新理念、新模式：中国参与国际发展的贡献，本文主要内容关键词为：中国论文,新模式论文,新理念论文,贡献论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D822 文献标识码：A 文章编号：0438－0460(2014)04－0055－11 长期以来，西方国家尤其是经济合作组织(OECD)的发展援助委员会(DAC)在国际发展事务中占据着主导地位，引领着国际发展的政策与实践，掌握着该领域的发言权。20世纪90年代中后期以来，中国开始加大“走出去”步伐，在与发达国家发展合作的同时，通过中非、中拉、中阿与一系列周边合作机制开创了具有中国特色的南南发展合作模式。尤其是中非合作成就斐然，成为南南合作的典范，呈现出中非互利共赢的良性发展局面。中国被视为“新兴援助国”(emerging donors,new aid donors,non-traditional donors)，不仅在身份上有别于西方“传统援助国”(traditional donors)，而且在性质上坚持不干涉内政、不附加政治条件、不使受援国造成依赖的“三不”原则。中国所实践的这种平等互助型南南援助，引发了巨大的国际反响。①中国的思维方式、行为模式与旧的援助者迥然不同，这在一定程度上动摇了传统的国际发展思维，冲击了过去被视为理所当然的国际发展模式。 一、重置国际发展主体：发展中国家是主导 国际发展的主体是发达国家还是发展中国家？应该由谁掌握发言权、主导权并坐在发展这一国际号列车的驾驶座上？这并不是一个很复杂的问题，国际发展的核心是解决发展中国家的发展问题，发展中国家理应享有优先发言权，成为掌握自己命运的主人。但从实践上看，国际发展一直都是发达国家为改变发展中国家贫困落后面貌而进行的国际干预，发达国家左右着国际发展议程、政策与实践。 二战结束以后，美国为首的西方国家启动了国际发展进程，主要标志是1949年美国总统杜鲁门提出的对亚、非、拉美不发达地区实行经济技术援助的“第四点计划”。该计划宣布要利用美国先进的科学技术和发达的工业成就“促进不发达地区的改善与发展”，被认为是美国第一次区别于军事目的的经济技术援助计划，从而成为国际发展进程的起点。发达国家纷纷建立起自己的国际发展援助机构，用于向发展中国家提供双边的财政和技术援助。②国际发展也就随之被定义为发达国家帮助穷国即发展中国家摆脱贫困、提高生活水平的活动和过程。[1]因此，发达国家是国际发展的主体、主导者、施与者，发展中国家是受体、被援助者、受捐助方。西方学者的理论、西方国家出台的政策一直占据主流，虽然发展中国家的学者也做出了十分重要的理论贡献，如巴西、阿根廷、埃及一些经济学家提出过一些重要的发展理论，但却未能进入西方国家及其主导的国际发展机构的政策视野。结果国际发展领域出现了一个见怪不怪的悖论现象：发展中国家置身于发展事外，用于解决落后国家发展问题的理论、政策、实践、项目统统由发达国家、西方主流经济学家、西方大国建立的援助机构、发达国家主导的国际金融机构与发展体系炮制、出台、实施与推行。难怪有的学者提出了“这是谁的发展”这样的问题，因为“发展的途径、策略对他们(项目实施的对象)来说毫无意义，他们既不理解也没有看到这些东西给他们的生活带来了什么明显的改变”。“发展”这一概念被附加上诸如新自由主义、结构调整等别人的想要东西，而一直没有被当作他们自己想要实现的目标——“发展就是很多人和国家想要的、为之奋斗的但还没得到的那些东西”。