论内战以前美国联邦政府在州公共管理中的作用，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,内战论文,美国论文,公共管理论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712 文献标识码：A 文章编号：1001-5973(2008)02-0091-05
美国是一个联邦制国家。《牛津法律大辞典》是这样解释联邦制概念的，“联邦制，国家的一种管理制度。在联邦制下，同时存在一个联邦或中央政府(立法机关和行政机关)和若干州或地方的立法机关和政府……联邦国家需要一部成文宪法或基本的宪法条例来分配中央政府和州政府之间的政府职责。”[1](p330)可以说，联邦制是在一个国家的各级政府间进行职责分配的一种管理制度，政府权责范围覆盖社会生活各个方面，联邦制国家面临的一个关键问题是如何通过立法在各级政府之间进行权责分配。
《联邦宪法》是确立美国联邦制的基本法律文件。宪法第一条第八款列举了国会拥有的一系列权力，包括征税、管理州际贸易和国际贸易、制定统一的归化条例和破产法、管理货币和统一度量衡标准、组建联邦低级法院、打击公海犯罪、建设海陆军、征召民兵等等。与邦联条例相比，《联邦宪法》授予联邦政府更多权力，征税权是联邦政府拥有的一项重要权力，从此联邦政府不仅有了坚实的经济后盾，而且还可以为共同防务和社会福利拨款，“国会可以以接受联邦拨款为条件，促使州采取某些措施，国会的权力便得到延伸。”[2](p47)其次，管理州际贸易的权力是联邦政府另一项重要的权力来源，这个条款被称为贸易条款，它成为联邦政府处理州际冲突的主要宪法依据。第三，必要的和适当的条款。在该条款最后部分规定，“以及制定为行使上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要和适当的所有法律。”这个条款被称为“必要的和适当的条款”。这个条款意味着联邦政府有很多列举权力之外的暗含的权力，这个条款给了国会更多的灵活性执行其列举权力，因此又被称为弹性条款。
根据宪法，州拥有非列举权力。宪法第十条修正案规定，“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”这条修正案主要用于保护州的权力不受联邦政府侵害。邦联条例明确规定邦联政府只享有条例中列举的权力，在讨论权利法案的时候，有些国会议员也希望第十条修正案把联邦政府的权力限制在列举权力范围内，但是麦迪逊认为联邦政府应该拥有弹性条款之下的暗含权力，[2](p194)因而形成了比较折衷的第十条修正案。在这个条款之下，联邦政府拥有列举权力和由此而引申出来的暗含的权力，其他权力归人民和州政府。但州的某些权力在《联邦宪法》中也受到严格的限制，例如第一条第十款规定任何一州不得与其他各州或外国缔结条约，不得自行铸币或发行纸币，不能剥夺公民法庭审判权的法律，不得通过人和追溯以往事实或行为的法律，不得未经国会同意对进口或出口的货物征收关税，也不得征收任何船舶的吨位税等等。
上述《联邦宪法》及其修正案的诸条款确立了美国的联邦制原则。法律文本列举的内容是有限的，但社会生活涉及方方面面，经济发展、文化教育、安全卫生、社会福利等等都是每个政府要面对的问题。根据联邦制原则，所有这些具体问题的管理和规范都由各州承担。州管理经济和社会各个方面的权力综合到一起在美国宪法性法律中称之为治安权(the police power)，也有人译为警察权，是美国宪法性法律中用以指政府为全体公民的利益管理安全、卫生、福利和伦理等方面事务的权力的名称，由于宪法中体现了州处理内部事务的原则，所以大部分的治安权属于州，常见的术语更多的是“州治安权”。州治安权一直在社会生活中发挥重要作用。但这并不等于说联邦政府完全被排除在州事务之外，即使在内战之前，联邦政府相对比较弱势的时期，联邦政府仍然在州内事务中发挥作用。本文仅从经济和社会管理的角度分析。
按照联邦制原则，州政府有独立处理自己内部事务的权利，但在建国早期，联邦政府通过为州提供联邦援助或服务介入州内事务，授予各州公共土地是联邦政府介入州内事务的主要途径。根据1783年《巴黎和约》，美国政府拥有了俄亥俄河以北密西西比河流域和五大湖区大片土地，即美国历史通称的老西部。美国建国以后，联邦开始有计划地在西部新获得土地上建州。联邦政府将联邦土地作为公共土地授予各州，同时附带一定条件，影响州的政策。
