对长兴“教育券”政策设计的几种社会期待的分析，本文主要内容关键词为：长兴论文,几种论文,期待论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长兴的“教育券”现象受到国内学者的普遍关注，许多学者和新闻报道对这项政策及由其引发的讨论从理论到实践进行了全面的探究，试图将基础教育中的许多疑难杂症罗列进来，通过这套政策方案，予以解决。其实，任何一种政策方案直接的表现不过是在一定条件下，使某一类人群受约束或受益，而其他群体不受约束或不受益。政府之所以选择这样的方案不过是政策能够在一定约束条件下，以最有效的方式解决某个问题，表达了政府某种价值取向。至于政策所暗含的背景信息，也只是一种人为的猜测和预期，而真正的发展是否符合预期，我们并不能从已经实施的政策本身进行佐证。最终的政策发展取决于问题的发展是否在政策决策者的价值取向范围内，而不是社会舆论的预期范围。但可以肯定地说，教育券是一个非常难得的“多赢”的手段，因此社会各方都非常感兴趣。本文希望从事实出发，从不同角度分解整个长兴“教育券”现象，试图从规范经济学的角度出发对各类参与者在事件中的行为预期进行分析。
一、长兴教育券事件
1、教育券定义。
教育券的来源、内涵等基本理论内容在“教育先锋网”上已经有比较详细的介绍，这里仅列出其基本定义，因为一切事物的分析都需要从基本定义出发来规范研究范围。按照这个定义，教育券是指政府把教育经费折算成一定数额的有价证券（即“教育券”）发给每位学生，家长可为子女选择任何学校就读，不再受学区的限制。而学校把所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学费用。
2、长兴教育券事件内容。（注：教育券专题.http://www.edudns.com.）
“当时，长兴教育有两个弱处。一是没有人愿意上职业高中，职高入学率相对于普高只有0.73:1，而省里规定的标准是一定要达到1:1；二是长兴的民办教育形势不好。两所民办学校规模很小，招生很困难，但教育资源的缺乏又需要扶持民办学校，没有人去上学怎么扶持呢？”，“赴美考察的浙江省长兴县教育局局长熊全龙采用‘拿来主义’，2001年9月率先进行‘教育券’制度试验，推行三种“教育券”：一是扶持民办学校，面向民办学校义务教育阶段学生的义务教育类教育券，面额为500元；二是促进职业技术教育，面向职业类学校的职业技术教育券，面额为300元～800元；三是为了补助因特殊原因丧失或部分丧失就学费用供给来源，无力支付必要的就学费用或因突发事件造成家庭特别困难的本县中小学生的补助教育券。”“细看长兴县教育券，虽已实施两年，其作用范围仍然很小。参与民办教育券的，只有湖州清泉武校一家；职业高中类教育券，只有长兴职教中心和长兴技校。更广大的公立学校，除了‘贫困生补助教育券’一项，并没有参与到‘择校’式的教育券计划中来。”从金额上来看，300元、500元的金额并未经过科学计算。长兴职教中心每学期所收学杂费为1600元，还不包括食宿和代管费；清泉武校义务阶段的费用是每学期1600元，职高生为每学期1800元。相对于这些费用来说，教育券能够对家庭产生的作用极其有限。两年教育券全部经费占县教育经费比例只有7‰和1.8%，在这一过程中，公立教育的压力可以说几乎没有。
3、几种社会观点。
长兴教育券在国内教育界和经济学界引起很大反响，各种媒体对此进行了全面报道。综合这些报道中关于教育券的议论，主要集中在以下几方面：一是各种理论学说的全面整理；二是对不同国家尤其是美国的学券计划与长兴教育券改革的比较；三是教育券如何体现公平？是排富式的还是无排富式的；四是对私立学校发放教育券是否导致公共资源流失；五是对教育券公共政策的进一步预期。
导致这些议论的原因本文总结为，虽然教育券发放手段一样，但却表现为由于国家背景不同，对教育券的理解和使用方式不同，公共政策的程序和目标不同，政策实施的约束条件不同，政策实施结果不同。其中，约束条件包括三方面，主要指教育券涉及的主体，具体内容是：一是学生或者家长的支付能力，二是办学者的办学条件和学校类别，三是学券的支付者——政府的支付能力。本文将归类这些观点，分以下几方面进行分析。
二、国家公共政策程序和目标不同