[2]而国际发展实践也证实了这一点：持续半个世纪的国际发展援助，并没有使大多数发展中国家实现大规模减贫。战后以来，除在少数发展中国家和地区取得重要进展外，国际发展进程十分缓慢，尤其是撒哈拉以南非洲和南亚大部分国家长期陷入“贫困陷阱”。美国大张旗鼓地推行市场化、自由化、私有化理念，欧盟则将善治、良政、民主捆绑到发展援助政策中去，都试图将自己的发展基因植入发展中国家的肌体。然而，继20世纪80年代“失去的十年”后，90年代迎来了“危机的十年”，进入新世纪后则是战争、冲突、危机、动荡交替进行。这种状况不能不引起人们对西方发展理论、政策与实践的反思。发展中国家是否能置身发展事外？它们的发展问题该不该由发达国家全盘操纵？ 20世纪90年代中期以后，中国开始加大“走出去”步伐，在与发达国家发展合作的同时，通过中非、中拉、中阿及一系列周边合作机制开创了具有中国特色的南南发展合作模式。尤其是中非合作成就斐然，成为南南合作的典范，呈现出互利双赢的良性发展局面。近十年来非洲经济增长异军突起，经济增长速度超过其他大陆，有三分之一非洲国家的GDP增长率超过6％，生活在贫困线以下的非洲人口所占的比例从2005年的51％下降到2012年的39％，2012年非洲整体人均GDP达到953美元，非洲大陆54国中已经有26个国家达到中等收入国家水平。[3]不少国际媒体分析，非洲命运变化在很大程度上是由中国对原材料和大宗商品价格需求激增引起的，同时非洲也受益于大量的、尤其是来自中国的外国直接投资、外援和债务减免。中国学者也认为，新世纪以来非洲的快速增长与2000年中非合作论坛建立后中非双方在论坛框架下展开更加深入有效合作的时间大致吻合，虽然尚无充分和直接证据表明是中非合作论坛对非洲减贫起到了关键作用，但仍可肯定地说，中非合作论坛为此做出了一定贡献。[4]中国所实践的这种“真诚友好、相互尊重、平等互利、共同发展”[5]的互助型南南援助，深受非洲国家的欢迎，中国也被视为“新兴发展援助国”。这与西方国家主导的国际发展事业进展不大、效果不明、成就不彰形成鲜明对比。像中国这样身兼援助和受援、发达和不发达等双重特征的发展中大国投身到国际发展援助领域并取得显著成就，这是国际发展进程中不曾有过的新现象。③包括中国在内的新兴经济体在国际发展领域内崭露头角，打破了原有的国际发展格局，对发达国家的发展主导身份形成了冲击，也激起了全球范围内的热烈讨论，正在引发国际发展援助领域内一场静悄悄的革命。 中国参与国际发展打破了对传统国际发展概念所强加的思维定式，拓展了国际发展主体的外延。一是打破了原有的援助国等于西方国家、受援国等于南方国家的固化思维，从而有助于将具备援助实力与意愿的新兴发展中国家纳入到国际发展体系之中，为重新解释援助国与受援国的关系做出了重要贡献。在实践中，这种援助与受援界线的模糊也有助于破除不发达国家难以摆脱贫困陷阱的心理阴影，提升它们的发展自信心。二是将需要发展援助的发展中国家本身视为发展主体，从而改变了受援国被当作病人医治，没有自主性与能动性的国际发展症结。受援国不仅仅是接受援助的客体、受体，也是国际发展的行为主体，他们的参与程度与参与质量决定了发展援助的有效性。中国将贫困国家的现实需要放在首位，一切围绕着发展中国家在发展之初对基础设施、医疗、教育的切实需求展开。“中国坚持一切合作项目都以非洲的需求为主。这与传统的西方对非合作中强加西方思维是完全不同的；而正是由于不考虑非洲的自身需求和环境，西方几十年来的对非合作一直收效甚微，而这也是西方缘何讨论援助有效性的原因。”