自然垄断行业民营化改革的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,垄断行业论文,民营化论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ F121.29 ［文献标识码］A ［文章编号］1000-8306(2004)01-0049-04
自然垄断指的是由于资源的稀缺性、规模经济效应、范围经济效应使提供单一物品和服务的厂商或联合起来生产多种物品和服务的厂商形成完全垄断或寡头垄断的概率很高，这种由于技术原因或其它特别的经济理由而形成的垄断。自然垄断行业的成本特征是规模经济，即生产规模越大，产品单位成本就越小，因此，由一家企业组织大规模生产要比由几家规模小的企业同时进行生产更有效率。基于这一点，从全社会福利最大化出发，政府必然对自然垄断行业的准入进行管制，只允许一家生产。由于基础设施产业具有投资额大、投资回收期长、固定资产沉没成本大、规模经济效益显著等特点，因此，像铁路运输、航空、电力、电信、城市燃气、自来水等基础设施产业大都具有自然垄断的性质。
一、自然垄断行业的体制性弊端
建国后，国家对铁路运输、航空电力等自然垄断行业实行的是政府垄断经营机制。与这一体制相适应的是对自然垄断行业的准入、价格、投资也都实行了直接、严格的政府规制政策。在这种体制下，全国各城市几乎都设有公用事业局或类似的政府机构，对公用企业进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了这种垄断的性质是一种典型的行政性垄断，而不是基于自然垄断的经济性垄断。行政性垄断指各级政府及其经济主管部门凭借行政权利排斥、限制或妨碍市场竞争的行为。由于行政权利介入，比经济性垄断对市场公平竞争的危害更大。
对社会公共事业的政府垄断经营机制，在建国后相当长一段时间，对维护社会稳定、发展生产力、提高人民生活水平发挥了巨大的作用。但随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，其弊端也日益明显。据统计，这种垄断造成的损失达500～1000亿元，直接侵害了人民福利。
一是企业缺乏自主权和积极性。由于受城市公用事业指令性价格形成机制和城市居民较低收入水平的约束，加之原材料、燃料、劳务成本上升过快和经营管理不善等各种原因，我国公用事业企业普遍存在亏损运行的现象。而为保证社会安定，国家财政无可奈何地背负起补贴亏损的沉重包袱。
二是生产效率低，服务质量差。由于公用企业一般在特定地区范围内具有独家垄断经营权，不存在多家竞争，企业的成本可轻易转嫁出去，政策性亏损掩盖经营性亏损，造成效率低下和亏损严重。同样，服务意识也比较淡漠。
三是资源利用率不足。政企合一的体制使政府的行政支出、补贴支出不断上升，赤字额也逐年增加。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而财力有限，有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新和更新改造，宁可让多余的生产能力闲置。这样无法提供更充分满意的公共服务，降低了资源的利用效率。
上述弊端表明对自然垄断行业的政府垄断经营机制已经很不适应国民经济发展的客观要求，成为制约经济发展的“瓶颈”部门，急待进一步深化改革，引入竞争机制，启动自然垄断行业的民营化进程。
中国的经济改革已经进行了25年，如果用一句话来概括，就是市场化和民营化。整个改革的进程，就是民营部门进入从前被国有部门垄断的一个个领域，并不断扩展的过程。因此，自然垄断行业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化成熟的一种表现。除少数涉及国家安全，某些特殊公共物品和公共服务外，其它处于垄断状态的部门和行业，都应打破垄断、引入竞争、向社会开放。
二、自然垄断行业民营化的原因
一是改革开放以来，各项经济活动得到了迅速的发展，对通讯、电力、交通等基础设施提出了巨大的需求。而政府受到财力的限制，无法对基础设施进行大规模的投资。同时，现有的基础设施随着使用年限的增加，设备老化，急待更新改造，而自然垄断领域的国有企业多是亏损经营的，不仅无力改造和更新，反而给地方政府造成了巨大的包袱。
二是随着科学技术的进步，技术经济条件发生了重大变革。自然垄断的形成很大程度上取决于生产所使用技术的性质，只有集中生产才能获得规模经济效应。由于技术的发展在很大程度上改变了自然垄断的边界，在自然垄断行业中出现了许多非自然垄断的领域。这些非自然垄断领域也有引入竞争、民营化的要求。例如，在通讯领域，由于计算机、光纤和通讯卫星的广泛应用，使得通讯行业自然垄断的特征不那么显著。
