论中国环境外交的实践及其作用，本文主要内容关键词为：中国论文,外交论文,作用论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
八十年代末以来，随着环境因素在国际关系中的地位日益上升和中国外交的不断调整，在我国，一种新的外交类型和形式——环境外交悄然兴起并日益受到重视。所谓环境外交，是指以主权国家为主体，通过正式代表国家的机构和人员的官方行为，运用谈判、交涉等外交方式，处理和调整环境领域国际关系的一切活动。其主要内容包括：录求加强国际环境合作的方式，国际环境立法谈判，国际环境条约的履行，处理国际环境纠纷和冲突等，这是环境外交的基本含义；环境外交的另一层含义是，利用环境保护问题实现特定的政治目的或其它战略意图。中国环境外交是一新兴的领域，全面、客观地总结中国环境外交的实践和作用，对于深入开展和研究中国环境外交显得尤为重要，并有助于增强对中国外交总体上的了解。
一、日趋活跃和系统化的中国环境外交实践
纵观中国环境外交的发展历程，可将其划分为萌芽期和迅速成长期两个阶段。
（一）中国环境外交的萌芽期（1972年—1988年）
中国环境外交发端于1972年。1972年6月，有100多个国家参加的联合国人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩隆重举行。这次会议首次将环境问题列入世界政治议程，是第一次全球规模的环境外交活动。中国政府派出代表团参加了这次会议，标志着中国环境外交的开端。
斯德哥尔摩会议以后，中国开始参与国际环境事务。积极开展双边、多边环境合作是这一时期中日环境外交的一项重要内容。在多边环境合作方面，中国与联合国环境规划署一直保持着良好的合作关系。此外，中国还与其它国际组织如联合国教科文组织、联合国开发计划署、世界银行等开展环境领域的合作。在双边环境合作方面，1980年，中日、中美分别签订了《中日环境保护合作协定》和《中美环境保护合作议定书》，此后开展了一系列环保领域的合作。1988年，中国同荷兰政府签订了《中荷环境保护合作谅解备忘录》。中国还与德国及英国进行了有成效的环保科技合作。这一时期，中国还接待了10多位国家和国际组织的高级环境官员的来访。签订或加入了一系列环境公约和协定是这一时期中国环境外交的另一项重要内容，如：《国际油污损害民事责任公约》(1980)、《国际捕鲸管理公约》(1980)、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(1980)、《防止倾到废物及其他物质污染海洋的公约》(1985)、《关于化学品国际贸易交流的伦敦准则》(1986)、《保护世界文化和自然遗产公约》(1986)、《关于化学国际贸易交流的伦敦淮则》(1987)等。总的来说，这一时期中国的环境外交尚处于萌芽期。所谓萌芽期，是指已具备了环境外交的基本内容和形式，但还很不成熟和完善，还处在一个层次较低的水平上。具体表现在：第一，环境外交并未引起国家的足够重视，体现在：①环境外交活动不多；②中国开展环境外交的政府级别较低，没有超过部级的（接待外宾除外）；③名为环境外交，但外交参与较少，主要是环保局及有关的职能部门在操作；④环境外交不仅在国家外交工作中排不上号，就连国家的环保工作也没有将其列为重点。国家环保工作的最高领导机构——国务院环境保护委员会每年都要制定来年的年度环境保护工作要点，但在1989年以前，对环境外交或环境外事都只字不提。第二，在环境外交中，各自为政，缺乏协调。国家气象局、林业部、农业部、煤炭部、水电部等职能部门归口负责相关领域的国际环境合作，又没有一个统一的协调机构，造成对外政策的矛盾和对外表态的口径不一。第三，在环境外交中，没有统一的原则和方针作指导，就事论事，缺乏全面性、系统性和连续性；第四，从签订的条约看，直接涉及我国重大利益的很少。
（二）中国环境外交的迅速成长期（1989年至今）
1989年以后，中国环境外交进入了一迅速成长和发展的时期。其突出的标志有二：
