解构“负责”：当前校长负责制的症结与出路分析，本文主要内容关键词为：负责制论文,症结论文,出路论文,校长论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国中小学实行“校长负责制”至今已20年。作为一种学校内部领导体制，“校长负责制”的实施虽然不乏一些成功的经验，但随着宏观教育管理体制的变革，它在实际推行中也面临着越来越多的问题。不少学者提出了许多解决途径。但是，这些方法并没有从根本上解决问题。本文试从“负责”这一概念本身入手做一分析。
有关领导体制的类型，根据传统的分类，可以分为一长制、合议制和混合制三种类型。一长制也叫“独任制”，即通常所说的个人负责制，行政决策仅由最高行政首长一人掌握，并对决策负全部责任。合议制也叫做委员会制，即通常所说的集体负责制，行政决策由领导班子集体掌握，按少数服从多数的原则行使决策权，对决策的后果集体负责。混合制将一长制和合议制的特点集于一身，重大问题集体讨论决策，日常事务由首长一人决定。显然，我们目前的校长负责制是一长制，学校的行政决策仅由校长一人掌握，他对决策负全部责任[1]。校长对学校决策负全部责任，但是我们以往的做法和研究并没有能够很好地厘清“负责”，没有把“责任”作为中心，这才导致我们现在的校长负责制存在不少的问题。要解决校长负责制的症结，应从“负责”本身入手。
一、向谁负责：校长的问责主体
在关于校长负责制的研究中，人们对领导体制问题、校长职责问题、校长素质问题以及校长职业化问题等谈论较多，而关于校长向谁负责的问题则讨论较少。实行校长负责制后，校长应对谁负责呢？这首先是一个理论上的问题。从本质上说，现代学校（主要负责人为校长）应当同时对上级主管部门和学校教育的当事人——学生及其家庭负责。而且从学理上说，对后者的负责应当更胜于对前者的负责，因为“上级主管部门”的最终“上级”是国家，而国家则是人民的代表[2]。而我国则采取了另一种思路：相信政府能保证监督学校，同时认为国家与社会的利益是一致的。因此，我国的中小学校长负责制是为“国家”服务的，在管理过程中，校长只要对党和国家负责，尤其是对特定的教育行政部门负责，而没有考虑向学生及其家庭、教师负责。
现实中，对谁负责不只是一个理论问题，而且是一个政治问题，是一个对校长来说生存攸关的问题。校长作为一个理性的人，在选择自己对谁负责时一般会有两个标准：一种是谁给我权，我就对谁负责，这也是现在很多校长头脑中的标准；另一种则是谁与学校的教育质量相关，谁的利益与学校的生存和发展相关，我就对谁负责。人们一般认为校长理应向后者负责，应该对学生和社会的发展负责，但是这种想法忽视了校长也是一个理性的人，校长要“生存”就必须向对他影响最大的组织或个人负责，向与他利益最直接相关的人负责，以保证这些组织或个人对校长的认同。而哪些组织或个人对校长的影响最大呢？我们现在的中小学可以说是正规模式（注：托尼·布什认为教育管理的模式可以分为正规模式、学院模式、政治模式、主观模式、模糊模式和文化模式等六种。其中，正规模式的主要特征有：正规模式常常把组织当成一个系统来看待；正规模式把组织中的正式结构摆在突出的位置上；组织的正式结构是等级制的；正规模式把学校堪称是追求目标的组织；正规模式认为管理决策是通过理性过程产生的；正规模式强调组织中领导者的权威；正规模式强调组织应对它的资助单位和主管部门负效能责任。），即校长负责制是一种典型的行政管理模式，校长的任免主要由上级行政部门决定，校长的权力也主要由它们给予，因此，很显然上级行政部门比学校教育的其他主体如教师、学生及学生家长等对校长的“生存”具有更大的决定权。校长作为一个理性的人，在权衡了利弊之后，许多校长必定会只对上负责而不对下负责。
在国家与社会同构的时代里，社会的愿望与国家的愿望具有高度一致性，社会对教育多元化的要求并不强烈，不存在对社会特定利益集团负责的机制和义务。校长可以主要或者只对上级负责。但是在社会多元化的今天，学校如果忽视了社会的需要和社会的参与，忽视了对学校的利益的最相关者——学生、教师和学生家长的负责，中小学的公平正义价值取向就很难体现出来。这种校长负责制也必然受到很激烈的批判，不被人们所接受[3]。
