摘要：近年来，我国城市建设和创新进程不断加快，使得城市更新问题受到广泛关注。城市更新是社会进步和发展主要体现，具有推进效率快、覆盖范围广等特征。结合实际城市更新情况而言，不同城市规划涉及到不同利益冲突。为保障规范方案顺利进行，首先要协调城市更新各种利益冲突。本文从城市更新定位和特征展开分析，重点研究不同规划中利益主体冲突形式和构成焦点，从而总结出城市更新规划协调相应措施，以供参考。
关键词：城市更新；利益冲突；规划协调
1.城市更新特征及类型
城市更新内容主要包括城市建筑功能和城市用地类型，具有多样性特征。不同城市更新规划需要制定针对性更新方式和模式，这也充分体现了城市更新类型丰富多变。
1.1城市更新对象
城市更新对象也叫城市更新客体，由功能更新和物质更新两部分组成。物质更新概况来讲，是指城市更新范围内涵盖的建筑设施和空间环境进行改造和调整。功能更新就是对城市更新范围内涵盖的建筑设施和空间环境具体使用功能进行升级和创新。按照更新客体角度对城市建筑功能类型和用地分类，主要包括公共建筑、工业生产区和居民住宅三类。
其中公共建筑主要包括事业单位、行政单位与公共中心区开发和改造；工业生产区更新内容是将工业厂区功能升级和二次开发利用；居民住宅区要将传统住区、单位、城中村镇开发和改建，尤其以传统住区与城中村真为主。城市更新项目决定着更新客体功能和物质功能差异程度，导致城市更新类型和方式也不尽相同。针对城市历史文化底蕴和经济价值较高的区域要采用维修养护和再利用方法，保护和延续该地区历史和文化价值。另外，针对不适用整体开发情况，还可以采用局部修缮和改造，强化建筑功能和使用价值。不具备历史价值和文化底蕴的待修区域，通常选择大规模拆除和重建方法。
1.2城市更新实施者
城市更新实施者包括地方政府、城市建设项目开发商以及建筑产权人。结合城市更新实施者特征和内容进行分析，可以总结为地方政府和市场经济指导城市建设为主要内容，城市建设自主更新和混合建设更新多种类型共同协调。地方政府指导城市更新模式具有行政性特征，概况来讲是由政府组织建设，国有单位和企业负责方案实施；市场经济指导城市更新模式具有商业性特征，需要以城市规划方案为行为指导，开发商负责负责方案实施；自主更新模式要以建筑产权人发展需求为核心，对建筑区域实施自发性更新；混合建设更新是由地方政府、城市建设项目开发商等各个主体共同参与到城市更新的实施。
1.3城市更新模式选择
城市更新对象的建筑产权与土地使用权关系、城市更新主体经济情况直接影响着城市更新模式的选择。例如，行政单位拨用土地建造和更新就不是适用于市场经济指导城市更新模式。企事业单位产权建造和更新主要选择自主更新和混合建设更新模式。城市传统住宅区和城中村镇建造和更新适用于地方政府指导、建筑产权人和城市建设项目共同协作模式。
2.城市更新主体利益和构成利益冲突
根据城市更新对象中物质更新和功能更新特征关系、城市土地使用权益以及建筑产权关系，选择不同更新类型和方式。不同模式下的城市更新主体利益和利益冲突焦点也存在着明显差异。
2.1主体利益组成和冲突内容
城市公共建筑区域更新类型和方式涉及主体利益简单，其冲突程度也相对平和，主要内容是公共建筑利益分配的问题；城市工业生产区涉及主体利益是地方政府、企事业单位以及建设承包商，利益冲突内容是地方政府和企事业土地划分和置换权益的平衡，地方政府和城市建设承包商用地开发范围和条件。城市住宅区相较于前两种涉及利益主体更加复杂，利益主体构成和利益冲突更加激烈，主要包括地方政府、城市建筑承包商以及产权所有者利益划分、全区域利益和局部利益博弈等内容。
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2.2城市更新不同模式下利益冲突
由于城市更新不同模式下实施对象和方式不尽相同，进而导致城市更新主体利益格局和需求发生偏差，占据主导地位的利益将对利益分配和划分。所以，城市更新不同模式下利益冲突首要问题是支配作用主体利益和利益所有者之间博弈，以及地方政府对城市公共建筑区域利益管理、监督与分配全过程的利益冲突。