这里只对美国的学券计划与长兴教育券进行比较。
美国政府提出教育券计划很早，但由于反对力量很大，仅有几个地区实施了这一计划。例如，王宏芳在其文章提到的1990年秋天的米尔沃基的教育凭证计划(MPCP)。这是美国第一个对私立学校提供大量资助的学券计划。基本上都是通过向低收入家庭或是有特殊需要的家庭颁发学券的方式，帮助他们根据自己的意愿选择学校。1995年俄亥俄州也通过立法允许对教区贫民学校实行学券制，1996年秋天开始实施。在6200个申请者中，已有1900个低收入家庭接受了学券的援助，金额达2500美元，这笔钱可以支付私立学校学费的90%。该计划标志着政府第一次大规模向教会学校通过学券进行资助，即用政府的钱享受私立教育。
与长兴教育券比较，可以看到由于国家的政治背景不同，教育发展水平不同，公共政策决策程序不同，导致运用教育券的政策目标也不相同。美国公共政策的改变需要通过公众决策，而我国只需要政府主管领导决策层认定即可。美国的公共政策议案更多的是由公众提出，政策要经过大多数人的讨论通过才能实施。而我国的政策议案大多是根据政府主管领导层关注的问题而形成，政策取向也更多体现了政府领导层认识问题的主导意向。
具体来说，美国现在的基础教育已经比较均衡化，由于财政拨款的程序化，地区内的差异很小。美国公众最关注的是基础教育从量到质的完全平等化。现在的基础教育存在的问题是公众对公立学校办学效率不满，对公立学校的教育质量不满，特别是家庭背景好的学生要求受到高质量的教育。美国也存在由于教育不均衡出现的不同身份或不同经济收入水平的家庭进行择校的现象。因此，美国的“学券制度的基本理念有四方面：①促使学校进步与提高效率；②给穷人平等的受教育权；③攻击国家现有的教育体制缺乏竞争性；④对于公共资金支持教会学校持保留态度”（注：王宏芳.美国的学券制述评.http://www.edudns.com.）
。长兴县政府更多的是关注如何扩大教育规模，政府已经没有更多的财政能力，通过实施教育券扶持民办教育发展，以期实现教育规模扩张。当然，关注贫困者的福利是所有社会和政府的共同取向。因此，在我国社会期待的内容要想成为公共政策的内容，就必须成为政府领导层所关注的问题。
三、消费者、办学者和政府的约束条件对教育券的影响
政府在制定福利政策时，需要考虑各利益方的支付能力情况，从而考虑利益惠及取向。
1、不同支付能力的消费者。
消费者主要表现为对教育的不同支付能力，政府需要通过资源的再分配保证社会的一定的公平性。但社会资源再分配的公平性具体表现如何，取决于政府的公平价值观。
(1)几种经典的公平价值观。
经济学上的资源公平分配按照人的效用最大化假设，定义为无嫉妒分配(envy-free allocation)，是指分配的最终结果使得社会没有一个人会觉得对别人所拥有的产品的偏好胜过自己所拥有的产品的偏好”（注：朱善利.微观经济学[M].北京：北京大学出版社1994.381.）。但由于资源是有限的，就某一种资源而言，虽然不同人需求多少不一样，实际上也无法实现满足每个人的愿望。不同的人对公平的感受也不同，因此公平是一种人的主观判断，是一种价值取向，任何经济行为都是一种公平价值选择。在社会生活中，人们对公共资源的配置，有三种比较有代表性的公平价值取向：一是平均的分配给社会中的每个成员；二是按照能力排队原则分配，能者多得，这是边际主义公平观点；三是使境况最差的人的福利最大，这是社会学家罗尔斯的公平观点。至于公共资源最终选择哪一种方式，取决于政策决策者的偏好。
(2)教育券的不同发放方式的价值取向和执行条件。
综合目前国内外针对教育福利公平分配目的的教育券发放方式，主要有三种。
第一种方式是向地区内义务教育阶段所有中小学生平均分配教育券。根据是所有的人都贡献了税赋，那么都应该平等的享受公共财政的福利。而政府在提供公共物品的方式上，可以采取直接提供福利的方式，这也是目前大多数教育的提供方式，即政府直接办学和管理学校。但理论上，政府也可以是购买方式，即社会生产，政府财政直接购买分配给消费者物品，或政府分配给消费者购物券，由消费者自己选择购买，这就是教育券的方式。这种方式是弗里德曼所倡导的政府提供公共教育的方式。这种方式的价值取向就是平均主义价值取向，不排除任何人的平均分配方式。