要改变这种局面，必须改变由谁来决定校长的“生存”。目前看来，可以从改变校长的任用机制着手来实现，让学生、家长及教师在校长的任用中发挥决定性的作用。当然，也要把教育行政部门在校长任用中的作用考虑在内。目前，我国对校长的任用除了以委任制为主外，还有招聘制、考任制、选任制和综合制（群众推荐，自荐，职能部门考察，群众民主评议，考试和答辩，教育行政部门任命）。由此看来，应实行由学生、家长或者社区以及教师主要决定聘任谁为校长，教育行政部门予以审核和确认的校长聘任模式。这样，可以防止少数校长只对“上”负责不对“下”负责和滥用职权的问题，可以改变学校主要利益相关者无权或权力虚化的现实，使得校长必须向学校的利益相关者负责，即向学生、家长和教师以及国家（主要是教育行政部门）负责，并且使得校长向这些主体的负责有可能取得平衡。同时，由于学生、家长和教师比行政部门更了解校长，让这些人在校长任用中发挥主要作用，更可能选拔出优秀的校长。
二、负责什么：校长职责的边界
广义的法律责任既包括法律规范所规定的不必强制履行的各种应尽的义务，如法律规定政府对管理和发展教育应尽的义务等，这些一般被称为第一性义务，同时还包括由于实际违反了法律规定而应当具体承担的强制履行的义务，违法行为人必须接受的处罚，它是由于违反了第一性的义务而引起的义务，一般被称为第二性义务。在这一部分所要讨论的主要是前者，即校长的义务和职责。在第三部分，则会讨论校长的第二性义务，即违法后所要承担的责任和惩罚。
在现行“校长负责制”之下，校长权力到底是大是小？在理想的“校长负责制”下面，校长究竟应该拥有哪些合法职权？这些一直是“校长负责制”实施中存在着较大争议的问题（注：吴志宏、谢旭、周彬等人1998年5月至1999年5月在上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖南、河北等地进行的“中小学校长领导权力问题之调查”和孙锦明等人于2004年对江西省康市、抚州市、南丰县、上饶市等17个县市的“现行中学校长负责制的调查”都表明教育行政部门、校长、教师等主体对校长权力有很不同的认识。）。
目前的校长负责制对校长责任的规定有许多问题：
1.对校长职责的描述是概括性的，是宽泛和模糊的
校长负责制权威性的界定是：“校长是学校行政最高负责人，是学校的法人代表，对外代表学校，对内全面负责学校工作，有学校管理自主权[4]。”这一界定确立了校长的法律地位，明确了校长的权力和职责，但这只是概念性的描述，不可能对校长责任做详细的划分。同时，这里所说的“校长是学校的法人代表”也没有得到法律上的承认。《中华人民共和国教育法》第31条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”据此，可以认为：并非所有的学校都必然是法人，因而并非所有的校长都必然是法人代表，中小学普遍推行校长负责制不一定要以“校长是学校的法定代表人”为固有内涵。
其次，对校长的具体职责的法律规定也很模糊。《中华人民共和国教育法》第30条第2款规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”，由校长负责“教学”，其内涵和外延都是非常清楚的，也由于学校的主要工作是教学，校长对学校的管理主要是教学管理，对此一般不会引起人们的不同理解和争议；但“其他行政管理”的性质与范围如何界定，就是一个很容易产生分歧的领域了。原国家教委1991年6月25日在《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》中规定了校长的主要职责。但这些规定是极其概括和模糊的，评估简直是不可能的。
2.实践中承担了很多职外责任，但同时却使许多应当承担的责任无法承担
校长负责制的宗旨之一是简政放权，给校长充分行使管理权力的空间，从而扩大学校的办学自主权。然而，由于地方性政策的配套改革滞后和各种行政干预以及条条框框的限制及牵制，使诸多校长“有的事不能为”，如“姓钱不姓教”，“抓钱不抓教”——教育质量管理权的不能为；教师配备不齐全，好教师流失严重，可用之兵难调度——人事管理权的不能为；教学设备不齐全，危房难改造，办公用品购置困难——物的管理权不能为。而“有的事非得为”，如被迫订阅各种摊派性报刊；被迫抽调教师和学生搞突击性宣传接待任务；无权安排和使用预算外资金等[5]。这些导致了校长权力的实际“内虚”。