中非发展合作实践有助于“当前存在重大缺陷的国际发展学理论的修正与完善”。[6] 因此，说中国等新兴援助国家在国际发展领域重塑了理念、激发了活力、赢得了实效并不为过。随着金砖国家的崛起，它们日益投入到国际发展领域，必将改变长期以来西方发达国家主宰国际发展理念、支配国际发展实践的局面，国际发展一系列理念与政策将不可避免地面临着改革，国际发展、国际援助等概念将被改写、被赋予新的面貌。“世界发展援助正在被全球经济中发生的力量转移所撼动。新兴经济体正在静悄悄地改变游戏规则。”“老牌援助国正在变得不那么慷慨和富有魅力，而新兴援助国却变得越来越慷慨和富有吸引力。”[7] 二、聚焦国际发展本质：先有民生再有民主 国际发展的核心是发展，发展的本质内容与基础条件是经济发展，增加财富是发展的首要问题，而民主、良治、公正、透明、问责，这统统是发展的产品与结果。然而从20世纪90年代开始，西方大国在国际发展援助中将“人权、民主、良治”摆在首位，视民主化改革为解决广大发展中国家问题的出路，宣扬“没有民主就没有发展”，认为除非发展中国家首先朝着建立包括政治参与、政治稳定的良治迈进，否则根本没有获得经济增长和发展的机会。[8]DAC国家最为集中的欧盟在与非加太国家签署的第四个《洛美协定》中，首次将受援国民主、人权、法治状况与援助挂钩。在2000年达成的《科托努协定》中再次确认了欧盟的政治附加条件，即以受援国是否符合民主、人权、法制和良治等标准，决定对该地区进行援助的数额与方式。2006年，欧盟在《发展共识中治理》政策文件对此有更加清楚的表述：“欧盟认为良政、民主和尊重人权是可持续发展进程的核心，也是欧盟发展政策的主要目标。”[9]美国为推进自由、民主与人权，向发展中国家提供了以下援助套餐：援助选举；援助政党；推动西式制度建设，帮助转型国家重新撰写宪法、促进受援国的司法改革和法规建设；帮助受援国建设公民社会等。[10]小布什政府2002年建立“千年挑战基金”，设置了16条“良好行为”门槛标准，作为对发展中国家提供援助的前提。提供第二大援助金额的日本也非常重视政治条件性问题，为了促进人权和民主的“普世价值观”，日本在政府开发援助宪章(ODA Charter)中提出，日本在援外时将“充分关注受援国为推动民主化和引入市场导向的经济所做的努力以及受援国获取基本人权和自由方面的状况”。[11] 于是，民主、良治成为发展中国家取得西方援助的前提条件，西方提供援助的重点也随之从过去着重经济基础设施建设、提供社会服务转变为推动制度和政策改革。国际发展援助的首要目标是发展，对于很多贫困国家如撒哈拉以南的非洲国家而言就是解决温饱、脱贫致富，而实现这一优先目标的手段却异化为政治工具：良治与民主。脱离发展中国家实际而将发达国家发展之后取得的民主、人权、法制成果运用于处于发展起步阶段的欠发达国家是不是刻舟求剑？一直在政治条件性上做文章能否达到发展的目的？20世纪90年代，先后有40多个非洲国家举行了多党选举，迅速完成了修宪、选举和领导人更迭等一系列制度变革。然而，仓促的民主化变革之后，一批非洲国家陷入比此前更为严重的社会动荡和持久的军事冲突之中，无论是非洲国家自身还是它们的援助者均对此无能为力。中国基于自身做法，将发展本身视为首要政治问题，在国际发展领域始终倡导经济发展先行，坚持民生项目优先。“中国对外援助项目主要分布在农业、工业、经济基础设施、公共设施、教育、医疗卫生等领域，重点帮助受援国提高工农业生产能力，增强经济和社会发展基础，改善基础教育和医疗状况。”