办公，改局为科，以及公安局长及各科科长回避本籍的作法。但是绅士把持县政已成尾大不掉之势。合署办公，改局为科及回避本籍均告流产。如河北省“上年（民国23年）省府提议裁并各县机关，议定救济之法，把各局并入县政府，通令各县遵照，迄今各县已多数遵照实施原则办理，但实际上各县署或房间不敷分配，或坍塌不堪占用，势必办公处所依然分立。虽规定每日办公时间，不过各局长临时画到，虚文故事，仍非实际合办也”[30](P32)。
合署办公既成虚文，国民政府乃实行改局为科。民国24年（1935年）1月，国民政府南昌行营颁布“剿匪”区内各县政府裁局改科办法大纲，训令豫皖鄂赣闽等省府遵办。其中要点有五：一、县政府上行下行文书，概以县长名义行之；二、县政府所属公安、财政、教育、建设各局，现经设置者概行裁撤，将其职掌分别归并于县政府内之各科办理；三、县政府置秘书一人，分设三科，以数字别之，各置科长。其各科职掌，除教育建设两项事务，应并属一科，以期密切合作外，其他各项事务，应按实际需要，妥为分配；四、公安事务，除工商繁盛、人口稠密之省市府所在地及通商大埠外，各县城乡现有之公安机关及警察概行裁撤，改于县政府中设警佐一人，各区署中设巡官一人，并设警长警士若干人，分别派驻重要乡镇之联保办公处，承县政府之命，受各区区长及联保主任之监督指挥，在各该区域内，训练保甲长及壮丁队，办理保安、户口、卫生、交通暨一切警察事务；五、各县应征之省县正附税捐，除呈明特设专局呈收外，概归县政府统一经征。设置县金库，独立办理经费之统收统支。华北三省基本上都实行了裁局改科，但办法略有不同。河北省自民国24年（1935年）1月1日起实行裁局改科，一等县设六科或五科；二等县设五科或四科；三等县设四科或三科。即“现设之财政、教育、建设三局，均改为科。财政为第二科，教育为第三科，建设为第四科。县政府原有之第一、第二两科，其事务繁多之县，应仍其旧，但改第二科为第五科。其事务较简者，并两科为第一科”。县公安局则裁撤后于县府内设公安科，后于民国25年（1936年）5月18日恢复。山东省裁局后县政府内设五科。与河北省相同，第三科之内，得分设教育、行政、教育视导两股。河南省则部分实行裁局改科，县府内设置三科，第一科掌民政、公安；第二科掌财政；第三科掌建设。惟教育一局未裁。
裁局改科加强了各县县长的权力。因此，各县县长为之欢欣鼓舞。当时，河南禹县县长杜光远曾比较了裁局改科与否的利弊：“未改局为科前：1.各自为政不能收互助合作之效；2.各局权力薄弱不能令出推行，事业荒废；3.局长由主管厅直接委任，并各立门户，县长监督不易；4.经费浩繁，冗员充斥；5.政令迂回，推行阻滞；6.门户对立，党争时起。既改局为科后：1.权归县长，有指挥统一之功；2.县府权力集中，可以督责从严，庶政毕举；3.科长由县长主委，对县长负责，可以直接监督；4.开支撙节，人员减少；5.职权统一，办事迅速；6.同属县府，争执减少”[32](P236)。
但是，裁局改科无论在技术上还是在实质上都有不可解决的问题。首先，各县情况不尽相同。如在华北，有的县，公安局警察名额达千余名，警费达十数万。而训练保甲壮丁，维护社会治安，登记户口，管理卫生交通，统筹兼顾，绝非一警佐所能胜任。这就是河北省恢复设立县公安局的原因。而教育建设并置一科，实际上尤感困难。因为长于教育者，未必精通建设，对于建设深有造诣者，也未必能办理教育，因此科长人选极难物色。有鉴于此，国民政府行政院于民国25年（1936年）10月第二次会议通过县政府裁局改科暂行章程。该章程虽声言“以改科为原则，设局为例外”，但作了变通规定：“在人口众多，事务繁剧之县份，其原已设置之某一局，或某数局，如确有保留之必要，经呈准备案后，暂缓裁并，”[33](P86)行政院并于民国26年（1937年）6月1日第315次会议通过县政府裁局改科暂行章程第三条修正案“县政府教育事务，以设局办理为原则。在人口较少，事务较简之县，得由省政府酌量改设专科办理”[33](P86)。至此，以上实际问题得到了解决，但县政重新陷入了分权制的复辙。
绅士阶层是国民政府在乡村的政治和经济基础。随着国内阶级矛盾和国外民族矛盾的加深，绅士阶层愈益成为它在农村依靠的主要力量。因此，它不可能利用县政改革达到限制绅权，解决官绅矛盾的目的，反而因为对绅权的不断妥协，让步，致使绅权进一步扩张，甚至在有些县形成了绅权割据的局面。可以毫不夸张地说，在抗日战争前夕，华北的很多县并没有直正掌握在国民政府手里，绅权已成为国民政府的异己力量。在抗日战争初期，河北各县的民团大部分投向共产党可以为这种情况添加一个最好的注脚[34]，说明抗战胜利后，共产党迅速夺得华北的统治权和国民党最终丧失在华北的统治权都不是偶然的。
收稿日期：2003-03-25