差别化续期：城市住宅建设用地使用权期限制度的演变、纷争与走向，本文主要内容关键词为：纷争论文,使用权论文,建设用地论文,期限论文,差别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市住宅建设用地使用权的续期问题犹如悬在政府和房屋业主头上的达摩克利斯之剑。近期，温州鹿城区部分小区住宅土地使用权期满续期事件，再一次将土地使用权期满续期问题推到政府机构、专家学者和社会公众面前。不同的主体基于自身的利益诉求和价值认知就续期形式、续期费用、续期次数等问题展开了激烈的争论。为此，只有找准土地使用权期限制度的历史坐标，厘清现实纷争的矛盾诉求，才能准确把握其未来走向，继而制定优规良策破解续期困局。 一、城市住宅建设用地使用权期限制度的历史轨迹 我国现行的城市土地使用权制度是20世纪80年代经济体制改革的产物，但这一制度的发展演变却经历了错综复杂的产权纠葛。面对现实的制度困境，只有回望历史，清晰梳理制度的发展脉络，方能找准土地制度的历史坐标，继而准确把握其未来走向。在我国特定的土地制度体系中，城市住宅建设用地使用权期限制度实际上涉及三种密切联系的土地制度，即城市土地国有化制度、城市土地使用权制度和城市土地使用期限制度。对于这三种制度的发展脉络，简述如下。 （一）城市土地国有化制度从何而来？ 新中国成立初期，城市土地以私人所有制为主（汪利娜，2006：40）。对于城市大量私人所有的地产、房屋和房租，新政权采取了与农村不同的土地政策①：一是没收帝国主义地产主、国民党政府、官僚资本、战犯、反革命分子、封建地主在城市中的土地，接收外国侨民新中国成立前在城市中购置的房地产（郑振源，2003）；二是承认一般私人所有的房产所有权，并保护这种产权所有人的正当、合法经营，禁止任何机关、团体或个人任意占用私人房屋②；三是进行房产登记，换发新政权的产权证，并规定“凡土地房屋之买卖、典当、赠予或交换，均应凭土地房屋所有证，并由当事人双方订立契约，由承受人依照本条例缴纳契税”③。这意味着，除了被政府没收的土地变为公有制之外，其余的依然保留土地的私人所有制。由此形成了以私有制为主、公有制为辅的城市土地产权格局。④ 1954年宪法延续了城市土地公有与私有并存的制度形式（张千帆，2012）。宪法第9、10条规定，国家依照法律保护手工业者、其他非农业的个体劳动者、资本家的生产资料所有权；第11条规定保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料所有权；第13条规定为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。可见，作为生产资料的私有土地和生活资料的私有土地均得到国家根本法的承认和保护。 社会主义改造时期，国家对资本主义工商业和私有出租房屋的土地进行了分类国有化改造。一是对资本主义工商业的土地采取“公私合营”的方式，公私合营期间土地的所有权归资本家所有，国家则拥有土地的使用权，资本家与国家共享土地的收益权，改造期满之后，土地的所有权、使用权和收益权均收归国家；二是发起“私房改造”运动⑤，对不属于三大改造范围的私有出租房屋土地进行所有制改造，主要采取类似公私合营的“国家经租”方式，将改造范围内的房屋由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮维护，房主只能领取20%～40%的固定租金，不能收回已由国家经租的房屋。到1963年，全国各城市和1/3的镇都进行了私房改造工作，纳入改造的私房共约有1亿平方米。⑥事实上，“国家经租只不过是将城市私有房强制收归国有但又回避国有化这个称谓的手段，被国家经租的房屋已经丧失了土地所有权”（杨俊峰，2011）。经过社会主义改造，城市公有土地的比例大大增加，但这并不意味着所有的城市土地都已经归属国家。那些低于“改造起点”的以自住为目的或少量出租的房屋土地依然属于个人所有。 “文化大革命”开始后，造反派将城市私有房屋和土地私有制作为革命的对象⑦，以勒令上交土地所有权证、赶走房主、强占房屋等极端的政治手段将一切私人占有的城市空地、街基地、城镇上建有房屋的私有宅基地等地产全部收为国有。 尽管如此，在1982年宪法出台之前，并非所有的城市土地都在“文化大革命”中被国有化了，城市私有土地依然存在。1975年宪法是一个印证，该法第6条规定“国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”。既然国家对“城乡土地”可以“征购、征用或者收归国有”，那就意味着城乡皆存在着非国有土地。1982年3月27日，国家城市建设总局发布的《关于城市（镇）房地产产权产籍管理暂行规定》也印证了私有房产的存在。该文件表示：“我国城市房屋存在着几种不同的所有制，应加强房屋和土地产权产籍管理……依照法律规定，确认产权，区别各种不同的土地所有权及使用权状况，进行土地普查登记，并建立产籍资料及各项管理制度。” 1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》。该法第10条第1款简洁而又明确地增加了之前所有宪法及正式的立法所没有规定的：“城市的土地属于国家所有。”至此，城市土地属于国家所有的制度正式在宪法中确立下来。 （二）城市土地使用权制度从何而来？ 从1954年开始，随着社会主义制度的确立，国家把城市土地纳入计划经济的轨道，凡征用之地，产权属于国家，用地单位不需要时，应交还国家，不得转让。