20年国有企业改革的进展与基本经验，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,进展论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以1978年12月党的十一届三中全会的召开为标志，我国进入了改革开放崭新的历史时期。回顾总结近20年来改革开放特别是国有企业改革的历史进程与基本经验，有着极为重要的意义。
一、我国国有企业改革的进展
新时期的经济体制改革之所以不同于我国历史上以往的体制调整，突出的一点在于十一届三中全会以来的经济体制改革是以企业改革，尤其是以国有企业改革为中心环节，从某种意义上甚至可以说，整个城市经济体制改革是围绕企业改革这一核心问题展开的。
早在50年代中期和60年代初期，我国也曾有过重大的经济体制方面的调整，但所处理的核心问题是中央与地方的关系问题，并未真正触及企业，更未以企业改革为主要内容。无论怎样调整中央与地方的关系，在体制上主要涉及中央与地方的权利划分，企业本身的权、责、利并未因此而发生任何根本变化，企业在管理体制上无论是收归中央，还是划给地方管理，不过是换个“婆婆”而已，改变的只是行政隶属关系。之所以如此，重要的原因在于，我国传统计划经济体制形成过程中，贯彻的是体现发挥中央和地方两方面积极性的“两条腿走路”的方针，在中央集中计划的前提下，各级地方政府拥有一定的权利，从而使我国传统计划经济体制与前苏联的部门主义计划经济模式有一定的区别。因此，一方面相对前苏联模式更有利于调动地方积极性，但另一方面也使我国传统计划经济体制长期存在“条块之争”的矛盾，协调这一矛盾相应地成为历次经济调整的主要任务，因而企业改革便不可能被承认。与以往不同，党的十一届三中全会提出的改革历史任务，从一开始就明确了企业改革的不可或缺的地位，强调指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权交给企业性的专业公司或联合公司。”（《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》）正是由于将企业改革作为整个经济改革的重要内容，使得新时期的体制改革无论是在深度上还是在广度上，均是以往体制调整所不可比拟的。因此，总结企业改革，特别是国有企业改革的基本经验，对于总结整个经济改革的历史经验和深化改革，具有十分重要意义。
近20年来，国有企业改革经历了四个阶段。第一阶段自十一届三中全会召开至1983年，改革的主要内容是“简政放权，放权让利”，特别是扩大企业管理权限，允许并增大企业留利；第二阶段是从1983年起至1987年，改革的主要内容是采取“利改税”的方式调整并规范企业与政府间的利益分配关系，同时开始采取“拨改贷”的方式，改变国有企业固定资产投融资的机制；第三阶段是自1987-1992年，改革的主要内容是全面实施各种形式的企业承包制，经两轮承包期至1992年末，我国大中型国有工业企业大都采取了承包制，与此同时在中央与地方财税体制上采取“包税制”；第四阶段是自1992年以来，改革的主要内容在于两方面，一方面对国有大中型企业进行现代企业制度改造，另一方面，把国有企业的改革纳入整个所有制结构调整，围绕以公有制为主体，国有制为主导，多种所有制经济共同发展的基本经济制度建设，进行企业产权重组，贯彻“抓大放小”，同时财税体制采取“分税制”。
改革开放的历史进程，使国有企业体制发生了并仍在继续发生着深刻的变化，使国有经济获得了迅速的发展，国有企业所面临的经济环境也已发生了深刻的改变。