第一，中国加强了环境外交的组织和领导，逐步形成了系统的环境外交原则和目标。
1989年中国政府首次明确提出要开展环境外交。国务委员、国务院环委会主任宋健在1989年10月召开的国务院环境保护委员等16次会议上，提出“要搞环境外交，把一些发展中国家约到一起开个会，特别是巴西、埃及、印度这样一些大国，在这方面如果能采取共同立场，就有利于加强我们的地位，为第三世界人民说话”。（注：“国务委员、国务院环境保护委员会主任宋健在国务院环境保护委员会第十六次会议的讲话”，见《国务院环境保护委员会文件汇编》（二），国务院环境委会秘书处编，中国环境科学出版社，1995年版。）为了更有效地参与国际环境事务，在这次会议上，外交部国际司、条法司设专人负责环发事务。1990年1月，经国务院领导批准，“气候变化协调小组”成立，其主要任务是：审议中国气候变化评价对策的方针、政策；协调国务院有关部门对气候变化及其对策的研究；协调有关外事活动，统一对外口径，维护国家权益。1990年12月，国务院发布《关于进一步加强环境保护的决定》，就“积极参与解决全球环境问题的国际合作”作了原则规定，要求“外交部和国家环境局应会同有关部门做好环境保护问题重要国际活动的国内外协调工作”，从组织机构上明确了环境外交的执行机关，使我国环境外交工作得到有效协调。1991年2月，国家环保局在京召开第一次外事工作会议，会议提出要积极开展环境外交。作为我国环境外交的一个重要渠道，1992年4月，中国环境与发展合作委员会在京成立，引起了世界舆论的关注。委员会由46名中外著名人士组成，是一个高级咨询机构，在环保与经济协调发展方面向中国政府提出建设性的意见和建议。委员会每年开会一次，至今已召开六次会议，其建议受到中国最高层的重视。
为了在环境外交中更好地维护国家利益，中国政府制定了明确的环境外交原则，1990年7月国务院环委会召开第18次会议，会议通过的《我国关于全球环境问题的原则立场》在全面深刻分析当时国际环境形势的基础上，制定了我国对解决全球环境问题的基本原则，阐明了我国对几个全球性重要环境问题的立场。这些基本原则是：正确处理环境保护与经济发展的关系；明确国际环境问题的主要责任；维护各国资源主权，不干涉他国内政；发展中国家的广泛参与是非常重要的，应充分考虑发展中国家的特殊情况和需要；不应把保护环境作为提供发展援助的新的附加条件；发达国家有义务在现有的发展援助之外，提供充分的额外资金，帮助发展中国家参加保护全球环境的努力，或补偿由于保护环境而带来的额外经济损失，并以优惠、非商业性条件向发展中国家提供环境无害技术；加强环境领域内的国际立法是必要的。该文件使我国环境外交有章可循，口径统一，对我国环境外交的发展有着重要影响，是我国环境外交工作的重要指导性文件。1992年，李鹏总理在联合国环境与发展大会上发表重要讲话，阐述了我国全球环境问题的五项原则，使我国环境外交的原则显得更加系统、集中和明确。这些原则是：①经济发展必须与环境保护相协调；②保护环境是全人类的共同任务，但是发达国家负有更大的责任；③加强国际合作以尊重国家主权为基础；④保护环境和发展离不开世界和平与稳定；⑤处理环境问题应当兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益。与此同时，根据环境外交的内容和特点，结合国际、国内形势，中国还逐步确定了环境外交的基本目标。这些目标是：①争取国外资金和技术援助，进一步推动中国的环境保护工作，促进中国的可持续发展；②加强环境与发展领域的国际合作，确保地球环境安全；③维护中国和发展中国家的权益；④扩大国际影响，提高国际地位。
第二，中国环境外交活动十分频繁与活跃，已经形成包括双边、区域及全球性多边等层次多样，涉及内容广泛的外交格局。