城市土地这种以行政划拨、无偿使用的制度一直延续到改革开放初期（刘美平，2002）。1978年市场化改革以来，计划性的资源配置模式逐渐难以适应改革的需求，城市土地行政划拨、无偿使用的制度便随着时代的需求开始改革变迁，逐步形成了现在的土地使用权有偿出让制度体系。 1.征收场地使用费阶段 城市土地有偿使用最早可追溯至1979年的“三资企业”，最初称作“场地使用费”（任大刚，2016）。1979年7月1日通过的《中外合资经营企业法》明确规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1980年7月26日颁布的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》要求“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费”。 2.征收土地使用费阶段 1981年，国家试点征收土地使用费，深圳和抚顺率先开始了实践尝试。1981年11月，广东省出台的《深圳经济特区土地管理暂行规定》，对土地使用费的标准、缴纳办法做了细致规定，使用对象主要是三资企业的客商，使用费标准从1元/
到21元/
不等。辽宁省抚顺市在1984年1月1日实施的《征收土地使用费的暂行办法》，首次开始向国内的企业和个人征收土地使用费。通过土地有偿使用试验，地方政府的财政收入显著增加，计划经济时代土地资源浪费和低效率使用的问题也得到一定的改善。“为此，1984年10月召开的全国城市工作会议，将土地有偿使用的制度模式推向全国的公有企业，并引发了城市土地使用制度的全面改革（王小映，2000）。” 3.征收土地使用税阶段 1988年9月27日国务院颁布了《城镇土地使用税暂行条例》。该条例将土地使用费改为土地使用税，税率标准为大城市0.5元/
～10元/
，中等城市0.4元/
～8元/
，小城市0.3元/
～6元/
，县城和小城镇0.2元/
～4元/
。“自此，我国各级城镇的现有土地，通过地税的形式，完全纳入了有偿使用的轨道，虽然税收的标准及收缴的数量尚不能完全反映土地的收益，但却是土地制度改革的重大进步（董黎明，1992）。” 4.土地所有权与使用权分离，开辟土地使用权市场阶段 由于之前的土地有偿使用，依然采行的是申请—划拨的形式，并未触及土地的市场化运作机制，也未形成相应的土地市场，阻碍了改革的深入。为此，深圳市开始进行制度创新试点。深圳借鉴香港的土地批租制度，将土地所有权与使用权分离，实行土地使用权的有偿出让制度。1987年9月9日，深圳首次以协议的方式将一幅土地以106.4万元的价格出让给中国航空技术进出口公司深圳工贸中心，揭开了城市国有土地有偿出让制度的序幕。之后，福州、厦门、上海、天津等地相继实行土地使用权有偿转让试点。 土地批租制使得国家在保留土地所有权的基础上，能够通过协议、招标、拍卖等方式将土地使用权有偿、有限期的出让给使用者，出让后的土地使用权可以进行转让、出租或抵押，逐步建立起了土地资源市场，很好地适应了经济体制改革和对外开放的需求。试点的成功也推动了宪法等法律制度的完善，1988年《宪法修正案》将1982年宪法中土地不得转让、出租的规定修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；1990年5月，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、出租、抵押、终止以及划拨土地使用权等问题作了明确规定，加快了土地使用权制度的实践步伐。随后，《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《物权法》等相继出台，逐步建立起了完善的城市国有土地使用权有偿出让制度体系。 （三）城市土地使用期限制度从何而来？ 改革开放之后，我国的城市土地制度实现了从无偿、无限期使用模式转向有偿、有限期的使用模式。1994年发布的《城市房地产管理法》第3条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。”1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条对土地使用权最高期限做出了规定：居住用地，使用期限70年；商业、旅游、娱乐方面的用地，使用期限40年；教育、科技、文化、体育、卫生、工业、综合或其他用地，使用期限50年。但这些只是土地使用的最高年限，实际操作中也并非要把这最高年限当做唯一的出让年限，地方政府可以根据实际情况与土地使用权人在最高年限范围内协商确定。 城市土地自1979年有偿使用以来，最早关于土地使用年限的规定见于1981年广东省出台的《深圳经济特区土地管理暂行规定》。该文件指出：客商使用土地最长年限为：商业（包括餐馆）、种植业、畜牧业、养殖业用地20年；工业用地30年；商品住宅、教育、科学技术、医疗卫生、旅游事业用地50年；客商经营项目所使用的土地，按照规定年限期满后，如需继续经营，报经特区主管部门核准，可以续约。此后，各地在征收土地使用费的时候都模仿深圳的做法，一般将土地使用年限定为50年。1987年9月9日，深圳首次协议出让给中国航空技术进出口公司深圳工贸中心的土地，使用期限也是50年。 