校长职责的模糊性，使得校长在某些方面放弃承担不具较大风险的责任。如教学和师生管理。校长们不会因疏于教学管理致使教学质量低下而承担责任，也没有因坚持“应试教育”而被撤职，或给予行政处分。在实践中，校长负责制还被相当一部分人释义为关涉学校的一切都由校长负责，其中包括本应由政府承担的教育经费的筹措，这大大泛化了校长负责制下校长的责任。政府“不作为”转化为校长的“作为”，政府义务转化为校长责任，使得校长责任泛化。校长为“钱”而奔波，以“经济建设为中心”使精力分散，客观上也制约了校长履行其他方面的职责[6]
我国的校长负责制的实施是一种自上而下的政策产生与实施模式，政策本身有不少的问题，同时，在实施的时候，由于学校、校长和教育行政部门都没有做好心理上的准备，不能适应原来许多由教育行政部门管理的事务转变给学校（主要由校长负责），这使得一方面教育行政部门还把一些管理学校的职责和权力握在手中，而不是下放给校长，导致了校长负责制的表面化，使校长权力和职责出现“虚”化，没有真正获得政策规定的权力和职责。另一方面，在推行校长负责制的实践中对校长个人作用的过度强调以及有关媒体不恰当的渲染，误导人们把办学成败之宝全压在校长一人身上，在这种人为的造势之下，“英雄校长观”被不断地强化，一些地方的教育主管部门甚至为了让“英雄”更好地施展身手而有意安排“英雄”一人身兼校长、书记两职，其结果，便是学校民主监督机制被人为消洱[2]。其实，这也不全是媒体等的作用，与校长负责制本身的官僚模式也有关系。鲍德瑞奇探讨了在正规模式中领导的性质：“在官僚制模式中，领导被看作是处在复杂的权力金字塔顶端的‘英雄’。‘英雄’的工作就失去发现疑难问题，考虑可选择的解决办法，做出理性的选择。组织的主要权力都掌握在‘英雄’的手里，人们给予他很大的期望，相信他能排除来自环境的威胁[7]。”“英雄校长观”的观念和实践使得学校民主参与管理失去存在的可能，使得校长权力出现“膨胀”，校长一个人说了算，事无巨细地负责学校的事务。而校长部分权力的虚化，则使校长有些应尽的职责没有可能去实现。
针对上述的问题，我们要具体化校长的职责，明确校长的职责范围，把政府的职责和校长的职责区分清楚，使政府把应该放给校长的权力现实地给予校长，使其权力实体化，不能使校长出现“有事不能做”；同时，也不能把校长的责任和学校的权力与责任相混淆，因为在学校的权力不断确认和扩充的进程中，无论政府或研究者，都自觉或不自觉地陷入了一个误区：把学校内部权力和校长权力相提并论，甚至把二者等同起来，把学校的职责和校长的职责也等同了起来，政府在权力和职责下放过程中，考虑更多的是把它们下放给校长，而不是学校。其实这是不同的，学校的权力和责任与校长的权力和职责应该区分开来。只有这样，才能使校长负责制有可能进一步完善，使中小学实践中少一些问题。
三、负什么责：校长的责任形式及其惩罚
校长作为学校的领导者，其身份同时也是公共管理者，行使的是公共权力。该种权力是由民众通过一定的形式赋予校长，民众和校长之间形成的是一种委托—代理关系。这种委托—代理关系，实质上是一种责任系统，其中校长行使其职权，而民众则允许和同意校长如此作为，但条件是校长能够承担责任且不得滥用职权。这就意味着要求实现权力和责任的一致，也即在授予校长权力的同时，应负以相等的责任。校长责任的缺失就意味着校长权力合法性的缺失。因而，明晰校长责任、责任形式以及校长的惩罚机制是非常重要的。
但是，我们现行的校长负责制中对校长责任的规定存在有很多政策缺陷。
首先，法律责任主体不明确。“上级宏观指导，校长全面负责，支部保证监督，教职工民主管理”这一释义容易导致权责不清，同时也为校长避责找到了借口，权力为“上级”或“大家”共同行使，责任为校长承担，不符合权责对称原则。或者大家共同承担用“权”之“责”，法不责众。