三是中国加入世界贸易组织客观上要求政府逐步放松对自然垄断行业的垄断经营机制。依据《服务贸易协定》中国已经承诺对电信等公共生产和服务部门逐步进行对外开放，如何在自然垄断行业这块市场大规模开放之前，增强国内自然垄断企业的市场竞争力，成为一个急需解决的问题。对此，明智的做法就是顺应世界潮流，进行民营化改革，引入竞争机制，增强国内垄断企业的竞争力，以迎接未来严峻的挑战。
三、自然垄断行业民营化的两大关键问题
由于自然垄断行业的特殊性，一般允许一家或少数几家进入。民营化很大程度上是为了解决垄断的问题。民营资本进入垄断行业之后，事实上也将处于一种“经济性垄断”的特殊地位。民营企业追求的是利润最大化和公用事业服务于公众、谋求全社会福利最大化的目标必然产生冲突。很多人提出这样的疑问：民营企业是否会凭借其垄断地位制定高价，长期占有垄断利润，损害公众利益？这个问题不处理好，就会带来很严重的社会和经济问题。
解决这一困境的方法，就是政府在自然垄断行业市场中，模拟市场建立一个利于行业发展的制度环境，构筑竞争机制，使企业置身于市场制度中，同时解决“定价”和“竞争压力”问题，从而既避免了市场的弊端，又借用了市场的力量。在自然垄断行业市场，有两个要点，一是“招标”，二是“定价”。
（一）招标分析
所谓“招标”，既是一种行业进入方面的事前竞争。就是定期对公用事业的自然垄断特许专营权进行公开招标。由多家企业参与投标，结果只能有一家企业获得这一特许专营权，从而形成了缔约前的竞争。并且特许专营权的授予是有时间限制的，隔三五年又会再次招标，已获得特许专营权的企业在缔约后仍不可高枕无忧。招标的方式对提高民营化之后的效率非常关键。
为了引进竞争机制，应考虑培育跨地区公司。在一个公用事业领域，全国最初可能有几十家企业进入，通过比较不同区域性企业的经营绩效，选出经营效率高的若干家企业，允许它们经营全国范围内的此项公用事业，每次招标都由它们来竞争。这样客观上促进了全国范围内自然垄断行业民营企业的竞争，有利于民企整体素质的提高。
“特许经营”可以准确描述公用事业由“公营”转向“民营”的过程特征。公用事业不同于一般生产经营领域，其本身具备相当公益性质，从定价到质量都不能完全由市场决定，因此要设置一定门槛，授权达到要求的企业进入。企业在投资与经营过程中，可供选择的方式有很多，比如BOT模式（建造——运营——移交）、TOT模式（移交——营运——移交）等。通过“特许经营”实现的民营化，指将政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资经营主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权，以及纯民营的形式进行。后者如2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司。根据投资协议，香港亚太环保有限公司到2004年将投资约2.8亿元，在广州建立一座日综合处理垃圾1000吨的垃圾厂，从而拉开了民间资本进军中国垃圾产业的序幕。
（二）定价分析
在自然垄断的条件下，市场定价功能是失灵的。现行自然垄断行业的价格形成机制主要采取“成本加成定价法”，即以实际成本为基础，加上一定比例的利润，这就意味着在利润率一定的情况下，降低成本就是降低价格。这种定价机制存在严重的缺陷，不可能刺激企业降低成本，通过提高生产效率而获得更多的利润。成本的变动成了经营者提高收费的理由和手段，并且直接推动了价格上涨。而利润率的确定，也没有明确的标准。这必然使价格的制定缺乏科学性。必须用科学的手段设计出合理的价格标准，来衡量和控制自然垄断企业的个别生产成本，使它符合社会平均生产条件下所形成的耗费；必须制定合理的利润率，既能最大限度地保护公众利益，同时又保障生产者开展正常经营的积极性及有利于社会的可持续发展。
结合我国的实际情况，应以平均成本定价法作为自然垄断行业定价的基本方法。在采用此方法时，前提是企业的成本支出必须经过严格的审核，同时要考虑资本成本及社会承受能力等相关因素。模型如下：
如上图，在垄断条件下，企业面临的是一条向右下方倾斜的需求曲线。由于规模经济效应，平均成本都处于下降的趋势，所以边际成本曲线总是处于平均成本曲线之下。若按边际成本定价法，则图中边际成本线与需求曲线交于A点，对应的产量和价格分别是
。在西方经济学的理论中，边际成本定价是实现资源最优配置的定价方式。但由于边际成本确定的价格低于企业的平均成本，政府必须给予企业一定的补贴才能使企业继续经营下去。若按平均成本定价，在图中是B点，对应的产量和价格分别是
，与边际成本定价法相比，处于资源配置的次优位置。这种情况下，企业的收益不仅弥补了所耗费的要素，而且获得了全部正常利润。按企业利润最大化的原则定价，在图中是C点，对应的产量和价格分别是