据首任国家土地管理局局长王先进讲述，1990年他们在开始确定土地使用权出让年限时提出的是住宅50年产权，其理由主要有三个：“一是土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短点比较好调整；二是个人的工作年期，一般为50年，假设从20岁开始，50年后就70岁了，可以够人们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期；三是在计划经济体制下，房产产权的一般使用年限就是50年，50年后房产就不能再用了（王先进，2011）。” 同时，在确定土地使用权出让年限时也参考了香港的模式，肖喜学（2013）刊文指出：“当年霍英东最早向中央领导提出建议，租地给外商进行开发，而后来的‘70年’也是从霍英东建议的‘99年’、‘也可以75年’中来。其中的‘99年’来自于界限街以北的批租土地，而‘75年’则是当时港府在界限街以南的批租年限，中国最终为住宅选择了一个比75年更短一些的70年，而其他类型的土地年期则更短。” 土地使用权期限制度说明我国土地使用的形式是出让而非买卖，能够确保城市土地国有的地位，而且有偿、有限期的使用对于增加政府财政收入，加强国家宏观调控，防止土地兼并和浪费，促进土地资源节约利用意义重大。但是使用权期限制度也衍生出来了使用权期满续期的问题，尤其是住宅建设用地期满续期的问题已经成为困扰我国经济社会发展的制约性因素。当前的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法律对该问题的规定也较为粗糙，现实的可操作性欠佳，由此引发了理论界、政府部门和普通百姓众多的纷争。 二、城市住宅建设用地使用权期满续期的现实纷争 《物权法》第149条规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理”。对于住宅建设用地期满自动续期的形式、次数等内容，物权法是留白的，这就给人们留下了对“自动续期”进行不同理解的空间，社会各界从语词含义、立法初衷、法理逻辑、公平正义、资源配置等方面对“自动续期”进行了不同的解读，展开了激烈的论争。 （一）基于语词含义对“自动续期”的不同阐释 在人们看来，语词上的“自动续期”存在着不同的释义，但并非每种释义都于已有利。所以，不同的人依据自身的偏好与诉求对自动续期的内涵和外延划定着各自的范围与边界，由此形成了无条件续期论、有条件续期论和模糊论三种观点。 无条件续期论者指出，“‘自动续期’的法条文字简单明了，意思表述清晰，就自动续期的情形没有附加任何条件，也没有但书（但书是法律条文中的一种特定句式，是对前文所作规定的转折、例外、限制、补充或附加条件的文字）和授权性规范”（王才亮，2016）。由于对政府而言，“法无授权皆不可为”，既然自动续期条款里没有附加条件，故从语词含义上来理解，自动续期就是无条件续期（颜雪明，2016）。也就是说，业主什么也不用做，不用申请、不用交费、不用登记注册、不用审核，更无须行政部门确认，自动地继续合法使用土地（孙宪忠，2016；陈东升，2016）。如若土地使用期满还需其他条件才能续期，那就不能称作为“自动续期”（崔永亮，2007；房绍坤，2007：204）。 有条件续期论者则据此反驳道，如果说依据自动续期未附加条件而将自动续期理解为无条件续期，那同样也可以将自动续期理解为有条件续期。正如袁志锋（2013）所说：“既然自动续期的法律没有明确为‘无条件’，言外之意，可以推定为这种‘自动续期’存在条件限制。” 有条件与无条件的争论似乎不可调和，而模糊论者则采取了折中的理解。杨立新（2016）认为，《物权法》里“自动续期”没有规定任何条件，对此可以有三种理解：一是既然没有规定自动续期的条件，应当理解为无条件；二是立法当时时间紧迫，没有仔细探讨自动续期条件，属于空白立法，需要将来予以补充而确定自动续期条件；三是这一规定的内容是不确定的，可能有条件，也可能没有条件，对此要看立法者的解释。 实际上，有条件续期论者与无条件续期论者矛盾的焦点并不在于是否续期、续期有无条件，而在于续期是否需要缴费。所以，基于此对“自动续期”进行了不同阐释，无条件论者视自动续期为无偿续期，有条件论者将自动续期等同于有偿续期。“自动续期”的含义与说话者的身份、吁求、思维方式等密切相连，说话者都借用其他若干词来解释“自动续期”，赋予其更加广延的内涵，有偿续期和无偿续期都是说话者在特定目的和条件下制造出来的。所以，若不反思说话者与其言论之间的关系，就必然会出现对“自动续期”解释的无穷困境，引起毫无意义的争论，“自动续期”的确定性也将消失在无尽的解释中，更使得现实中的续期困境雪上加霜。 （二）基于立法初衷对“自动续期”的不同追溯 张翔（2016）指出：“《物权法》颁布实施不足十年，此时应该尊重立法者最初的立法考量和立法意图。”故不少人都试图通过追溯《物权法》的立法初衷来佐证“自动续期”有偿与否。法学专家孙宪忠（2016）回顾物权法制定时的情形说：“续期交纳土地出让金的做法不符合社会主义国家土地所有权建立的法理基础和伦理基础，尽管《物权法》草案的第二、第三、第四、第五稿均有住宅建设用地期满缴费续期的规定，但最后的立法依然没有采纳续期须再次缴费的观点。”若是期满有偿续期，显然会增加业主负担，与《物权法》切实保障人民生活居住权利的立法目的相悖（马天柱，2008）。 对此，其他学者提出了三种不同的看法：一是认为设置自动续期是为了更好地保护公民私有财产。住宅是公民的主要私产，物权法规定建设用地期满，住宅用地自动续期，非住宅用地依照法律办理，就是为了优先保护公民的住宅所有权。