[12]在对非援助中，中国“通过贸易和投资促进双方的经济发展；通过援建非洲国家的基础设施建设改善非洲国家的发展环境；通过人才输出和技术合作提高非洲国家的自主发展能力；通过民生项目建设和减贫等提高当地人民的生活水平”。中国这种以经济发展为导向的“穷帮穷”的模式，解决的是对方面临的迫切需要解决的发展难题。[13]事实证明，坚持向农业、教育、医疗、卫生等民生领域倾斜的援非方式，适合非洲的实际发展状况，推动了非洲的发展进程，也赢得了国际社会的认可。联合国开发计划署署长海伦·克拉克(Helen Clark)在“2011全球减贫与发展论坛”上发表演讲指出，中国“成功的经验可以在南南合作中分享给更多国家”，并宣布联合国开发计划署与中国政府签署了一份关于分享中国经验的战略协议。[14]这在一定程度上意味着中国式民生优先、先不问政的援非方式得到了世界性认可。 事实表明，民主与良治不是发展的先行条件，相反，发展才是民主与良治的先行条件。民主、良治与经济发展有强烈的相关性，治理内在地由经济发展水平决定，期待一个十分贫困的国家拥有高水平的民主和健全的治理，这是不现实的，事实上世界上也很难找到这样一个例子。正如生在非洲的莫约所说的那样：“在一个年人均收入不足一千美元的国家，民主有望存活八年半；在人均收入处于一千美元到两千美元之间的国家，民主可以持续16年；人均收入位于两千到四千美元的国家，民主能存续33年；人均收入介于四千到六千美元的国家，民主可以持续100年；而人均收入大于六千美元的国家，民主就固若金汤了……”“这是个经济问题，傻瓜！”“这并不是低估、不太关心自由和权利，他们的确关心，但对于刚果一个农村妇女来说，目前她更在乎今天晚上放在餐桌的食品而不是今后四十年内她可能的民主自由。中国人许诺了今天餐桌上的食品、她孩子明天的教育及在可看见的将来她做生意赖以依靠的基础设施。”[15]没有人否认民主是个好东西，只是对于尚未解决发展问题的广大发展中国家来说，民主暂时还是个奢侈品。“非洲并非不需要民主，但最需要的是适合非洲各国国情、有助于推进非洲民生改善、经济增长的发展制度。对于大多数非洲国家来说，民生之改善、经济之发展尤为紧迫，尤为非洲国家所需，这是中国的援非政策更易于产生成效并为非洲国家接受的首要原因。”[16]2011—2012年非洲持续出现的饥荒也再次表明，对非援助的第一步必须要解决民生问题，在一个饥肠辘辘的人面前，空谈民主、良治就是对其基本人权的漠视。 从这个意义上说，国际发展是民生优先还是民主优先的问题不仅是个方法论的问题，也是个世界观的问题，是个关系到站在谁的立场上、为谁着想、以谁为主的问题。西方发展援助在即使出现了“援助死亡”的情况下依然坚持民主优先于民生、人权凌驾于生存权，是因为这样做才符合他们自己的利益。当政治考量大于经济考量，国际发展就异化为政治图谋，发展的本意被扭曲，并不可避免地造成了援助困境(Aid Dilemma)：最需要援助的国家因达不到西方国家的民主条件而得不到援助，得到援助的恰恰是那些不太需要援助的国家。因此西方国家援助的条件性与国际发展援助的初衷相背离，也就是说它不是根据对象国是否需要援助而进行援助的，而是根据对象国是否符合自己偏好的援助条件而进行援助。有的援助条件如此严格和严密，以至于有人称符合他们援助条件的国家都不是极端贫困急需援助的国家，或许它们根本不太需要援助。[17]民主先于民生的本末倒置，是造成最该接受援助的却得不到援助这一怪现状的根本原因。