论我国经济转轨时期社会保障配套改革的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,社会保障论文,时期论文,论我国论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济转轨时期，必须强化失业保险机制以维护社会稳定，可以说，社会主义市场经济体制的形成有待于社会保障制度的完善，但社会保障制度改革却存在保障范围和力度不足、资金供求矛盾尖锐等问题。社会保障改革的成效虽然取决于通过强化立法、管理等手段增加保障范围和增强保障力度，但关键在于实现社会保障资金供求平衡。
一、社会保障配套改革亟待解决的几个问题
第一，现代企业制度的形成有待社会保障制度的完善。转换国有企业经营机制，建立现代企业制度已成为我国经济体制改革的关键。然而，这一目标的实现，虽然就其根本而言，取决于制度创新的实质性改革进程，但企业制度改革的外部环境及各项配套改革措施，亦是解决深层次矛盾的先决条件。需要首先解决的问题包括：
(1)企业负担过重问题。虽然近年来退休费用社会统筹和医疗费用大病统筹已在相当程度上缓解了企业负担畸轻畸重的矛盾。但由于体制及历史原因，国有企业仍负担过重的社会保险费用，从而对建立新型企业制度形成较大压力。
(2)企业大量富裕人员的吸收与消化。据估计，我国各类企业中，富裕人员近2000多万，并且受各种因素的制约，在短期内不但难以消化，而且规模仍有扩大的趋势，这对转换企业经营机制、建立新型企业制度，不能不是巨大障碍。当务之急是通过建立富裕人员调整基金和其他渠道加以吸收消化。否则，企业制度改革难有实质进展。
(3)企业办社会以及由此引发的一系列问题必须予以妥善解决，否则，企业的过重负担难以真正消除，经营有效性的目标也难实现。因而，建立健全社会化服务体系，真正解除目前困扰企业轻装前进的大量琐碎性社会事务，为公司制改造提供较好的外部环境。
第二，经济体制转轨进程亟待强化失业保险制度。人们日益紧迫地认识到，无论是企业制度改革，或建立完善的劳动力市场体系都离不开失业保险制度的协调配套。首先，尽管现行失业保险制度规定，对于破产企业职工或濒临破产企业被精减的职工提供失业保险金。但由于种种原因，我国对企业破产仍顾虑重重。据专家估算，全国亏损企业中的1%已完全符合破产条件，即使按亏损企业占全国大约11万家国有企业的1/3计算，也应有300多家。而我国5年来总共破产的国有企业还不到20家①。究其原因，失业保险制度尚未健全、改革措施滞后乃是关键性制约因素之一。另一方面，凭借国家财政的巨额补贴而不是靠强化社会保障功能来解决亏损企业破产所必须导致的职工安置和提供基本经济保障，显然带有很大的局限性，亦使企业制度改革受到极大牵制。
其次，建立现代企业制度，在落实企业自主经营权利的同时，必须承担自负盈亏和对出资者承担资产增殖保值的责任。在激烈的市场竞争条件下，势必导致不少企业的关、停、并、转乃至破产。在此意义上，现代企业制度的建立与有效运行，亟待强化失业保险制度。
再次，我国劳动力供过于求的格局及经济运行周期波动的特点，将对我国现行失业保险制度构成潜在压力。虽然目前的经济体制转轨对强化失业保险制度具有现实紧迫感。但经济与社会的长期稳定协调发展，离不开有效处置失业风险和建立稳定的失业保险运行机制。