住宅用地期满之后，只要建筑物寿命尚未终结，国家就不能够随意收回或是拆掉，土地使用权也必须自动续延；若是非住宅建设用地则存在着多种可能（江平，2016；刘晓博等，2016；王立兵，2011）。二是设置自动续期是为了提高法律效率。物权法起草者之一、原全国人大民法室主任姚红（2016）指出：“我国的居住形式以单元楼为主，假如采取非住宅建设用地的申请续期模式并不现实，因为一个一个续或是整个小区续都数量太多，故为了便利百姓，就采用了‘自动续期’模式，当时立法时候没说交钱，也没说不交钱。”三是设置自动续期是为了搁置争议、调和矛盾，推动物权法出台，将问题留给后人解决。王利明教授指出：“考虑到住宅建设用地使用权续期后是否支付土地使用费，是关系到广大群众切身利益的问题。绝大多数住宅建设用地使用权的期限为70年，如何科学地规定建设用地使用权人届时应当承担的义务，目前还缺少足够的科学依据，几十年后，国家富裕了，是否还要收土地使用金，应当慎重研究，物权法以不作规定为宜。而且物权法不作规定，也不影响国务院根据实际情况作出相关的规定。（王利明、姚红，2007：324）” （三）基于法理逻辑对“自动续期”的不同推演 在宪法层面，有偿续期论者指出，土地使用权期满无偿续期有违宪法，因为《宪法》第10条规定“城市的土地属于国家所有”，收取土地使用费是体现土地国家所有权的表现（乔新生，2008）。若是免费自动续期，建设用地使用权就沦为土地所有权，将造成变相的土地私有化，导致国家土地所有权的名存实亡，也与我国的基本经济制度相背离（高圣平、杨旋，2011；张翔，2016）。 无偿续期论者认为这种逻辑混淆了土地“国家所有”与“全民所有”的关系，只有无偿续期才能真正体现土地公有。学者程雪阳（2016）指出：“按照宪法第9条‘国家所有，即全民所有’的规定，城市土地的国家所有权实际上就是全民所有权，即国有土地既是国家的，也是全民的，但全民所有权是主要的，国家仅是代替全民来操持国有土地的。⑧如果国有土地使用权期限届满之后，全体公民都要再买一次这项权利的话，‘全民所有’就蜕变为一个空洞的口号和虚幻的宣示了。”华新民（2013）进一步指出，“即使认可土地‘国家所有’等同于‘全民所有’的逻辑，那这‘土地则绝对不是指实物土地，因为全民是虚的概念，不可能具体地拥有实物土地。同时政府肯定不等同于国家，而且也没有法律规定‘土地属于政府’。所以，宪法中‘城市土地属于国家所有’的含义只能是虚的，在主权、领土和行政管辖之列的”。 在用益物权法理层面，有偿续期论者一致认为住宅用地使用权的自动续期应该贯彻有偿原则（宋炳华，2011）。土地所有权与地上物所有权是分离的，地上物需取得正当的土地权源。即是说，购房者通过缴纳土地出让金获得土地使用权，其购买的仅是70年的使用权价值。《物权法》里规定的住宅建设用地使用权期满自动续期，实质上是法律赋予土地使用权人的一种选择权利，此种权利具有优先效力和形成权的性质，有赖于土地使用权人的主张，权利人一旦提出要求即应给予其相应权利。要取得此种权利，自应付出一定的对价（土地使用费），自然产生了权利人再次缴纳国有土地使用权出让金的义务。如若无偿自动续期，则是对土地所有权人利益的侵害，也混淆了土地用益物权与所有权的性质（高圣平、杨旋，2011；叶剑平，2016）。 在《物权法》法条比较层面，无偿续期论者认为在有续期条件的用地类型都明确续期条件的情形下，住宅用地的“自动续期”就应该是无条件的。王才亮（2016）、颜雪明（2016）指出：“住宅用地必须无条件免费续期，如果自动续期还要附加条件，那么第149条第2款‘非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理’的规定就多此一举。而且，第126条也可以提供逻辑证明，该条款说特殊林地承包期的延长，有明确的前提，即经国务院林业主管部门批准。”有偿续期论者则认为“自动续期”是在程序上相对于“申请续期”而言的，并无免费续期之意（张翔，2016）。免费续期将使得续期条款虚化，导致物权法律制度倒退。因为“不论住宅用地出让期限多长，都可以平等地续延期限，直到建筑物本身寿终正寝为止，那么土地使用权中‘出让年限’的规定就形同虚设、毫无意义”（崔永亮，2007）。同时，若是无偿无限期自动续期，定会导致建立在土地所有权和使用权分离基础上有偿使用的土地制度又回到了计划经济土地无偿无限制使用的时代，显然是一种制度性的倒退（程雪阳，2016）。 在不同法律之间比较层面，有偿续期论者指出，在《物权法》未明确“自动续期”条件的情形下，可从其他法律法规中来寻找法律依据。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》修订草案等法律中均有明文规定要求实行有条件有偿续期（华云，2016）。⑨但是，无偿续期论者则反驳道，《物权法》是普通法，其位阶要高于前面三个法律，而且《物权法》是新法，它更加接近现实、契合民众需求。所以，在现实操作中应该依循《物权法》，实行免费自动续期（刘晓博、王海涛，2016）。实际上，既有的法律法规对于城市住宅建设用地使用权续期问题均未给出一个明确的规定和办法，无偿续期论者只是先在的将《物权法》中的自动续期等同于无偿自动续期，但有偿续期论者并不认同这一前提，导致持有两种观点的人没有在同一个前提下进行对话和争论。 （四）基于公平正义对“自动续期”的不同权衡 土地使用权续期问题与广大民众的切身利益息息相关，这使得对续期公平正义性的探讨成为各种纷争漩涡的中心。学界对“自动续期”公平正义的关怀主要集中在土地使用权利人之间的公平性、政府与土地使用权利人之间的公平性和代际公平性三个方面。