，产量最高而价格最低，企业获得高额垄断利润，是三种方法中资源配置最劣的方法。在现实中，第三种方法是极少见的。处于社会稳定的目的，各国都采取措施，对垄断行业的定价进行限制。现在比较的就是平均成本定价和边际成本定价的优劣。在边际成本定价上，企业很可能利用独家垄断地位，更多的靠与政府讨价还价来谋取更多的补贴，而不会有积极降低成本，减少亏损的动力。平均成本定价法中的成本是一个包含了正常利润在内的成本概念，政府由于企业收支平衡就不会形成补贴负担，企业受到平衡预算的自我约束，也会有积极降低成本的动力。从测算程序上来看，平均成本可由会计资料直接取得，相比之下，边际成本测算程序较复杂。
所以，平均成本定价有利于减轻财政负担，能激励自然垄断企业降低成本和促进技术进步，也便于测算，具有较强的可操作性和较好的实施效果。
由于平均成本定价所制定的价格一般要高于目前市场上同类产品的定价，较高的价格所引起的部分居民难以承受的问题，可以通过提高社会救助或最低生活保障标准来解决。
四、自然垄断行业民营化的法制建设
自然垄断行业的民营化改革不仅是一个经济问题，同时也是一个法律问题。不消除民营企业进入自然垄断行业的法律障碍，自然垄断企业的民营化改革无法启动，缺乏民营企业参与自然垄断行业的法律保障，自然垄断行业的民营化改革就无法实施。
现行法律对民营企业进入自然垄断行业的限制和禁止，从法律层面上看，既有宪法和法律的规定，也有来自行政法规和部委的规章，地方性规章和法规也作了为数不少的规定，限制和禁止民营企业进入垄断行业。
宪法对自然垄断行业的行政性保护是民营企业进入的根本法律保障，但现实是行政机关随意通过行政法规和规章禁止和限制民营企业进入自然垄断行业现象较突出，是民营企业参与自然垄断行业平等竞争的一大障碍。
我国现今对自然垄断行业行政立法规定，只有《电力法》、《邮政法》、《铁路法》、《航空法》由人大制定，而《城市供水条例》、《电信条例》是由国务院制定，《有线电视管理规定》则只有广电部加以规定。我认为，对自然垄断行业的基本规范，原则上应由全国人大或常委会制定法律加以规定，行政法规和部门规章只能作补充性和试验性的规定。我认为，应由全国人大或常委会制定对自然垄断行业的法律法规，行政法规和部门规章只能作补充性规定。
十六届三中全会重申“加快推进和完善垄断行业改革。要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投资、税收、土地使用和对外贸易等方面与其他企业享受同样待遇”的政策。
中央对自然垄断行业的民营化改革是有决心、有政策的。相比之下，自然垄断行业的民营化改革的立法跟不上形势要求。在社会主义市场经济条件下，必须以立法为先导、以法律为保障，以进一步推动自然垄断行业的民营化改革，给民营企业以真正意义上的“国民待遇”。
五、自然垄断行业民营化的相关配套机制建设
很多人顾虑，自然垄断行业民营化之后，出于盈利的目的，会不会出现独家垄断情况下的“低质高价”带来负的外部效应，甚至出现某些企业为维护其特许经营而进行“寻租”，导致官商勾结、钱权交易，导致腐败的“官僚资本主义”，最终将社会主义市场经济建设引入歧途。
这些问题，都值得我们进一步深思。即使民营企业进入到这样一些自然垄断行业，由于这些行业的产品和服务是非常特殊的，政府仍肩负着监管职责。同时，除了要加大政府的监管力度，也要加快相关法律法规的建设和积极发挥公众参与机制的约束作用。
为防止企业滥用垄断力量，维护消费者权益。政府应控制关键商品和服务的价格审核权，取消经营资格以及保留必要的惩处手段等，在保护消费者和投资者的利益之间找到一个平衡点，加强政府在维护社会公正和公平方面的宏观调控能力。
加快立法，规定政府相应的控制权，如通过法律形式规定国家在某些特定的关键性基础设施领域保持绝对控股地位或相对控股地位以及必要的决策权或否决权。
在竞争性产业部门，消费者可以选择购买其它企业的替代品的形式来表达对某个企业产品或服务的好恶，但在自然垄断行业，消费者却几乎是无法选择的，对此，建立健全的公众参与机制就显得尤为重要。除个人或团体的投诉、抗议等间接、消极的形式外，还应该包括对自然垄断部门国有企业生产、经营、管理以及产品的价格、质量决策的直接参与。自然垄断企业应着手编制市民手册，使消费者对企业的生产、管理、收费、质量等问题有所了解，使信息对称起来。在大众传媒中，应该有专门关注公共生产和公共消费问题的、独立的机构，为公众和企业提供论坛。
自然垄断行业向民营化的转轨，不仅是由过去政府的单一投入变为政府、社会多元投入，而且也是市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。在这一过程中，就是要引入竞争，使企业受到竞争的压力，那么，它才会努力提高其质量，降低它的成本，提高它的效率，这样才能真正做到利用民营资本的目的。
［收稿日期］2003-12-15
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