联邦政府先后颁布了几个《西北土地法令》，其中1785年的法令对联邦介入州内事务产生了很大影响。1785年《西北土地法令》规定对西北领土进行勘察，每个市镇测定为6平方英里，平均分为36块，每块一平方英里(640英亩)[3](p106)。其中要求接受赠地的各州必须在每个城镇留出一片土地，出卖或出租以后建立联邦基金用来促进初级公共教育，如果规划中的教育用地被占，联邦有义务提供免费的土地等等。尽管第一次授予土地留下的原则是粗糙的，但为以后西部各州基础教育的发展打下了良好的基础。每个接受联邦政府授地的州都要受联邦政策直接或间接的影响，直接影响表现在，公共土地会刺激、资助州政府完成发展教育的任务，同时联邦也参与州内事务；间接影响表现在，公共土地的普及和正确分配的需要渐渐将州纳入联邦行为中来。
另一方面，联邦介入州内事务主要表现在帮助州改善基础设施建设，联邦为各州制定的改良计划一般先有统一的政策，然后根据每个州的具体制度或不同情况作调整。建国初期，州内基础设施建设主要由各州自己承担，因而各州在基础设施管理方面都有自己的规定。以纽约州为例，1798年和1803年，纽约州议会相继通过法案，授权金融巨子罗伯特·利文斯顿和汽船发明家罗伯特·富尔顿，在二十年内垄断哈德逊河在纽约州境内一段的航运权利，与联邦1793年颁布的《轮船执照法》冲突，引发1824年的航运垄断案(又称吉本斯v.奥格登案)[4](P71-84)。吉本斯也是一名从事航运业的商人，他拥有的两艘汽船往来于纽约市和新泽西州的伊丽莎白镇之间载渡乘客，违反了纽约州航运垄断的授权令，这时奥格登已经从列文斯顿和富尔顿那里取得了垄断经营权，他投诉吉本斯违反了纽约州法，得到纽约最高法院的肯定。吉本斯根据《轮船执照法》，宣称州法侵犯了联邦授予他的航运权利，将该案上诉到联邦最高法院。联邦最高法院维护联邦法律，认为纽约州法与联邦法冲突时无效。尽管在这个案件中涉及州内事务，最高法院维护联邦法律的地位，联邦法律的实施会影响州内政策。
联邦在促进州内交通状况改善方面同样发挥了重要作用。1808年财政部长阿尔伯特·加勒廷第一次提出了由联邦政府控制的州内基础设施改良计划，资助州内交通建设。最典型的例子是联邦和州共同开凿了联系弗吉尼亚诺福克和北卡罗来纳阿贝姆尔桑德(Albemarle Sound)两地的迪斯米尔沼泽运河(Dismal Swamp Canal)。该项目确定以后，先由陆军工兵部制定了一个运河开凿计划，北卡罗来纳州、诺福克市和一些私人投资者成立了一个股份公司，准备在联邦政府陆军部的帮助下开凿运河，弗吉尼亚州地方政府也试图在弗吉尼亚迪斯米尔大沼泽开凿一条运河，几经努力没有成功，1816年也加入股份公司。
运河开凿工程使联邦和州政府最高层的领导人都卷了进来，包括总统、国务卿、财政部长、陆军部长和弗吉尼亚州州长以及弗吉尼亚公共工程委员会等。一开始州政府希望与联邦政府保持非正式的合作关系，联邦政府承诺向弗吉尼亚州派一名工程师各监督施工，另派两名有经验的工程师继续勘察。但开工以后，负责建设的公司缺乏足够的资金，工程建设了十年，进展缓慢。1826年一个弗吉尼亚人在陆军部的帮助下说服国会在这个项目中投入15万美元资金，从而得到该公司近一半的股份，联邦政府开始在运河的修建中发挥主导作用，为工程建设提供了足够的专业人员和管理人员[5](P47)。尽管弗吉尼亚人指责联邦政府干涉州权，但这种干涉保证了1828年运河的建成。运河通航后，联邦在运河管理委员会中派驻自己的代表，以后30年联邦继续在管理、维护和修缮运河方面发挥作用。
运河建成不久，弗吉尼亚州成立州公共工程管理委员会，联邦和州政府在该委员会中都有代表，同时联邦政府派代理人到诺福克港税务局任职，他们共同决定运河的管理。迪斯米尔沼泽运河的修建体现了联邦资助州内基础设施建设，进而参与州内事务管理。在19世纪前半期，联邦资助了很多这样的地方项目。