通过不同公民群体间的对比，学者认为无偿自动续期将侵蚀公平正义，主张实行有偿自动续期；通过政府与公民之间的对比，学者认为有偿自动续期将侵害百姓利益，主张实行无偿自动续期；通过代际之间的对比，学者认为无偿自动续期将侵占后代权益，主张实行有偿自动续期。 1.土地使用权利人之间公平性的权衡 如果住宅建设用地使用权期满一律毫无差别的免费自动续期，权利人实际上是以不同的对价取得相同的权利（崔永亮，2007）。例如20年期土地使用权的房产，缴纳较少的土地出让金，却获得比70年期土地使用权房产更大的土地权益；多套房产者从免费续期中获得的收益显著大于较少房产者获得的收益（张翔，2016）。另外，“免费续期还会在购买商品房与没有购买（以及没有能力购买）商品房的公民之间产生不公平，因为无偿续期后的土地使用权近乎所有权，定会导致新时期的‘土地兼并’，使得土地资源和房产资源迅速集中在有财力的阶层手中，这相当于一部分人花了很小的代价占有了全体人民应该拥有的财产，进一步拉大贫富差距”（龙卫球，2016；程雪阳，2016）。 2.政府与土地使用权利人之间公平性的权衡 土地出让金的出现，政府广开了财源，工薪阶层已经不堪重负（王才亮，2016）。如果续期的时候，再交一次土地出让金，会引起极大的民愤，给中低收入阶层带来沉重的经济压力（程雪阳，2016）。而且，当前房价畸高，民众对房价和地价又无任何博弈能力（瞿方业，2009），老百姓购房付出了比真实所有权高的价格，却不能买到所有权，仅仅是几十年的使用权，续期缴费明显于百姓不公（孙宪忠，2016；姚红，2016）。如果70年期限到期之后再另收续期的出让金，并且保留政府收回土地的可能性，就使业主仍然是生活在忐忑之中，并无安全感和稳定感（杨立新，2016）。所以，从土地制度的亲民性和住房政策的公共性来看，无偿续期是公平、合理的，能够使城市居民对自己的住宅有恒心，对国家的制度有恒心（叶剑平，2016；杨立新，2016）。政府应当平衡群众利益与政府利益，尽可能地让利于人民，让人民群众能够得到更多的实惠（杨立新，2016）。 3.代际之间公平性的权衡 住宅建设用地使用权免费续期无疑会导致房屋所有权的取得成本过低，造成土地的资源性收益日益向社会少数阶层集中，不利于社会代际公平，而有偿续期是防止土地资源占用不均的必要举措（宋炳华，2011；牛立夫，2012）。高圣平、杨旋（2011）和王新江（2009）进一步指出：“土地是不可再生资源，在我国未开征遗产税的情况下，有偿续期实质上是对一部分个人财富的社会转移，符合限制人们靠祖辈遗产不劳而获坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念，是社会公平理念的体现。” （五）基于资源配置对“自动续期”的不同评判 1.土地资源配置 有观点指出“无偿自动续期，使得产权人获得土地永久使用权，能真正实现土地的市场化流转和房产的顺畅化交易，这样利于对土地大规模集中应用，实现土地开发的规模效益”（国颂，2009）。但叶剑平教授（2016）认为：“全部实行无偿续期，容易造成土地使用权和所有权混淆，会加剧土地资源利用效率低下和土地资稀缺性之间的矛盾。”一方面，无偿自动续期带来的“土地兼并”，使得本来就紧张的土地资源集中在少数人的手中，且在土地使用权期满后继续无偿占有大量的土地权，造成土地资源的闲置和浪费（刘敏、张俊红，2009）；另一方面，随着人们住宅偏好的变化，“大部分有条件的业主可能选择搬离老旧小区，若是少数住户不愿意搬迁，无偿自动续期下政府又不能强制拆迁，这些住宅楼就得在大量空置的情况下继续保留，甚至不断续延土地使用权，这将导致整宗地都无法重新规划利用，大大降低土地的利用效率和集约水平”（崔永亮，2007），而“有偿续期不仅可以彰显国家所有权，还可以起到市场调节作用，便于国家对土地的管理”（刘敏、张俊红，2009）。 2.房产资源配置 从现实情况来看，我国住房市场呈现出“总体过剩、区域分化”的特征（叶剑平，2016），采取何种续期形式将影响着房产资源的优化配置。有观点呼吁，“‘有恒产者有恒心’，土地是真正的恒产，宅地使用权届满免费自动续期才能使公民定心”（王才亮，2016）。有偿自动续期会增加居民负担，影响楼市去库存，“因为交纳高昂费用的续期，将导致房产价值受损，使得银行减少房产抵押贷款，民众也会理性地用租房替代买房”（黄生，2016）。其他学者也提出了不同的意见：住宅用地使用权“无偿自动续期会刺激财力阶层的购房需求，使得本来就紧张的住房资源集中在少数人的手中，物权法也会沦为少数人特殊利益的保护伞”（刘敏、张俊红，2016），而“有偿续期将增加蓄房成本，缩减炒房利润空间，抑制投资投机性购房，减少囤房炒房量，促使房产资源向中低收入阶层流动”（张翔，2016）。此外，“无偿续期使土地使用年限处于一种不确定状态，将对房地产估价的理论和方法体系造成冲击，加大房地产估价结果的不确定性”（崔永亮，2007），继而扰乱房产市场秩序，影响房产资源流动。 3.财税资源配置 程雪阳（2016）指出：“无偿无限期自动续期，会造成大量国有资产的流失，影响城市建设以及其他公共福利和民生事业。”高圣平和杨旋（2011）进一步强调：“土地收益具有很强的财政属性，建设用地使用权有偿续期，可以提供稳定的地方财源，为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力，有利于建设惠及全民的公共财政，保证地方政府的正常运转。”无偿续期论者据此反驳，“土地出让金的出现，政府是广开了财源，但工薪阶层已经不堪重负（王才亮，2016）”。