要破除援助困境，需要切实从发展中国家的民生需要出发，将援助投送给那些最需要援助的国家，这才符合国际发展的本意。任何置换这一目标的援助都不是真正的援助，而是打着援助的幌子服务于政治目的的伎俩。中国援助切实达到了援助的目的，援助了那些最需要援助的国家，建设了那些最需要建设的项目，将钱用在了刀刃上，取得了发达国家几十年援助都不曾达到的显著效果。这说明将民生还原为发展的本质诉求，破除民主迷信才是国际发展的正途。一味从自身民主偏好出发，无视受援方的民生需要，这不仅是有违民主和人权的，也与国际发展南辕北辙。 三、正视国际发展路径：自主发展才是坦途 发展是为贫困人群提供选择美好生活的机会还是让他们过上与西方人一样的生活？这是两个问题，然而在西方语境下，这几乎变成了一个问题。“发展援助的运作基础是现代化理论，该理论假设所有社会实现现代化和经济增长的步骤都须与过去300年西方国家经历的、被历史证实过的阶段相似。通过从富国向穷国进行资源和技术转移，可加速这一现代化和增长进程。”[18]这里面隐藏了一个基本假设：西方国家的发展道路是人类发展的规律，西方知道如何帮助发展中国家发展，发展中国家的发展也离不开西方援助。正是基于这种思维模式，西方国际社会自认为对发展中国家的发展道路、方式和途径等拥有合法的说教权，并总试图以教师爷的身份将其发展模式复制到亚非拉国家，国际发展的过程在他们看来就是通过援助引导发展中国家追随西方脚步、向西方学习和看齐的过程。问题是发展中国家借助西方国家的援助和它们设计的路线图，就能亦步亦趋地追得上发达国家吗？拉着资本主义的手，跟着西方国家走，就能像爱丽丝梦游一样走到繁荣富强的魔幻仙境？国际发展进程中有几个国家是凭着西方的钞票与经验而走上富裕之路的？世界银行前顾问莫约2009年在《致命援助》一书中振聋发聩地指出，西方对非援助是失败的，不仅没有促进非洲的发展，反而恶化了非洲的发展条件——滋生腐败、扭曲经济、形成依赖、助长懒性。[19] 世界上没有一个国家是依靠外来力量拯救自己命运的，西方道路不是模板，西方援助不是没有代价，西方化既非国际发展的捷径，也非国际发展的目标，自主发展才是切实路径和最终归宿。发展应该是从发展实际出发、创造发展条件、实现自主发展的过程。《中国的对外援助》白皮书中关于中国对外援助政策的基本内容第一条就是，“坚持帮助受援国提高自主发展能力。实践证明，一国的发展主要依靠自身的力量。中国在提供对外援助时，尽力为受援国培养本土人才和技术力量，帮助受援国建设基础设施，开发利用本国资源，打好发展基础，逐步走上自力更生、独立发展的道路。”在中国看来，“授人以鱼”，不如“授人以渔”。在与非合作中，中国针对非洲国家的技术和管理人才较为缺乏的现状，自1998年起开始在华举办多种类型的短期培训班或研修班，并在当地结合援建工程项目就地培养了大量的工程技术人员、项目管理人员及医疗卫生人员，近年来还为非洲学生每年提供大量奖学金名额，为提高非洲国家人力资源素质助一臂之力。援建非洲人民迫切需要的基础设施项目也是中国不同于西方的一大特色，中国建设的道路、车站、学校、医院、超市、发电站、体育馆、会议中心在非洲到处可见，这些设施为非洲助跑起飞奠定了坚实的发展基础。更为可贵的是，中国把非洲看成是充满机会的大陆和平等的合作伙伴，实施援助与经贸结合、以投资促进合作的对非政策，通过开办工厂、开发油田、建立优惠关税区，手把手将非洲引领上发展的轨道。肯尼亚总理奥廷加表示，中方一贯坚持在互利合作、共同发展的原则下同非方开展合作，为非洲大陆的发展提供了新的活力。正是通过与中国开展合作，非洲国家才将自身的资源优势转化为发展优势。