第三，经济体制转轨急需强化社会稳定机制。在建立社会主义市场经济的进程中，我们无法回避经济转轨中产生的种种风险以及它对社会各阶层的影响。因而，深化社会保障制度改革，最大限度地减轻经济转轨时期的社会振荡，维护社会安定，具有举足轻重的重要意义。近年来日渐尖锐化的问题是由于通货膨胀的压力和工资外收入的增幅直线上升，退休职工的待遇水平呈下降趋势，难以维持基本生活，在不少地区，离退休人员的收入水平已相当程度地低于社会平均收入水平。另一方面，受经济效益下降等因素的影响，不少停工停产企业职工仅靠微薄生活费维持，基本生活保障受到较大影响。此外，由于收入分配格局的重大改变，贫富悬殊矛盾逐渐显露并日益突出，若不妥善处理，势必程度不同地影响社会稳定。建立健全社会保险金的指数调节机制和转轨时期的临时性最低生活补贴机制乃刻不容缓，以最大限度地减低通货膨胀不利影响。在此意义上，它已构成保障社会稳定、顺利实现经济体制转轨的先决条件之一。
二、社会保障改革的困惑与障碍
1.社会保障改革的显性障碍：保障范围与力度不足。由于体制及历史原因，我国社会保障制度的保障面较窄，从而呈现出严重的供给不足。经济改革的现实迫切需要通过不同途径扩大社会保障范围，以便对在经济中发挥日益重要作用的非国有经济单位职工提供养老、失业、医疗等保险保障，并逐渐为城镇职工提供基本统一的社会保障，促进劳动力市场的建立与完善。在近期改革中，尽快扩大失业保险的保障范围乃是深化企业制度改革的先决条件之一。
保障力度不足是指在现行社会保障制度下职工领取的退休金、失业救济金等因种种原因难以维持基本生活水平，从而导致部分职工生活水平的下降乃至相对贫困化问题。产生保障力度不足的原因，一方面受经济体制转轨的影响，放开价格及工资、收入分配制度改革、通货膨胀等促使生活费用指数的较大幅度增长，对现行社会保障的待遇水平形成较大压力。另一方面，社会保障制度尚未建立起保险金的自动指数调节机制，保险金待遇未能与物价、生活费用指数、社会平均工资及通货膨胀等动态经济指标建立起关联性调节体系，从而导致退休职工实际生活水平的下降。在近期较高通货膨胀预期水平下，对此应引起高度重视。否则，社会稳定的作用将大打折扣，甚至有可能阻碍经济体制转换的进程。在这方面，一些经济转轨国家的教训应引以为诫。
2.社会保障改革的隐性障碍：资金供求矛盾尖锐。对于我国经济转轨时期，需要强化社会保障制度改革，以便为促进企业改革及其他各项改革创造条件，这已成为一种共识。但社会保障改革的显性障碍易于认识，而隐性障碍则容易被忽略。笔者认为，在经济转轨时期，应高度重视社会保险运行机制的财力供给与短期、中期至长期的资金供求平衡这类深层次的关键性问题。就我国目前及近期发展趋势分析，社会保障制度的财力供给严重不足，供求矛盾日趋尖锐。因此，应对制约社会保障资金供求平衡的若干因素应有全面、清醒的认识。
第一，失业保险的过旺需求与资金安排存在巨额缺口。按照现行失业保险规定，企业按工资总额的0.6%缴纳失业保险金。截至1993年底，全国已积累失业保险基金38亿元，为100万职工发放了失业救济金。然而，据保守的估计，我国近期失业者人数将达到2200万人次，若考虑近3年推行企业制度改革，失业者人数不但会由隐性变为显性，而且绝对量将大幅度增加。据统计，1993年上半年，全国发放的失业保险金相当于前6年总额的80.3%，领取失业保险金人数已超过前6年的总和。按现行失业救济金标准测算，每年所需失业保险金400多亿元，若考虑失业工人的家庭补贴金额，费用需求将高达800～1000亿元，与现行财务运行机制所能提供的资金供给量存在巨额缺口，资金供求矛盾异常尖锐。
第二，养老保险资金供求的潜在矛盾不应忽略。近年来，我国退休费用开支以较快幅度增长，每年净增加100多亿元。退休费用的过快增长，虽然主要是由于我国每年有100万左右职工达到法定退休年龄，须支付较大数额的退休费用。但导致退休费用增幅较快的另一些因素不应忽略。
(1)由各种原因诱发的提前退休现象日趋严重，从而使相当数量的职工提早退休领取养老金。据初步分析，我国近年法定退休年龄的职工总数应保持在每年100～110万左右，而1991～92年间每年退休职工总数分别超过130和160万，至少每年有几十万职工因提前退休而增大养老金需求总量。如果再包括厂内退休的职工，退休费用支出更大。预计在经济转轨时期，因各种原因产生的提前退休现象将更加严重，势必对近期内退休费用的迅猛增长产生重大推进作用。