就国有企业面临的经济运行环境变化而言，至少发生了六个方面的变化。首先，除石油、铁路、电力、煤炭等为数不多的行业还保留部分指令性计划外，绝大多数国有企业已被推入市场，市场价格信号已成为调节包括国有企业在内的整个社会经济运行的主要信号，市场竞争机制已开始成为调节企业行为的基本机制；其次，非国有经济的迅速成长，对国有企业形成越来越大的市场竞争压力；其三，财税体制改革经过利改税、包税制、分税制，在税赋上，不仅国有企业的体制性优惠不再存在，而且其体制性负担已成为影响国有企业竞争力的重要因素；其四，政府对国有企业的改革，从简政放权到全面承包，从以股份公司为主要形式的现代企业制度改造到“抓大放小”，其重要趋势在于政府对国有企业行政干预程度不断降低；其五，伴随经济开放程度的提高，关税和市场准入条件的逐步降低，外国商品和资本流入量不断增大，不仅加剧了外资在我国国内市场上与国有企业的竞争，而且事实上开始把国有企业推向国际市场竞争；其六，从“拨改贷”到资本市场的逐渐发育，再到金融体制的逐步改革，国有企业的投融资体制和融资方式及条件发生了极大的变化，间接融资的市场约束力度逐渐加强，直接融资的渠道逐渐形成。
就国有企业的发展而言，至少有两方面的突出特点。一方面，国有企业发展尽管面临前所未有的竞争压力和困难，但其资产总量获得了前所未有的增长，资产增长速度也大大高于改革前。据第三次工业普查资料显示，国有企业共有30.5万户，其资产总额为74721亿元（按1995年底会计账面价格计）。国有资产总量1950年以来平均增长12.4%，1980年以来平均增长14.5%，1990年以来年均增长17.9%。关系到国计民生、国民经济基础和命脉的部门，仍牢固地为国有经济所掌握。现阶段，我国国有资产占100%的部门有邮电、航空、铁路等部门，占90%以上的部门有石油、电力、煤炭等部门，占75%以上的有冶金、金融等部门。可见，国有资产在基础性产业、能源、原材料工业和金融命脉产业占绝对优势。
二、我国国有企业改革的主要经验
回顾近20年来的国有企业改革，最为主要的经验在于三方面，或者说，我国国有企业体制之所以能够发生如此深刻的变化，国有企业改革之所以能够获得重大的进展，重要的在于从以下三方面展开了艰苦的理论与实践的探索。
第一，国有企业的改革必须与社会主义市场经济机制培育统一起来。国有企业改革必须以适应社会主义市场经济要求为目标导向，社会主义市场经济建设必须以现代企业制度改革为微观基础。这是近20年国有企业改革实践所总结出的重要经验。
一方面，国有企业改革是否以适应社会主义市场经济需要为目标导向，是否纳入整个社会主义市场经济建设之中？这关系到国有企业改革的根本方向和改革可能达到的深刻程度。而回答这一问题，首先在于如何确定社会主义经济体制改革的目标，即我国的经济改革是否以社会主义市场经济体制为目标导向。从改革开放初期，人们普遍认为社会主义与市场经济，甚至与市场调节是根本对立的，到党的十四大，我们党明确提出我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济，这期间经历了艰苦的理论与实践探索。这一目标的确立，不仅使整个经济体制改革的目标逐渐明确，而且使国有企业改革的目标导向也日益明确了。可以说，没有社会主义市场经济体制目标的明确，我国国有企业的改革不可能如此深刻，甚至不可能真正展开。
另一方面，在改革实践中怎样协调国有企业制度改革与市场机制培育的相互关系，即在同时缺乏完备的市场机制和缺乏有效的现代企业制度的条件下，怎样统一企业改革进程与市场机制建设进程？这关系到整个改革目标导向的选择。是以市场机制培育、特别是以价格机制改革为中心，企业改革服从于价格改革，整个财税、金融、贸易流通等宏观体制改革与价格改革相配合为基本改革思路，还是以企业改革，特别是以企业产权改革为中心，价格改革以及其他方面的宏观体制改革服从并适应于企业改革为基本逻辑，这是我国改革理论和实践长期探讨的问题，也是几乎所有体制转轨国家遇到的共同问题。以价格改革为中心，在价格放开的同时，企业制度改革滞后，企业可以不受市场价格的硬约束，企业在制度上，特别是在资产制度上缺乏自律约束能力，市场机制缺少必要的微观行为主体，放开价格的同时难以形成有效的市场秩序。