2.3城市更新不同模式下冲突焦点
地方政府、建设承包商以及建筑产权人是城市更新利益整个格局对立点，三者互相作用。其中建筑产权人是产权单位和个人的统称，还包含了建筑社区单位和代理人。地方政府和建筑开发商规则性冲突是利益划分焦点，两方在城市更新规划和条件上划分利益。地方政府通过采用城市更新条件管理和控制建设承包商行为，而建筑开发商为了实现自身利益最大化，不断调整和改善城市更新开发规则和条件。
地方政府和建筑产权人利益冲突焦点围绕着城市公共建筑区域利益划分，地方政府是城市公共建筑利益管理者，要从整体利益格局优化配置利益，实现占据更多利益份额的目标。建设开发商和建筑产权人利益冲突是纯粹的商业交易性质，利益两主体按照市场经济和规则展开谈判进行利益划分。但是，在实际利益划分情况上，建筑产权人相对弱势，使得谈判交易不具备公平性和公正性，如果没有宏观监控和管理，利益划分上无法实现公平。
3.城市更新利益协调和规划
3.1城市更新规划协调
城市更新项目中所包含利益可以通过多种方式和途径进行协调，城市更新规划就是利益协调主要方式之一。相较于经济协调方式和政治协调方式，作为城市政策管理和行政手段，代表着公共利益。城市规划作用和使用价值虽然相对较少，但是可以明确划分城市公共建设布局和设计，宏观引导和监控利益划分公平性与合理性。筛选城市更新规划和条件，将城市更新局部开发引入到整体规划方案中，降低了建设项目承包商个体利益影响到城市更新整体利益。
城市规划与协调本质内容是城市更新各结构利益关系的协调，首先，城市规划定位和价值表现了城市更新设计方案和模式选择，并且直接影响地方政府、建设承包商以及建筑产权人利益分配平衡点。另外，城市更新规划人员容易代入个人价值立场，并且极易受到城市更新利益主体划分三者关系干扰。所以，城市更新规划和协调要全面掌握利益主体博弈和分配情况，确保实现相关利益者达成协调决策效果。
3.2城市更新价值立场
城市更新中冲突焦点由规则性利益冲突、分配性利益冲突以及交易性利益冲突三方面内容组成。这要求城市更新价值立场必须体现合理性、公正性、公平性以及整体性。
价值立场公正性针对利益分配规则性冲突，城市更新规划是现代化建设和管理重点内容，其中最为核心的特征就是严谨性和标准性。地方政府在指导城市规划和建设过程中要高度重视城市规则公平性，全面掌握地方政府和建设开发商之间利益冲突，严格遵守利益分配公正、公开、公平原则，为城市规划协调顺利进行提供基础条件。
价值立场整体性解决了城市更新中利益分配冲突，结合城市整体利益规划地方政府和建筑产权人利益，确保城市公共利益受到利益主体三方影响。规划城市长期发展趋势，减少个体利益和公共利益分配不均。
价值立场合理性在城市更新利益交易性冲突上，解决了城市建设承包商和建筑产权人不平等地位这一问题。从社会发展合理性角度出发，保护弱势群体权益，管控承包商以权获取更大利益份额。另外，在地方政府、企事业单位以及建筑产权人之间关系上进行协调，平衡三方权益。
结束语
城市更新规划是协调利益、平衡利益主体权益主要方式。这要求在城市更新和建设规划过程中，全面梳理和掌握各方利益主体构成内容、确定城市更新规划客体。在实际规划中保障弱势群体利益和参与表达权益，引导地方政府、城市更新承包商以及建筑产权人共同搭建公平公正的参与平台。
参考文献：
[1]严铮，陶承洁.“存量型”城市居住旧区更新规划方法初探[J].现代城市研究，2013（11）.
[2]吕晓蓓.城市总体规划中的城市更新编制内容初探[J].上海城市规划，2013（01）.
论文作者:张宗果
论文发表刊物:《基层建设》2017年第23期
论文发表时间:2017/11/10
标签：城市论文; 利益论文; 地方政府论文; 建筑论文; 主体论文; 利益冲突论文; 承包商论文; 《基层建设》2017年第23期论文;