(2)补贴退休人员生活费用直接导致费用的增加。近年在价格、工资制度改革中，国家对退休职工进行了程度不同的生活费用补贴，使退休人员收入大幅度降低的状况有所好转，但也增大了退休费用支出。笔者认为，随着经济转轨进程向纵深发展，通货膨胀将会是一个阶段性的突出问题。为确保经济转轨必须的社会稳定环境、最大限度地减轻这一时期的社会振荡，国家必须强化社会保障制度的保障力度。因而，社会保险费用支出仍将面临巨大的潜在压力，我国即将推出的养老金计发办法改革，一方面因计发标准略高于原待遇标准会导致费用增加，另一方面，建立养老金的指数调节机制，以部分抵御通货膨胀的影响，亦会较大幅度地增大退休费用总量。有关分析表明，独联体国家在社会保险支出为GDP的8%的背景下，若将社会保险金与物价水平挂钩，其占GDP的比重将增至12%。②因而，对我国实施指数化调节机制所产生的潜在费用压力不应低估。
第三，难以预测的医疗费用增长的巨大压力。我们知道，在各项社会保障计划中，医疗保险费用的增幅最快并且最难以预测和控制。有关统计表明，1985～89年间，我国医疗费用年增长速度达25.3%，而同期财政支出增幅为10.6%。1991年底，全国医疗费用支出255亿③，估计近期仍将有较大幅度增长。不仅如此，医疗费用增长的难以预测与控制，更使其容易成为制约社会保障资金供求平衡的资金缺口。
另一方面，与经济转轨时期社会保障较强的资金需求极不适应的资金供给状况令人深感忧虑。突出表现在，其一，大量国有企业严重亏损的局面已危及到维持现有社会保险机制的正常运转。我国目前有1/3强的国有企业面临不同程度的亏损，退休费用社会统筹的资金收缴率大幅度下降，1993年上半年，国有企业养老保险基金的收缴率仅达到80%左右，社会调济的难度加大，一些地区已开始出现停付、欠付、减付养老金的现象。有的地区基金收缴率甚至低于70%。这是当前社会保险资金供给中出现的新问题。究其原因，主要是企业经济效益下降、社会保险立法滞后和管理体制不顺的严重干扰。这一趋势已严重危及现行社会保障制度的正常运转，更难想象能够通过较大幅度提高纳费比例来吸收转轨时期的过旺资金需求。其二，国家财政收支不平衡的状况继续恶化。在此背景下，亦难通过常规方式由财政吸收和解决日趋增大的社会保险费用负担。虽然，按照社会保险费用由个人、企业和国家三方负担的原则，国家财政理应负担部分社会保障责任。即便如此，按常规方式国家财政能吸收与消化的部分亦存在相当规模的资金缺口，难以应付经济转轨时期的过旺资金需求。对此，应引起高度重视，任何过于乐观的估计，都可能程度不同地制约改革进程。
应当指出，我国经济转轨时期，社会保障制度改革除来自上述资金需求与供给方面的严峻挑战外，管理体制不顺、立法滞后已成为人们共识的严重障碍，亟待有实质性突破。此外，公众对社会风险的承受力差和对社会保障制度的认识程度很低，亦是制约改革向纵深发展的不应忽略的障碍。
三、经济转轨时期社会保障配套改革的几点思路
在经济转轨时期，社会保障改革及其成效虽然取决于通过强化立法、管理等手段消除显性障碍。但关键在于能否和如何实现社会保障运行机制的资金供求平衡。否则，社会保障配套改革的目标难以真正实现。如前所述，在经济转轨时期，社会保险将产生过旺资金需求，问题的症结在于找到吸收和消化原有和新增社会保险未决债务的途径。
在一般意义上，制约社会保险计划收支平衡的静态分析因素包括以下几个重要方面：一定时期内的收入及其构成要素、基金积累规模、支出及其构成要素，并可简单表示为：
式中：I——社会保险基金平均收益率，S——政府财政平衡收支差额数。