1.中国双边环境外交。双边环境外交是中国环境外交的重点。迄今为止，中国已同19个国家签定了双边环境保护协定。其中16个是1989年以来签署的。它们是：澳大利亚、加拿大、印度、巴基斯坦、蒙古、朝鲜、韩国、俄罗斯、德国、乌克兰、芬兰、挪威、丹麦、塔吉克斯坦、波兰、法国等。中国双边环境外交以周边邻国为重点，同时与发达国家保持密切的环境合作。环境合作的内容主要是环境信息的交流、联合开展科学研究、人员培训、举办研讨会和展览会以及就某一具体问题开展合作。
2.中国的区域性环境外交。中国在大力开展双边环境外交的同时，也积极参与区域性环境外交。中国一直积极参加太洋环境会议，并于1995年在北京成功主办了第五届太平洋环境会议。中国还参加了1995年召开的亚太地区环境与发展部长级会议。中国积极参加东北亚地区的环境合作。在1996年菲律宾苏比克湾召开的APEC领导人非正式会议上，江泽民主席就亚太地区的环保合作发表了重要讲话，强调了环境合作的重要性，并提出了向APEC成员开放一个设在北京的环保中心的倡议，受到各方赞誉。（注：《江泽民再次发表讲话强调，科技和环保合作事关亚太未来》，《中国青年报》，96年11月26日。）今年6月4日，中国APEC环境保护中心正式成立，并在9月于北京召开了“APEC可持续发展城市研讨会”。区域性环境外交已构成中国环境外交中重要的一环。
3.中国的全球性多边环境外交。多边环境外交由于主要关注全球性环境问题，规模大，结果影响到各方利益，倍受各国重视。中国的多边环境外交主要涉及三方面内容：参加重要的国际环境会议、参与国际环境立法和国际环境履约。中国重要的多边环境外交活动包括：①围绕参加联合国环境与发展大会，中国政府积极参加了全部四次实质性筹备会议，提出设立“绿色基金”等一系列建议，并派出李鹏为首的大型政府代表团出席了联合国环境与发展大会。②积极参与《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》修正案、《联合国气候变化框架公约》、《巴塞尔公约》、《生物多样性公约》等重要国际环境公约的谈判，为上述公约的起草和通过作出了重要贡献。③主办“发展中国家环境与发展部长级会议”。中国政府于1991年6月在北京举办了“发展中国家环境与发展部长级会议”，41个发展中国家的部长与会，李鹏总理在大会上发表重要演讲。大会经过深入讨论，通过了由中国起草的著名的《北京宣言》。《北京宣言》阐述了发展中国家对环发事务的基本立场和原则，并且呼吁发展中国家加强团结与合作。此次会议是发展中国家在联合国环发大会前的一次重要的协调立场、统一口径的会议，有力地维护了发展中国家的整体利益。④认真履行已签署的国际环境公约。1992年8月，我国发表了《中国环境与发展大对策》，1993年1月，经国务院批准，《中国臭氧层物质逐步淘汰国家方案》发送臭氧层多边基金执委会。2月，中国当选为可持续发展委员会成员国。6月，中国成功地举办了世界环境日20周年纪念大会。1994年，中国政府响应联合国《21世纪议程》的号召制定了《中国21世纪议程》，向世界表明了走可持续发展道路的决心和诚意。此后又制定了《中国生物多样性保护行动计划》、《中国控制温室气体排放的战略研究》。1996年9月，中国在京召开中国首届保护臭氧层大会，并宣布“九五”期间将在1996年基础上，将消耗臭氧层物质消费量和生产量削减50%，受到世界好评。据统计，除了上述多边环境外交活动之外，在1990—1995年，即“八五”期间，我国政府还派代表团出席了一系列重要的国际环境会议，包括：《关于消耗臭氧层物质的蒙利尔议定书》第一至第七次缔约国会议、《控制危险废弃物越境转移及其处置巴塞尔公约》第一至第三次缔约国会议、《生物多样性公约》历届政府间谈判委员会会议和第一、第二次缔约国会议、《联合国气候变化框架公约》第一至第十一次政府间谈判委员会会议和第一次缔约国大会、《*
合国防治荒漠化公约》5次谈判会议、联合国可持续发展委员会第一～第三次会议。
从1989年至今，中国还签署了一系列国际环境协定。见下表：
（资料来源：根据《中国环境年鉴》1996年版及《中国外交概览》1997年版整理）