以企业改革为中心，企业改革先行，市场发育滞后，企业在脱离计划体制的同时，缺少有效的市场机制，企业既不能运用计划体制，又无以运用市场机制，结果企业可能既不受计划约束，又不受市场约束。我国在处理这一矛盾上，积累了丰富的经验。经过实践中的反复探索，特别是在党的十四大和十四届三中全会之后，在明确了社会主义市场经济体制的基础上，进一步明确现代企业制度建设的原则，使市场机制培育与现代企业制度改造及相应的宏观调控机制改革在理论与实践上统一于社会主义市场经济体制目标，这是我国国有企业改革之所以能够逐步深入的重要原因。
第二，国有企业改革必须与所有制改革联系起来。我国国有企业改革是从管理体制，首先又是从政府对企业的行政管理方式的转变开始的，但国有企业改革要不要从所有制方面展开？这是涉及到国有企业改革究竟能否真正朝着适应社会主义市场经济方向发展的根本问题，也是涉及经济改革能否使公有制与市场经济真正统一的根本问题。我国国有企业改革以及整个经济改革之所以较为成功的重要原因，是因为在这一问题上的创造性实践。
国有企业的改革不仅应当涉及企业资产制度，而且应当与整个社会主义社会基本经济制度建设相统一。就企业制度改革本身而言，在我国改革过程中相当长的时期主要进行的是企业管理方式的改革，特别是集中在国家与企业间利益分配机制的改革上。初期“放权让利”，继而“利改税”，重点显然是分配关系的调整，即使到后来的承包制，也未真正触及企业资产制度，因为承包制的核心是企业承包上缴利税，仍是围绕分配关系进行的改革，从而使得企业行为缺乏资产责任约束。实践告诉人们，要使企业真正拥有市场竞争的权利，在企业产权制度上就必须保证这种竞争权利，同时必须保证相应的资产责任对权利的约束。因而，以适应社会主义市场经济为目标导向的国有企业改革不能不从管理方式、分配关系的调整深入到企业产权制度的改造。因而，党的十四大明确提出了社会主义市场经济目标，继而十四届三中全会明确提出建立现代企业制度，特别是明确了企业产权制度改造任务，党的十五大又对社会主义初级阶段的基本经济制度，即所有制结构做出了崭新的概括。同时强调，公有制可以有多种实现形式，并非国有制一种；发展国有经济的主要目的在于使其对国民经济发展起主导作用，只要保证公有制为主体，保证国有经济起主导作用，国有经济的比重可以降低一些。可以说，没有这种对于社会主义基本经济制度的深刻认识，国有企业的产权制度改造不可能深入，国有企业“抓大放小”不可能真正展开。将国有企业改革与所有制改革逐渐统一起来，这是我国经济改革之所以不断深化的根本原因，将国有企业产权制度改造与社会主义基本经济制度创新统一起来，这是我国经济体制改革极为重要的经验。
第三，国有企业改革必须以是否符合“三个有利于”为根本标准。这是我国经济改革，包括国有企业改革取得成就的最为根本的经验，也是党的十一届三中全会以来，解放思想，实事求是的思想路线最为集中的体现。国有企业改革，特别是国有企业产权制度的改造，公有制实现形式的创新，所有制结构的调整等制度创新，都是以三个“有利于”为根本标准的。
“三个有利于”，作为衡量和判断改革成败及一切工作是非的根本标准，这是马克思主义唯物史观在当代中国的进一步发展。改革，包括国有企业改革必须有利于社会主义社会生产力的提高，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的提高。这是不容动摇的根本标准，也是我国改革实践的根本追求。“三个有利于”标准本质上是解放生产力、发展生产力的标准，正如邓小平同志所强调的“发展才是硬道理”。我国的改革正是坚持了这一“硬道理”，才使改革与发展统一为一体，使改革成为推动解放和发展生产力的极大动力。就国有企业改革而言，离开“三个有利于”标准，人们根本不可能将国有企业改革与所有制改革联系起来，根本不可能以社会主义市场经济作为国有企业改革的目标导向，根本不可能提出现代企业制度建设的历史任务，也根本不可能探索股份制、股份合作制等多种形式的企业制度改革，根本不可能展开公有制各种新的实现形式的实践。是否坚持“三个有利于”，实际是要不要以解放思想，实事求是的态度来对待社会主义；要不要以直接代表生产力发展要求的广大群众的创造性实践作为改革的根据；要不要以推动历史进步作为改革的根本方向。