分析式(1)-(5)旨在抽象、直观地分析制约社会保险资金供求平衡的一些基本因素。为便于分析，这里省略了工资收益变化率、利率及通货膨胀率对资金供求平衡将产生重大影响的若干动态因素。
在一般情形，社会保险资金供给取决于由纳费水平决定的收入总量和一定投资收益水平下的基金增量。社会保险的资金需求取决于保险金给付水平与受益人数。政府财政以平衡收支差额的方式最后出台，从实现运行机制的近期、中期收支平衡。在我国现行体制下，企业按工资总额的20～25%缴纳养老保险费、按工资总额的0.6%缴纳失业保险费、劳动者个人按标准工资的3%缴纳养老保险费。近年虽滚存结余社会保险基金250亿元左右，不但基金规模较小，而且基金管理中存在许多问题，社会保险基金的保值增殖目标严重受阻。近期内较大幅度提高纳费比例的思路也因企业及个人的经济承受力难以奏效。因而，在经济转轨时期，受诸种因素制约，呈现出社会保险资金供给不足以及继续增加资金投入的正常渠道受阻。而社会保险资金需求则在众多方面均呈膨胀势头，供求失衡的矛盾日趋尖锐化。
我们认为，在经济转轨时期社会保障制度深层次改革的症结及难点在于妥善解决运行机制的资金供求矛盾。如何解决，取决于改革的政策导向。基本思路不应有悖于企业制度改革及重塑社会稳定机制的目标。因而，解决资金供求矛盾的政策导向更主要地取决于政府干预的程度即分析式(5)中S规模的大小。诚然，在近年的经济改革进程中，财政收支失衡问题也非常突出，按常规方式由政府出资的规模不能不受到很大限制。那么，如何通过政府干预的方式缓解社会保险资金供求矛盾呢？以下几个方面的政策思路有助于解决经济转轨时期社会保障改革的深层障碍。
思路之一，在企业制度改革过程中，将国有资产的一定份额划作社会保险基金，存在着内在关联性和理论上的可行性。④这里仅结合其他转轨国家的经验，对国有资产转化为社会养老保险基金的规模及其量的界限，作一粗略估计。
在我国现行养老保险制度下，未决养老保险债务总规模大致相当于目前每年退休费用支出的20～30倍，因为不同年龄的在职职工大多数将在今后20～30年内达到退休年龄。按1992年养老保险费用额估计约占当年GNP的3.5～4%左右，那么未决养老保险债务总额将相当于GNP的0.8～1.2倍。但由于种种原因，我国劳动收入占GNP的份额偏低，用4%的比例会程度不同地低估未决债务总额。若按较高比例估算，养老保险未决债务总额应相当于目前GNP的1.8～2.5倍左右。
另一方面，由于国有资产评估方面的限制，对如何衡量国有资产规模以及究竟有多大份额可转化为养老保险基金以及吸收未决养老保险债务的规模，在目前情况下更难以估计。以下几个基本因素应予关注：第一，应考虑资本系数的区间即资本最初投资于公共基础性设施的比例。在一般工业化国家，这一比例约为总资本存量的20～30%。第二，在此基础上的剩余资本存量还应考虑扣除以往消耗性投资份额。据国际货币基金组织的专家估计，匈牙利、波兰和原捷克斯洛伐克等国的扣除额在50～70%左右。第三，对于关系到国计民生的一些支柱性产业的国有资产，亦应在扣除资本存量之列，初步估计，这一比例在10～30%左右。因而，国有资产转化为养老保险基金的规模及比例大小应在扣除上述几个基本要素之后加以估算。即便以美国的估计为上限即50%左右的公司资产可转化为养老保险基金，意味着存在相当于0.3～1.6倍GDP的政府资产规模可转化为养老保险基金。对于一般经济转轨国家，国有资产可转化的规模和范围相对要小得多。如匈牙利在低限估计，国有资产转化为养老保险基金的规模约相当于未决养老保险债务的10～20%。我国国有企业资产总额估计为2.5万亿元，约为GNP的1.2倍，参照有关国家的经验，扣除应扣的资产存量额，若有1/4的国有资产用于支柱产业，其余25～50%的国有资产可用于转化为养老保险基金，其规模大致相当于未决养老保险负债的10～15%左右。因而，我们可以初步认为，通过转化部分国有资产，划作养老保险基金，不失为一种积极的思路。但就总量而言，所能转化的份额因各种因素的影响，受到一定程度的限制。若考虑近期失业保险的需求，通过国有资产转化的比例则更有限。对此，仍有待更全面的评估与计量分析，以便提供较为坚实的决策依据和寻求现实可操作途径。