总之，从1989年以来，中国环境外交获得了长足的发展，形成了系统的环境外交政策，组织保障更有力，规格更高，活动更频繁，签订的条约具有更多的实质性内容，环境外交在国家总体外交中占有日益重要的地位。（注：除已有注释外，有关数据和资料请参阅《中国环境保护行政20年》编委会编，《中国环境保护行政20年》，中国环科出版社，1994年12月；《中国环境年鉴》编委会编，《中国环境年鉴(1996)》，中国环境年鉴社，1996年。）
二、中国环境外交的成效日益明显
环境外交是中国外交中新兴的领域。虽然开展的时间不长，但中国环境外交所取得的成绩和发挥的作用却是非常明显的。正是这些成绩奠定了环境外交在中国外交中的地位。
（一）中国环境外交对中国经济发展的推动
1.积极参与国际环境立法，有效维护国家的经济利益。环境外交中维护国家权益最有效的方法之一就是积极参与国际环境立法。通过参与国际环境法规则的制定，使其最大限度地符合本国的利益和政策。一旦让别人把规则制定好了，再想改变就非常困难。在关于制定保护臭氧层公约的谈判中，西方提出保护臭氧层人人有责，各国应在2000年前停止使用破坏臭氧层的CFC类物质，当时我国对CFC类物质的需求正呈增长趋势，如果使用替代品，将耗费28亿美元。为了维护我国的经济利益，中国提出，破坏臭氧层的主要责任在发达国家，发达国家有替代CFC的技术，又有雄厚财力支持，很容易转换，而发展中国家一缺技术，二缺资金，难以转换。因此，应建立由发达国家出资的国际环境基金，帮助发展中国家，同时发达国家应在公平和最优惠的条件下向发展中国家转让替代品和有关技术。经过中国与发展中国家的据理力争，上述条件被载入蒙利尔议定书的修正案。国际环境基金于1991年启动，我国已从国际环境基金获得1亿多美元援助，更重要的是此次谈判，为今后的环境谈判提供了一个可资借鉴的模式。另一个例子是《联合国气候变化框架公约》，该公约主要涉及各国限控温室气体CO[,2]的排放。在谈判中发达国家要求各国均衡承担控制CO[,2]排放量的义务。由于CO[,2]主要来源于煤和石油的燃烧，直接涉及到各国的能源结构和经济发展，尤其是我国，一次性能源的70%以上来自煤，如果在CO[,2]排放量上与发达国家一视同仁，即意味着中国只能维持现有的发展水平，无异于被剥夺了发展的权利，这是作为发展中国家的中国所不能接受的。根据这一情况，中国在谈判中提出了“共同的但有区别的责任”这一原则，反对公约中对发展中国家规定具体的限控指标。上述立场为公约采纳，因而从根本上维护了我国的发展权，为我国经济发展创造了较宽松的国际环境。
2.中国环境外交有力推动了可持续发展战略在中国的实施，促进了中国经济的可持续发展。针对人类环境与发展问题上面临的严重危机，1987年布伦特兰委员会正式提出可持续发展思想。所谓可持续发展，是指既满足当代人的需要又不对后人满足其需要的能力构成危害的发展。可持续发展战略被公认是当今世界正确的发展模式。中国已明确宣布，科教兴国战略和可持续发展战略是中国发展的两大基本战略，由此可见持续发展战略在中国现代化进程中的关键性作用。中国环境外交对可持续发展战略在中国的实施起到了积极的推动作用。1992年6 月中国派团参加了联合国环发大会，同意执行关于可持续发展的重要国际文件——《21世纪议程》。《21世纪议程》要求各国制订和组织实施相应的可持续发展战略、计划和政策，迎接人类社会面临的共同挑战。为了履行承诺，中国政府于1992年9月16日批准了《环境与发展十大对策》，其中第一条对策就是“实施持续发展战略”。1994年中国政府率先编制了《中国21世纪议程》，作为中国制定国民经济和社会发展中长期计划的一个指导性文件，突出了可持续发展的总体战略思想，受到国际社会的广泛赞誉。1996年3月李鹏总理在第八届全国人民代表大会第四次会议上关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告中指出，必须“实施科教兴国战略和可持续发展战略。实施这两大战略，对于今后15年的发展乃至整个现代化的实现，具有重要意义”。可持续发展的思想和战略已开始具体贯穿于中国的经济和社会发展之中。