其次，现在的校长负责制对校长责任的规定是概括性的，具有很大的不确定性，校长不履行某方面的职责，或未完全履行所规定的职责，依据何种具有规范性条款，承担因不履行职责而必须承担的责任后果不十分清楚，表现出校长责任的模糊性。《关于加强全国中小学校长队伍建设的意见（试行）》规定：“对因工作失职，或以权谋私，给国家、学校和群众利益造成损害的校长，视具体情况，按照有关规定，给予相应的处分；情节严重的，依法追究法律责任”。但是，什么是“具体情况”？“有关规定”是指哪些？相应的处分是什么？对这些基本的问题都没有明确的规定。
再者，校长责任的模糊性，还导致另一问题的出现，即校长责任规范缺乏刚性。在实践中校长如何去承担责任，没有硬性规定。例如，《中华人民共和国义务教育法实施细则》38条4款规定“无正当理由拒绝接收应当在该地区或者学校接收义务教育的适龄儿童、少年就学的”，“由地方人民政府或者有关部门依照管理权限对有关责任人员给予行政处分”。“正当理由”是否能够找到暂且不论，“行政处分”的程度也不尽相同，不同地方人民政府或有关部门可根据自己的主观理解对校长和当事人进行处理，现实中则没有几个校长因为拒绝接收学生而受到处分的。《全国中小学校长任职条件和岗位要求（试行）》规定的校长职责第四条“形成良好的育人环境”。若是校长主观意识上对学校自我封闭，造成学校、家庭、社会、教育不能协调一致，且未能形成良好的育人环境，致使学校校风不良，教育教学质量低下，校长应承担何种责任？这些在校长负责制和现行的法律法规中没有明晰的规定。
校长负责制的这些问题使得校长在滥用权力或者不尽义务的时候，没有承担相应的惩罚，使校长有义务无责任，这也是校长负责制一直没有起到应有作用的原因所在。因此，要重视校长责任的研究。
那么校长应当承当什么责任呢？或者说校长承担哪些形式的责任呢？
权力的责任追究，主要是指对权力主体不清或不当行使权力的行为所实施的责任追究。现代的权力责任追究，起因于多种途径：由于滥用权力所产生的责任追究；由于怠用权力所产生的责任追究；由于管理不当或不善所产生的责任追究；由于应当作为而不作为所产生的责任追究；等等。通过这种追究，使原有的社会关系或原有的平衡得到救济或恢复[8]。校长的责任及其责任形式要解决的就是要使校长滥用职权受到惩罚，使校长不尽义务受到惩治。有学者认为校长的应然责任应该有：政治责任，经济责任，法律责任，管理责任以及伦理责任等[9]。其实，对责任可以有不同的分类，如从责任的性质来看，可以把校长责任分为消极的责任和积极的责任，也可以分为滥用权力之责和未尽义务之责。
本文主要把责任分为法律责任和非法律责任。法律责任，就是指校长必须确保自己的行为合法，若校长行为违反了法律规定，则要承担相应的法律责任。依据校长行为违反法律性质的不同，具体可区分为行政责任、民事责任和刑事责任。与此相反，所谓的非法律责任主要指校长的政治责任、道德责任等方面，而与法律规定无关。在今天，学校依然承担着一定的政治责任，校长也相应承担了一定的此种责任，但是，在今天否定泛政治化的时代，政治责任已非校长的主要责任，法律责任才是校长责任的主要方面。一般而言，法律责任可以分为刑事法律责任、民事法律责任和行政法律责任，校长由于更多的是履行一种公共职责，行使公共权力，所承担的应主要是公共责任，所负的法律责任则应该主要是行政法律责任。行政法律责任是指行为主体违反了属于行政方面的法律、法规所规定的义务，致使国家、社会或公民的利益受到损害时，在行政上所应承担的法律后果。包括国家机关及其工作人员在管理和发展教育事业、实施教育活动中的不当行为，学校及其他教育机构及社会组织和个人的违法行为，等等。除此之外，行政法律责任还包括对他人权利的侵权行为的追究[10]。责任不仅是一个法律性的制度性的规定，而且是与信念联系在一起的，是一种道德的自觉。一般说来，法律制度所确立的责任，是作为基准而存在的，是一种最低限度的责任，它只是出于抑制校长作为人的恶的一面而做出的设置，但对于张扬校长善的一面来说，却无法发挥作用，甚至使所有的校长都仅仅满足于履行最低限度的责任。因此，我们还要注重校长的道德责任建设，使校长具有道德责任的意识，使得校长不仅能够按照法律的规定履行自己的责任，还能够以道德为驱动积极地、尽量完美地履行责任。因为，在校长具有道德责任的时候，他们在履行责任过程中，获得自我价值实现的感受，在没有较好地履行责任的时候，受到道德良知的谴责。