即使“地方政府可以通过初次征收土地出让金来增加财政收入，但土地到期续费却成了变相敛财的工具，而且是收割了一茬又一茬，房子在百姓手里，反而变成烫手的山芋”（黄生，2016）。更有观点认为，即使是免费续期也可以增加政府财税收入。因为“土地所有权、使用权的设定，对于国家来说，说到底无非是一个税收问题，如果实现免费续期，国家把产权赋予个人，则可以激活民间创造财富的热情，而国家可以通过税制设计实现持续税收”（刘晓博等，2016）。 三、未来走向：突破“有偿一无偿”二分逻辑，实行差别化有偿续期 由前述可见，城市住宅建设用地使用权期满自动续期的内容在各种思想观点的场域中纠缠，生发出多重面向，且都按照自身的逻辑轨道进行，难以取得共识。究其原因主要有以下三点： 1.纷争并非都在同一平台上进行，大家论指的标的物各有不同 例如，在宪法层面对自动续期争论，有偿续期论者是在坚持宪法中“城市土地属于国家所有”的前提下推演出应该实行有偿续期，无偿续期论者则是在质疑城市土地国家所有的前提下而推演出应该实行无偿续期。又如在从公平正义的视角对自动续期进行探讨时，有偿续期论者认为免费续期会引发土地使用权利人之间的不公平，而无偿续期论者认为缴费续期会引发政府与土地使用权利人之间的不公平。如此，争论的点越不同，进行观点比较的可行性就越小，达成最终共识的可能性就越低。 2.误把缴费续期等同于高额消费续期，纷争的基调有失偏颇 温州“土地使用权续期需缴纳数十万”的新闻一经传播，便举国沸腾，各种观点此起彼伏，一致声讨温州国土局“高额缴费续期”的做法。这似乎为自动续期纷争奠定了基调，即缴费续期完全等同于高额缴费续期或是全部缴费续期。但是这种有失偏颇的基调，导致不论是多房群体还是少房、无房群体均一致提倡无偿自动续期，从而很容易盖过了有偿自动续期论的声音，使很多人误以为无条件免费续期的论调几乎成了全民共识。事实上，舆论场中的一元化意见表达并不能代表真理，更无法化解纷争与调和矛盾。 3.对立性思维过多，共享性思维不足 土地使用权期满自动续期的纷争，本质上反映的是不同群体间的利益冲突，但化解利益冲突的有效路径是平衡与兼顾而非对抗与消灭。在自动续期的观点纷争中，各个主体自觉地将自己归位为有偿续期论者或是无偿续期论者，形成了“有偿一无偿”的二元思维逻辑，彼此互不相容，针锋相对，相互压制。 但是，有偿续期与无偿续期之间并不存在着严格的界限，两种策略可以相辅相成地兼容于土地使用权续期实践中。例如，叶建平教授（2016）提出：“首套房土地使用权期满应自动无偿续期，以充分保障公民基本的住房权利；二套及以上的住房土地使用权期满应自动有偿续期，以抑制住房市场的投机行为，提高土地资源的利用效率。”杨立新教授（2016）主张：“20年的期间届满自动续期的，业主应当补交20年与70年土地使用权期间的出让金差价。”张翔教授（2016）建议：“按照‘自住性住房’和‘非自住性住房’进行区别续期，可按房产数设定标准，也可按人均面积设定标准。”程雪阳（2016）则提议：“住宅建设用地使用权应自动免费续期一次，但免费续期只针对公民所持有的满足基本生活需求的土地使用权面积有效，超出基本生活需求的土地使用权部分，需要有偿续期。” 由此观之，突破“有偿—无偿”二分逻辑，实行差别化有偿续期应是我国土地使用权期限制度的未来发展趋势。在笔者看来，其原因主要体现在以下四个方面： 其一，城市住宅的二重属性决定应该实行差别化续期。 我国城市住宅具有消费和投资二重属性，消费属性是指房地产主要满足居民衣食住行中的住房需求；投资属性是指将房产作为投资品进行买卖以获取利润，或以房地产为商业活动提供经营场所，作为他产业的生产投入要素（廖海勇、陈璋，2015）。消费属性是房地产的基础属性，保障的是公民基本的居住权利；投资属性是派生属性，满足的是公民的投资权利。消费属性和投资属性统一于住宅体中不可分割，故住宅土地使用权期满到期一概无差别的有偿续期或无偿续期都是不可取的。所以，自动续期的政策设计必须突破“有偿—无偿”二分逻辑，既要契合普通民众的心理预期，保障“居者有其屋”的基本人权；又要调节不同收入群体的房产需求，维护社会的公平秩序。 其二，作为宪法财产权内容的续期权应被区别对待。 我国宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权。”含有经济利益内容是一项权利构成财产权的必要条件，作为用益物权的土地使用权及其续期权都属于公民的财产权益，应受到宪法的保护（谢立斌，2014）。国家不得随意侵犯公民的这一权利，不得随意收回土地使用权或是肆意征缴税费。 但是按照宪法财产权的原理，私人所有的财产可以分为两种：实现个人自我负责的生活的财产和与其他人的生存具有关联、有着较强社会连带性的财产，前者具有“私人使用性”，后者具有“社会关联性”，前者应严格甚至绝对保护，而对后者则可以使其承担更多社会负担（张翔，2016）。也即，对两种属性的财产应当区别对待。同时，房产资源和土地资源与公共福利有着密切联系，不能单纯地从私人经济利益最大化逻辑来进行配置，而要考虑其应该承担的社会义务（张翔，2012）。 所以，对于那些满足公民基本生存需要的土地续期权，宪法和法律应当严格保护，实行无偿自动续期；对于那些非基本生存需要的甚至对其他人基本生存需要构成威胁的土地续期权，宪法和法律应当出于公共福利和私有财产的社会义务性考虑，实行有偿自动续期，增加房产持有人的税费负担，推动房产资源和土地资源流向中低收入阶层，增加中低收入者满足基本生存需求的机会。 