（二）中国环境外交对中国环保事业的作用
中国环境外交对中国的环境保护事业起到巨大的推动作用，主要体现在三方面：
1.通过环境外交了解世界环境保护的最新潮流，借鉴世界环保的先进经验，对提高我国的环境意识，强化我国的环境管理，提高管理水平，起到了明显的促进作用。例如，中国派团参加了1972年的人类环境会议后，认识到了中国环境问题的严重性。在周总理的指示下，1973年中国召开了第一次全国环境保护工作会议，制定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作方针和《关于保护和改善环境若干规定》，从此中国环境保护开始起步。1974年5月国务院环境保护领导小组成立。从此意义上讲，参加联合国人类环境会议就成为“我国环境事业的转折点”。（注：曲格平：《中国环境保护的历程》，《中国环境年鉴(1990年)》中国环境年鉴社，1990年。）再比如，我们实行的“谁污染、谁治理”的政策，就是国际上“污染者负担”这条原则的中国化。环境影响报告书制度也是从国外引进的。
2.中国在环境外交中签署了不少国际环保公约，承担了一定的责任和义务，履约的压力增加了中国保护环境的紧迫感，往往成为中国环境保护的动力。1994年，为了严格执行《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，中国政府下令禁止生产、销售用虎骨、犀牛角作原料的药物。中国在签订蒙特利尔议定书之后，制定了《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方案》，提出淘汰受控物质计划和政策框架，采取措施控制或禁止消耗臭氧层物质的生产和扩大使用。尤其是在92年环发大会之后中国率先制定《中国21世纪议程》，为中国促进环境保护，实现可持续发展制定了蓝图。
3.通过环境外交，引进外资、争取外援。目前，我国每年用于环境保护的投入占国民生产总值的0.7-0.8%，这一比例远远不能满足我国保护环境的现实要求。据有关专家论证，要使我国的环境状况不再继续恶化，环保投资占国民生产总值的比例至少在1.5%以上，（注：王丙乾：《贯彻五中全会精神，努力做好环保工作，促进经济社会可持续发展》，《党和国家领导人谈环境保护》，国家环保局，中国环科出版社，1996年。）在这种形势下，利用国外资金和技术，争取外援就具有重要的意义。据国家环保局统计，“八五”期间我国在环保利用外资方面取得一定进展，利用外资11亿美元，带动总投资214.7亿元人民币，引入赠款2.1亿美元，赠款项目209个。（注；中国环境年鉴编委会：《中国环境年鉴(1996)》，中国环境年鉴社，1996年版第236页。）另据联合国开发署的统计，从1993-1996年，中国接受国外环境援助项目405个，总投资32亿美元。以年度计算每年平均8亿美元，相当于1994年中国污染治理总投资307亿元人民币的20%，（注：UNDP，China Environment & Sustainable Developnent Resource Book Ⅱ 1996，pp48。）由此可见国外环境援助对中国环保的重要性。显然，中国环境外交已成为中国环境保护必不可少的重要组成部分。
（三）中国环境外交对中国总体外交的贡献
1.开拓了中国外交的新领域，促进了外交观念和思路的变化。中国环境外交的兴起显示环境因素开始对中国外交产生影响，从而扩大、丰富了中国外交的内涵。在中国的外交传统与实践中，外交事务主要由外交部处理，较少有其它部门的人士参与。环境外交的兴起，在一定程度上改变了这一传统模式。仅以我国参与的气候变化框架条约谈判为例，为准备这次谈判，外交部、国家科委、农业部、能源部、交通部、林业部、国家气象局、国家环保局和国家海洋局等十多个部委局联手，代表团成员中大部分不是外交官，而是有关部门的专业人员。遇到重要的问题还需向科学家请教。这种外交的非职业化显示外交事务不再只是外交部门的事，而且对外交官提出了更高的要求，不仅要精通外语，而且必须视野开阔，知识广博。知识结构单一，只会外语的外交官已很难适应当今的外交形势。环境外交的兴起还表明，中国的外交不仅维护中国的传统意义上主权利益，即政治、安全、经济等利益，还应维护中国的环境权益。