思路之二，有鉴于经济转轨时期，社会保险的过旺资金需求和按常规思路聚集社会保险基金规模的有限性，收支失衡的状况将十分严重。尽管国有资产的一定份额可划拨为养老保险基金，能否妥善解决近期社会保险的各项新增费用支出，仍不容过份乐观，拟应考虑在经济转轨的特殊时期，通过扩大国债规模，缓解过旺的资金需求矛盾，以非常规的方式解决制约企业改革的负担过重问题和履行政府承担的部分社会保障责任。
事实上，从深层次考虑，政府最终将承担部分社会保障未决责任或债务。而且，在以劳动者代际间收入再分配为特征的现收现付运行模式中，政府通常以隐形债务的形式承担部分未决社会保险责任。近年来，一些工业化国家如美国、德国以及波兰、智利等，从理论和实践上对在社会保障制度改革中，如何以特殊方式强化政府的干预作用进行了有益探索。突出表现在，通过扩大国债规模的方式来吸收和消化在人口老龄化背景下和经济转轨压力下过重的社会保险未决债务。有关理论和模型分析表明，假定在市场利率高于人口增长率和劳动生产率增幅的背景下，对代际转换中的债务负担问题存在着帕累托最优选择即所有代际都获益于这一转换，只是模型假定的下一代人的福利待遇稍小一些。因而，至少理论模式揭示了通过隐性政府债务显性化的方式有利于在一定程度上解决社会保险新旧模式转换中的资金缺口和双重负担问题。而智利1981年和美国1983年的社会保障改革实践，均提供了一些有益的借鉴经验。
就我国的情形而言，在经济转轨时期，扩大国债规模的思路有助于吸收部分未决社会保险债务和为这一时期过旺的保险需求提供资金支持。不同于其他一些经济转轨国家的公共债务负担超过GDP的100%，我国1981～91年国债负担率在最高年份为GNP的5.6%，比日本1986年的42.5%低36.9个百分点。无论同工业化国家相比，还是与国际通常标准相比，我国现行国债规模都比较小。⑤因而，这是扩大国债规模政策思路的有利条件之一。再则，我国现行国债结构不尽合理，结合社会保险事业的改革发展，拟应以养老保险基金为对象，发行10年以上的长期债券。它一方面有利国债市场的完善。同时，为社会保险基金的保值增殖提供现实途径。至于扩大国债规模、将政策债务显性化的数量界限问题，仍需要结合我国实际情况进行分析和测算。
思路之三，实现经济体制的顺利转轨，除强化现有失业保险制度外，对吸收和消化富裕人员所需的巨额资金需求，拟应寻求特殊时期的政策思路加以解决。笔者认为，应尽快建立富裕人员专项经济保险基金，以作为现有失业保险基金的重要补充。富裕人员经济保障基金的来源包括三个部分；(1)国有企业资产的一部分划拨为该项基金；(2)原国家财政用于企业亏损补贴的一定份额；(3)国际金融机构的特种政策性调节贷款。应当指出，经济转轨时期，企业制度改革，隐性失业的显性化及大量富裕人员消化所产生的过旺资金需求已非任何国家的正规性失业保险制度所能解决，因而有必要通过建立专项基金的方式为经济体制的平稳过渡创造条件。
注释：
①《经济日报》1993年12月1日。
②参见《经济转轨中的财政政策》，中国金融出版社1993年版，第46页。
③岳颂东：《论我国养老、失业、医疗保险制度的配套改革》，《管理世界》1993年第2期。
④拙文《中国养老保险制度改革》，《国际劳动法与社会保障季刊》（德文版）1993年，第2期。
⑤张玮、袁东：《关于目前我国国债规模的实证分析》，《财政研究》1993年第10期。
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