明确了校长的行政责任种类，关键还要使校长的责任具有刚性的、明确的标准，不能因为没有刚性的标准流于形式，那就等于没有责任。但是，校长的责任认定尤其是行政责任的认定很困难，因为，对校长行政违法的判断是很难的，美国著名行政法学家K·C·戴维斯认为，裁量权是政府的必须工具，“无论何时对行政权加以有效制约，都会为公共官员留出选择作为还是不作为的裁量权”[11]。因此，关键还是要细化和明确校长的责任和职责范围，只有这样才容易判断校长是否违法，校长责任的标准才能刚性化。
此外，还要有良好的问责机制。问题的关键是如何建立一个评价与追究责任的机制，要实行校长自我评价、行政机关评价以及学生、教师和社会评价体系，同时，应建立责任的追究体系，进一步完善行政部门追究制度。
四、怎么负责：校长负责方式分析
建国以来，一直是学校行政系统控制学校内部权力的格局，作为学校主要成员的教师和学生则处于权力的边缘地带。1985年以来推行的校长负责制，状况并未明显改善，虽然确立了“校务委员会”和“教职工代表大会”两项重要的会议制度，但是，由于没有规定人员构成，“校务委员会”难以建立或者沦陷为校行政会议（或称办公会议）。教职工代表会亦是如此，《决定》只对其性质做了一般性的界定，而没有规定教职工代表大会的功能[6]。可以说二者的权力主体地位并没有真正确立，因为学校交给他们的只是去掉了内容的权力概念而已。不把权力实体化，权力的制衡充其量只是一个美丽的词藻。学生被剥夺了权利主体的资格。他们被迫接受学校制定的与其自身利益相关的任何决定，包括思想的、学习的和生活的一切方面。
另外，由于“英雄校长”的观念，同时由于校长被赋予的国家强制力并不强，校长的权力缺乏必要的实体规范和程序规范的支持，而校长又需要接受上级行政部门的领导，校长成为教育行政部门行政命令的执行者，并且，我国校长也缺乏必要的社会力量参与机制，缺乏权力的协调机制。为了保证学校政令的畅通，我们的校长们有时不得不采取一些极端措施，要么事无巨细、亲历亲为，要么独断专行，无视程序，任人唯亲[3]。校长成为权力的核心，在某些极端的情况下，校长甚至垄断了学校的权力资源，掌管着学校的一切权力，包括人、财、物等诸方面。当然，校长负责制设计了对校长权力的监督与制约机制。上有教育行政部门和乡镇党委政府纪检监察部门，内部有党支部、工会，下有广大教职工，外有学生家长和社会舆论。但是，这些方面并没有起到好的作用。上级监督不但滞后，而且也会因复杂的人际关系而使监督难以落到实处。实行校长、书记“一肩挑”的中小学，当然谈不上什么党支部的监督；没有实行“一肩挑”的学校，书记往往由副校长担任，行政管理上受制于校长，党支部的监督作用也很难发挥。因为工会主席是由上级任命的学校副校长兼任，而并非教职工民主选举产生，所以在很大程度上，工会并不能真正代表教职工的利益，而工会主席不但和校长属于同一利益阶层，而且在行政上同样受制于校长，因此工会主席既不会监督，也不敢监督，更监督不了。学生及其家长处于弱者地位，目前还很难介入学校管理和对校长的监督中来。社会舆论监督本来是最有力的手段，但是它们的监督又往往不受欢迎，常常受到上级宣传及教育行政部门的限制甚至阻挠。法律监督是最有效的监督，可是与学校民主管理具体相关的教育法律法规却又没有出台[12]。
在许多发达国家，中小学的校长负责制是建立在一个具有广泛代表性的董事会基础之上的。稳定的家长、社会群体、学生、教师参与机制已经成为公立中小学管理制度的有机成分，他们是保证中小学校公益性的重要力量。在这些国家，校长仍然是中小学校行政首脑，但是，校长的聘任、评价、重大决策等都会受到社会力量的制约，都在社会的严格程序监督之下进行。也受到国家力量的制约，校长必须真正地对社会负责、对国家负责、对学校负责，否则可能面临被弹劾或被解职的危险。社会的多元化导致人们对教育的诉求千差万别，如果不在管理制度中体现这一点，那么公益性和合法性就可能会受到质疑。并且，在国外的学校中，校长的权力责任的范围、社会参与机制、国家力量的介入都以法律为依据，并体现在学校章程中。我国许多中小学校章程在程序和权责划分上都存在重大缺陷，很少具有可操作性[3]。我国的校长负责制要发挥理想的作用，必须把校长的全面负责和其他人员的民主参与管理结合起来，把校长真正地置于权力实体的有效监督之下，并细化监督的程序、监督实体的权力，明确参与管理的程序和方式。