其三，公共资源的稀缺性和个人需求的层次性要求应该实行差别化续期。 人的需求依据其价值从高到低可以分为三个层级，即人道需求、适度需求和奢侈需求，其价值或正义性依次递减。其中，人道需求是保障人的生存、健康及基本人格尊严所必须满足的需求，如温饱需求。奢侈需求则是消耗较多社会资源、只有少数人能够得到满足且即便得不到满足也对其本人基本生存不产生实质性影响的需求，如各种奢侈品的需求等。适度需求则是介于人道需求和奢侈需求之间的需求。由于公共资源具有稀缺性，其保障的公民需求必然是有限的。所以，公共资源应该优先保障解决公民的人道需求，适当保障适度需求，对于未溢出的奢侈需求要加以抑制或限制，以避免少数人的奢侈需求挤占多数人的人道需求和适度需求所需的资源（刘太刚，2012）。 人们对土地和房产资源的需求亦是如此，以基本生产生活居住为目的的需求属于人道需求，以房产投资和增值为目的需求属于奢侈类需求。所以，国家在房产资源和土地资源的配置中，应该对公民的不同层次的需求进行差别化对待，将有限的公共资源用于优先保障公民的基本居住需求，实行无偿自动续期，以实现“居者有其屋”；实行有偿自动续期，以抑制和限制对房产和土地的奢侈性需求，以集约利用公共资源和实现社会公平正义。 其四，我国土地制度发展的历史经验启示应该实行差别化续期。 新中国成立初期，国家对城市土地进行所有制改造时，依据土地所有者的阶级划分和土地利用状况，采取了三种截然不同的策略：强制没收外国资本家、反革命分子和官僚资产阶级等敌对阶级的土地为国家有所；对于民族资本家和手工业者的土地采取公私合营的方式逐步实现国有化；对于私人所有的出租房屋采取国家经租的方式进行改造（彭錞，2016）。而且，国家经租也并非一刀切，而是设置一个经租面积的起征点（一般大城市为150平方米，中等城市100平方米，小城镇50平方米），超出这个面积的私房就归政府“经租”，政府在一定时期内付给房主原房租20%～40%的固定租金，未超出的私房就由房主自由支配，可出租、专卖、继承。⑩ 1982年修订宪法时，在讨论到土地所有权问题上，“有人提议城乡土地一律规定为国家所有”。但其他人则认为，“农村土地国有，会引起很大震动，没有实际意义，如果规定农村土地一律国有，除了动荡，国家将得不到任何东西，即使宪法规定了国有，将来国家要征用土地时，也还要给农民报酬。由于目前还没有统一的法律规定，因此出现不好的现象，例如农民要价过高，提出种种苛刻的条件”（许崇德，2003：417）。所以在最终的宪法条文中对城乡进行了区别化对待，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。 四、差别化续期的制度设计：建立带免费续期面积的累进制缴费续期制度 对于住宅建设用地使用权期满后的差别化续期，我们建议的制度设计是实行带免费续期面积的累进制缴费续期政策，其要点如下。 第一，给予每个家庭一定数额的免费自动续期面积，保障公民在住房方面的基本需求（人道需求）。 例如，可以给每一家庭（包括单人家庭和两口之家）70平米的免费续期面积，三口及三口以上家庭按每人35平方米计算该家庭的免费续期面积，即三口之家105平方米免费自动续期，四口之家140平方米免费自动续期，以此类推。甚至还可以考虑按房产的套数给予家庭免费续期的权利，即允许每个家庭有一套住房可以免费自动续期，对其第二套、第三套住房则须缴费续期。 按照需求溢出理论的逻辑，不能笼统地说住房所满足的需求都是人的基本需求或民生需求（人道需求）。对于一个三口之家而言，其对一套两室一厅一卫的小户型住房的需求是民生需求或人道需求，但其对一套别墅或200平方米以上的豪宅的需求则属于奢侈需求。介于人道需求和奢侈需求之间的需求则属于适度需求。国家对土地资源配置的制度设计应该把保障国民在住房方面的人道需求置于最优先的地位，而给予每个家庭一定数额的免费自动续期面积正是这种公共资源配置逻辑的具体体现。 第二，对超出免费自动续期面积以外的住房面积采取累进制的缴费续期，公平对待公民在住房方面的适度需求，抑制公民在住房方面的奢侈需求。 家庭的房产越多，超出免费续期面积的房产面积就越多，其所承担的土地使用权延期的费用及缴费标准就越高。例如，每超出30平方米，续期缴费的标准提高一个档次，就如同个人所得税的累进税率一样。 我国虽然领土辽阔，但由于人口总量的庞大及宜居土地的占比很低，加之产业用地和生态用地的刚性，我国的土地资源尤其是住宅用地的稀缺性和竞争性极为显著。这样，住房方面的奢侈需求就会挤占其他人对住房的人道需求和适度需求所必需的土地资源。可以想象，一套双层独栋别墅的占地本可以满足至少30个家庭在住房方面的人道需求，也可以满足20个家庭在住房方面的适度需求。这样，为了保障国民在住房方面的人道需求和适度需求，国家就必须对国民在住房方面的奢侈需求进行限制或抑制，为此必须对豪宅的土地使用权续期征收费用。同时，为了体现国家对住房方面的人道需求和适度需求给予不同的保障力度，国家对满足适度需求的住房地权续期也应该征收适当的费用。 第三，对住宅地权续期的收费标准及收费/免费机理。 住宅地权续期费用的征收标准，既包括其使用国有土地所该缴付的租金（私人使用他人土地包括国家土地，缴付地租是产权理论的基本逻辑），也包括国家为调整资源配置所征收的资源调节税（用税收调节资源配置是政府的基本职能），即“地租+资源调节税”。无论是对于奢侈需求或适度需求的住房地权续期的累进制收费，还是对于人道需求的住房地权续期的免费，其收费标准及收费/免费机理都在于此。 