2.为打破“六四”风波后西方对我国的孤立和制裁发挥了积极作用。“六四”之后，由于西方一些国家的孤立和制裁，我国外交面临十分困难的局面，如何打破制裁，恢复我国的国际形象，就成为当时中国外交的紧迫课题。当时怡逢国际环境外交的高潮，由于环境问题是人类面临的共同问题，在环境外交中合作的气氛比较浓厚。中国抓住这一有利形势，积极开展环境外交，于是在中国外交总体处于低姿态的背景下，环境外交却相当活跃。“六四”后中国出访的第一位部长级官员就是当时的国家环保局局长曲格平。他于1989年7月10日飞抵日内瓦参加部长级保护臭氧层高级协商会议，受到热烈欢迎。这一时期，中国参加了包括四次联合国环发大会筹备会议、三次发展中国家环境部长会议等在内一系列重大国际环境公约，直至派出以李鹏总理为首的中国代表团参加环发大会，并签署了多项国际环境公约。通过这些环境外交活动，第一，加强了与发展中国家的团结与合作；第二，与西方始终保持着联系的渠道；第三，使国际社会认识到，离开中国，要解决世界环境问题是不可能的，孤立中国，制裁中国不利于世界环发事业的发展。“六四”后，尼克松的一段话具有很大的代表性。他在美国国会强调，如果把占世界人口五分之一的中国放在一边，那么解决世界面临的重大环境问题是不可能的。（注：曲格平：《中国的环境与发展》，中国环科出版社，1992年版第238页。）
3.扩大了中国的影响，提高了中国的国际地位。环境问题事关人类的生存与发展，环保事业是造福人类，造福子孙后代的崇高事业。作为国际大家庭的一员，中国积极推动国际环保合作，赢得了国际社会的广泛赞誉。中国热心向国际社会尤其是发展中国家介绍中国在环保方面的经验，并且派出专家赴非洲指导生态农业和防止沙漠化的技术。在国际环境谈判中，中国站在支持发展中国家的基本立场上，积极维护发展中国家的利益，如在全球环境问题上，坚持发达国家与发展中国家负有“共同但有区别的责任”的立场，强调发达国家必须向发展中国家提供资金和技术援肋，国际环保合作中，必须尊重国家主权和发展中国家的发展权等，经常与77国集团合作提出案文，形成77+1的模式等。中国对发展中国家的支持，集中反映在1991年中国发起召开的发展中国家环境与发展部长级会议。41个发展中国家的部长出席了会议，会议通过了中国起草的《北京宣言》。《北京宣言》全面反映了发展中国家的立场和利益，其观点几乎被后来的《里约环境与发展宣言》全部采纳，有效地维护了发展中国家的利益。与此同时，中国又主张求同存异、灵活务实，同发达国家进行建设性对话。因此，中国常常在谈判的关键时刻发挥独特的协调作用。例如，环发大会召开前夕，南北双方在森林问题上争执不下，谈判陷入僵局，印度环境与森林部长紧急约见宋健同志，就下一步谈判立场寻求支持，发达国家则希望我们做印度、马来西亚等持强硬立场的国家的工作，推动各方达成协议。经我方协调最终达成了协议。在国际环境外交中，中国被发展中国家视为值得信赖的朋友，被发达国家视为可以合作的伙伴，其作用受到重视，国际地位进一步提高。
目前，从总体上看，中国环境外交具有内向型的特征，即：在国内环境问题与全球性环境问题之间，主要关注国内环境问题（中国政府经常强调，把中国的环境问题治理好了，就是对世界环境保护的最大贡献）；在国际环保合作中以争取援助为主，对外援助不多。展望21世纪，中国的崛起、中华民族的复兴将是21世纪世界政治的重大事件。作为对世界环境负有重大责任的大国，中国在环境外交中既要着眼于现实，认清面临的挑战和困难，制定出正确的环境外交理论，切实维护国家利益，又要登高望远，放眼未来，努力为维护全球环境安全作出更大贡献。
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