这种方式如果想要没有争议，那么发放的地区必须具备以下条件：一是学校之间差异不大，使学生得到公平教育（包括数量和质量）；二是有足够的教育财政经费，使得每个人得到同等的免费义务教育；三是地区内所有的学校都应该作为选择范围。这是理想状态，任何国家难以做到。
第二种方式是排富型的分配方式，即向贫困学生发放教育券。根据是第三种公平价值取向，使最贫困的人福利最大化。长兴教育券和美国的米尔沃基教育凭证计划(MPCP)就属于此类。
第三种方式是不排富型的分配方式，支付能力高的人得到的教育券额度低。因为教育特别是基础教育经常表现为政府福利，很少采取市场分配方式。
2、不同办学者。
办学者不同，表现为办学经费来源不同和质量不同。经费来源不同，牵涉到教育券是否应该惠及非公立学校范围，因为公共财政是纳税人的钱；质量不同，涉及到两个问题，一是质量好的公立学校是否会由于没有足够能力容纳，而采取在义务教育阶段对学生区别选择，不给予所有学生同等的机会。二是我国公立学校质量的好坏更多取决于政府投入多少，如果鼓励择校，学校之间差异更大。
美国的政府服务政策都需要通过公众决策，是以“公众利益至上”为原则。美国公立学校比私立学校质量差，有教育选择意愿、家庭经济好的都愿意去私立学校。由于发放教育券，出现了公共财政流向私立学校和教会学校现象，引起纳税者的不满而且是违宪的。在美国，学校选择学生会引起公众极大不满，尤其是公立学校选择学生是不合法的。
长兴教育券的发放，更多的是政府主动将公共资源分配给私立学校，希望通过政策主导作用，扶持民办教育的兴起，公共政策更多表现为政府的主导意向。而且，教育券发放比例和范围极小，对公立学校的教育经费影响很小。另外我国公众的纳税人意识还不强，还不能左右政府公共财政的支出。
我国基础教育以公立学校为主，由于公共分配不均造成的质量差异很大，导致公立学校择校现象已经非常严重，因此大范围教育券的发放在我国不应该实施，否则会带来更多的教育竞争不公平问题。正如韩民所分析的例子：我国东部某市一所普通中学维持正常运转的费用全年要130万元左右，可是学校一年得到的钱还不到10万，连这10万元“也是400多学生，每人每学期100元的学杂费凑起来的”。同市一所重点学校正准备进行教育现代化工程改造，校长也在抱怨：“预算需要2500万元，上级已经拨了1000多万，可缺额的部分还要靠我去想办法。”教育投入的地区性差别就更加明显，东部省会城市一所重点学校一年的教育经费，甚至比西部普通县城一年的全部经费还要多。
韩民对此分析到：重点校声誉好，融资能力强，教师待遇相对高，有的甚至高出平均水平三至五倍，给其他学校招聘教师造成很大压力。“目前的教育公平概念，不仅包括入学机会公平，还扩展到教育质量的公平，而我国在这方面问题很大。”因此，他担心利用教育券解决这一问题，会不会造成重点校人满为患，而其他学校门可罗雀？好的学校势必会人员众多，机构庞大，效率降低；而无人选择的学校不得不关门倒闭，造成公共资源的浪费。
3、政府的支付能力。
美国的义务教育公共财政能够保证每个人的义务教育机会，因此他们采取教育券的改革手段，目的是通过市场的选择机制，刺激公立学校的质量和效益提高。
长兴县政府本来就没有足够的经费保证每个人接受的义务教育机会。教育券改革没有改变原有的经费数量和方式，而是专门设立一项支出，用于教育券的发放。政府的出发点是以教育券的实施来激发外来资金投资教育的积极性，而且结果很好。能够收到实效的根本原因是以政府的名义给予了这些私立学校声誉担保，取消了消费者的担心。因此，长兴县还需要对私立学校建立相应的监督机制，保证其健康发展。
综上所述，长兴教育券的实施是在现有的政府公共政策程序状态下，为了有效吸引社会对教育的投入，以教育券方式认定了一些私立学校的合法行为；还通过教育券方式，资助了贫困生，减少学校等中间环节，相对减少了不公平现象的发生。如果政府的公平再分配价值取向、政府的支付能力、政策目标发生改变，教育券的内涵也将发生改变。甚至教育券能否实施下去都是疑问。诸如公立、私立学校之间公平竞争的平台、教育经费国家投入保证等美好社会预期都应以上述约束条件是否具备为前提。但教育券无疑是诸多改革手段中既可以体现效率，又可以体现公平的最为合适的方式，可以达到多方受益的多赢局面，引起社会的广泛关注。