虽然对住房地权的续期缴费标准都是“地租+资源调节税”，但对于住房的奢侈需求、适度需求、人道需求而言，资源调节税的正负属性却不同：对于住房方面的奢侈需求而言，该资源调节税是正值，这样奢侈需求部分的住房地权续期所应缴付的续期费用应高于地租；但对于住房方面的适度需求和人道需求而言，该资源调节税则是负值，这样适度需求部分的住房地权续期所应缴付的续期费用应低于地租，而人道需求部分的住房地权续期所应缴付的续期费用则为零（即免费）。上述三种收费标准无一例外都是地租和资源调节税综合作用的结果。 为简明起见，住房地权续期的收费标准用公式可表示为： ·奢侈需求的住房地权续期收费标准=地租+资源调节税的绝对值 ·适度需求的住房地权续期收费标准=地租-资源调节税的绝对值 ·人道需求的住房地权续期收费标准=地租-资源调节税的绝对值=0[地租=资源调节税的绝对值] 第四，家庭房产面积全国统筹合并计算，把每一家庭（也就是其家庭成员）在全国各地的房产都计入该家庭的房产面积，无论是免费自动续期的面积还是累进收费续期的面积，都以该家庭在全国的住房总面积为基数计算，但允许房屋所有权人选择以何地的房屋面积作为其免费自动续期的房屋面积。 ①1949年4月25日，毛泽东和朱德签署的《中国人民解放军布告》中宣布，“农村中的封建的土地所有权制度，是不合理的，应当废除”，但是“城市的土地房屋，不能和农村土地问题一样处理”。参见《中国人民解放军布告》（1949年4月25日），第7条。 ②具体可参见《关于城市房产、房租的性质和政策》。1949年9月发布的《共同纲领》第三条也明确规定：“保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”。 ③具体可参见《契税暂行条例》第3条，1950年4月3日，政务院公布。 ④据统计，1949年中共全面接管城市时，20%的城市土地由外国资本家和官僚资本家所有，10%由民族资本家占有，剩余的70%则由小业主所占有。具体可参见李元.（2000）.中国土地资源.北京：中国大地出版社。 ⑤1955年12月16日，中央书记处第二办公室提出了《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，该意见认为“城市房屋私人占有制与社会主义建设之间的矛盾日益突出”。因此必须“对城市私人房产进行社会主义改造”。改造的总目标是“加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制”。 ⑥具体可参见《国务院批转国家房产管理局“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的通知》（1964年1月13日）。 ⑦1967年11月4日发布的《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》明确规定：“对（城市）土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”，“无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。该文件对“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”的解释，也扩大为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。具体可参见周其仁.（2012）.82宪法全部城市土地国有化之谜.http://www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_2012101569088.html，5月1日。 ⑧关于国家所有与全民所有关系的论证，可以参见程雪阳.（2015）.中国宪法上国家所有的规范含义.法学研究，4，74—89. ⑨1990年实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定，“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期；需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并重新办理登记。”1994年出台的《城市房地产管理法》规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用的，应当最迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该块土地的，应当予以批准。续期后重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”2008年的《土地管理法》修订草案第103条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，按照国家有关规定自动续期。” ⑩具体可参见《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（1955年12月16日）。
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差别化更新：城市住宅建设用地使用权期限制度的演变、争议与趋势_土地使用权论文
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