中国企业在非洲投资企业，既促进了非洲原材料的增值，也为非洲培养了技术工人，创造了很多就业机会。这些是非洲传统伙伴国没有做到的。[20]中国给非洲带来了福音，一些人仅从表面、局部、片面事实出发，妄谈中国援助太过商业化、太自私，这等于要非洲只相信西方居高临下的现代化经验，自绝于其他成功发展中国家经验之外。[21] 非洲并不特别需要西方国家背负所谓“白人的负担”，莫约认为只有当发达国家与国际组织把非洲看作是一个投资的热土而不仅仅是索取援助的要饭篮，非洲才有真正的发展。《纽约时报》上海分社社长Howard W.French直言不讳地指出：“西方看非洲，看到的总是一个问题学生、一个病人，一个失败就像诅咒一样不定什么时候就降临的瘟疫地带。”“中国(对非洲)的吸引力可以归因于非洲对西方的幻灭。西方的布道以及为非洲开出的不断变化的药方，西方在挫折面前总是喜欢用文化来解释非洲的失败而缺乏自我反省，这些都让很多非洲人感到愤怒。”[22]西方国家出于根深蒂固的发展优越感，习惯于居高临下地“教导”受援国“如何实现发展”，认为只有按照西方模式发展才是正确的、靠得住的，仅凭发展中国家的自我挣扎走不出贫困泥潭，不附加政治条件的发展援助无异于对腐败政权“放任自流”、对失败国家“不负责任”。他们骨子里就把非洲看成是发展能力先天不足的“低能儿”，不靠西方国家输氧造血补钙就无法自主行走，因此他们认为自己有“天定使命”扶着、搀着甚至是架着这些“弱者”走，当受援者想自己迈步独立行走时，“仁慈的霸主”们又怕其不慎“失足”而不肯放手。其结果使非洲国家就像邯郸学步一样，“向西走”没法学到位，自己走力气又使不出来。这才是莫约等非洲裔学者痛批西方援助助人不成反害人的初衷和本意。对此西方人难以理解，他们震怒莫约这个受西方恩惠才能到哈佛、牛津深造的非洲妇女完全否定西方援非的意义，扬言这只能为漠视非洲贫困、消减对非援助提供口实。这不仅是两种观点、两套理论的交锋，更是两种立场、两类价值观的撞击，西方国家不会理解他们花钱办不好事情究竟错在哪里，就像他们不理解中国花小钱办好事究竟对在哪里一样。“非洲的发展应根据自身的特点，走自己的路，既非‘华盛顿共识’，也非‘北京模式’，而是多种本土化的‘非洲模式’。”“非洲人民才是非洲的主人，其他人只是应邀来到非洲这片美丽土地帮助非洲人民发展的合作伙伴，这种关系不能颠倒。”[23]只有认识到了这一层，国际发展的向西走还是自己走的悖论才能消除，对非援助才会有效。 四、优化国际发展机制：打破单一体制弊端 纽约大学全球发展中心教授威廉·伊斯特利在痛陈西方五十多年援助为何无法治愈非洲疟疾的悲剧时，直言西方国家先入为主，把规划强加给受援国导致援助收效甚微。他把那些将现成计划推行到受援国的人称为规划者，将那些在实践中通过一点点解决问题而摸索出成功方法的人称为找寻者。他认为，规划者认为他们早就知道解决问题的答案，他们相信外部的专家，而找寻者认为他们事先并不知道答案，他们相信本土经验。贫困是一个集政治、社会、历史、制度和技术等众多因素纠缠在一起的复杂现象，只有反复试验不断摸索才能找出适合当地发展的途径与方式。[24]西方国家及其掌控下的国际机构无疑是现有国际发展体系的规划者。按照戴博拉对国际援助体系四个主要领域的划分界定，发达国家在机构与行动者、援助总额及构成、援助工具与模式、规则与标准四个方面都是主导者。[25]从全球地域分布来分析，主要发达国家与其主导的国际组织分别在不同地区提供捐助、引领发展进程(见表1)。