三、国有企业改革的趋势
国有企业经过近20年的改革，发生的变化是深刻的，取得的成就是巨大的，但深化改革所面临的挑战也是极为严峻的。就国有企业面临的体制性矛盾而言，至少存在三方面亟待处理的问题。
首先，如何真正实现国有企业的政企分离？政企分离的要求自十一届三中全会就已提出，但至今仍未根本解决。关键在于，从经济体制上来说，国有企业的“政企分离”必须与“政资分离”统一起来，而“政资分离”实质上需要根本改变国家对企业的出资人制度，需要改革企业占有制度，需要创造公有制的新的实现形式。这就需要必须首先根据国民经济发展的客观要求，根据保证国有经济主导作用的客观要求，科学地确定国有制的比重和分布结构，在此前提下，在更广阔的不需要采取国有制控制的竞争性领域，探索新型公有制形式并发展多种所有制经济，从而为国有企业“政企分离”创造财产制度基础。而实现这一点，需要长期的理论与实践探索，需要进一步解放思想，科学地掌握经济发展客观规律对所有制结构和企业产权制度的要求。
其次，如何使国有企业的资产权利与责任相对称，在制度上既保证企业市场竞争力和企业领导、职工的积极性，又使之面临相应的经济责任约束。防止普遍发生拿社会的或他人的资产冒险而又不负责任的状况，是我国国有企业改革迫切需要解决的问题。难点在于国有企业无论采取承包制，还是采取国有股占优势的股份制，企业领导获得了支配国有资产的权利，但却不能以相应的资产责任来制约其权利，至多只能是以行政、政治、道义责任予以约束，不能保证国家所有者权益不受到严重侵害。而在制度上解决这一问题，要涉及企业产权制度改造和企业治理结构的完善。
第三，如何筹集国有企业体制改革的成本，使改革进展与成本筹集能力相互适应？国有企业改革是复杂的社会工程，这种体制变革必然发生一系列的体制变革性费用，主要包括：由于企业制度改革而发生的国有企业职工的养老费用、住房费用、医疗费用；由于投资体制改革，特别是“拨改贷”而形成的国有企业资本金不足，债务负担过重的包袱；由于就业制度变化，特别是国有企业减员增效而形成的大量企业冗员的消化等等，均属于国有企业制度变化而发生的体制性费用。筹集这一费用的能力，不能不直接制约国有企业改革的进展。这里不仅一般地涉及如何进行国有企业改革的问题，而且更涉及到改革、发展与稳定的相互关系问题；不仅构成对国有企业改革本身的约束，而且更对社会保障机制、就业机制、金融体制、财政体制等多方面提出了深化改革的要求。
解决国有企业面临的体制性矛盾和发展性矛盾，关键要深化改革，贯彻“抓大放小”的方针。就“抓大”而言，首要的在于明确哪些领域、哪些产业、哪些企业需要采取国有制，在其他领域必须尽快实现国有经济的战略性转移，只有这样才能真正保证重点，保证国有制真正可能有效发挥“主导”经济的作用，否则，以每年国家不足2000亿元的可能投入，支持30多万户国有企业，不仅根本不可能保证国有企业发展需要，而且国家也不可能真正对其实行有效监控。如果说国有经济的发展趋势在于不断提高其对国民经济发展的“主导”作用效率，那么，国有经济从“非主导”性领域退出而集中于“主导”性领域就成为历史的必然。就“放小”而言，首要的在于必须明确“放小”的实质并非管理权限的逐级行政性下放，而是对中小国有企业进行多种形式的改造，其中主要是创造各种新的公有制实现形式。无论采取怎样的形式改造中小国有企业，其判断取舍的根本标准应看其是否符合“三个有利于”。