在金融领域内联邦政府在各州也发挥着一定的作用，表现为联邦在建立国家银行的基础上影响各州银行政策。内战以前，联邦政府和州政府之间在财政金融领域一直存在矛盾与斗争。1791年联邦银行成立之前美国只有四家银行，它们或者因州占据大部分股份而受州控制，或者是由州颁发特许状成立的，由邦联国会授权建立的北美银行充当了国家银行的角色。1791年合众国银行成立在当时引起极大争议，以杰弗逊为首的一些人认为成立联邦银行会破坏州权，担心过于集权会影响联邦制，但在华盛顿和汉密尔顿的支持下，成立了合众国银行。银行总部坐落在费城，起初并没有在各地建立分支机构，但是由于当时各地几乎没有银行，其他城市的持股人希望在他们所在的城市建立联邦银行的分支机构，联邦银行很快从费城向外扩展实力。联邦银行也试图将原来存在的四个州银行吸收进来，成为联邦银行在州的分支机构，但是遭到反对，人们害怕联邦银行势力的扩张和州银行被兼并会影响州的金融政策。
联邦银行很快就发挥了中央银行的作用，成为各州银行主要的票据结算所(a clearing house)和资金来源，也是联邦政府的财政支柱。第一合众国银行因为1811年特许状到期关闭，1811-1816年是自由银行时期，但这期间暴露了没有统一中央银行的弊端，特别是第二次美英战争期间，联邦政府和州政府都陷入财政困难，如果有中央银行的统一调整，这些危机可减缓不少。所以在国会支持下1816年建立第二合众国银行。
可以认为第二合众国银行是第一合众国银行的继续，联邦政府很快在每一州都建立了分支机构。第二合众国银行作为联邦储蓄银行，负担着很多公共责任，它的汇票可作货币使用，很多州银行不得不向合众国银行借款，使合众国银行实际有了调节国内货币市场的功能。这种功能对抑制过分投机是有用的，但也束缚了州的手脚，遭到州的反对，引发1819年麦卡洛诉马里兰州案(McCulloch v．Maryland)。1818年马里兰州通过法律，要对所有“未经本州立法机关批准建立的”银行所发行的兑票课税，合众国银行巴尔的摩分行的负责人麦卡洛拒绝交纳税金，控告马里兰法律违宪，最高法院支持麦卡洛，认为建立合众国银行的依据是宪法允许联邦政府采取“必要和适当的”法律行使宪法权力，建立合众国银行符合宪法规定，州无权征税，“如果州可以对联邦政府行使权力的一种方式征税，它们就可以对其他任何方式征税……最终打乱联邦政府的任何目的，这不是美国人民的愿望，美国人民并不想使自己的政府依赖于州，……我们的判决结果是州无权通过征税或其他方式阻碍或控制由国会赋予联邦政府执行权的宪法法律的实施，我们认为其必然结果是宣告宪法的至高无上性。”[6](P285-286)可见美国早期联邦银行与州银行存在着激烈斗争，而最高法院维护联邦银行利益。
联邦和州权力之间的政治斗争导致30年代联邦银行的解散，1832年第二合众国银行到期之后，杰克逊总统拒绝再授予其延期的执照，从1833年开始，650万美元的联邦储蓄渐渐撤出联邦银行，转存到州银行[5](P68)。美国早期经历了一场全国性金融体系和地方金融体系的斗争，在杰克逊之前的50多年里，国家主义者建立的全国性的银行体系一直在发挥作用，三、四十年代地方银行体系才占了上风，所以说内战之前全国性金融体系的影响已经形成。
联邦政府同样对州内教育、健康和社会福利等问题予以关注。联邦政府对教育的资助是最重要的，联邦通过赠地或各种名目的拨款，使得各州教育平衡发展。独立战争和1812年战争期间联邦曾大举向各州借贷，建国早期，联邦有条件地将借款归还各州，即要求各州将得到的联邦资金用于公共教育。这些款项对于早期发展教育是十分重要的，例如弗吉尼亚州用这些款项的利息投资教育事业就达十多年。因为各州在没有资金的情况下经常忽视教育问题，联邦将借款还给各州，可谓一举两得，既免除了联邦与州的争执，又可要求州履行他们自己的义务教育法。
从1837年开始，联邦财政部门按州人口比例向各州分配财政盈余，国会要求这些款项以贷款的形式在联邦指导下使用，也就暗示着这些款项要依据联邦的要求，用于教育和州内基础设施改良。虽然1837年的危机使这些盈余的分配很快结束了，1841年又试过一次，再次失败。但联邦基金支持教育的传统却保留了下来，根据联邦法、州法和地方的习惯法，分配给各州的联邦盈余款项像公共土地的收入一样，一部分投入到教育事业，尽管现在这种基金的来源已有所不同，但大多数州这种永久性基金都存在。联邦基金扩大了联邦对州教育的影响，在州完善教育体系、提高教育水平的过程中起了一个杠杆的作用。
早期联邦政府涉足州的另外一个领域是社会公共福利领域，1817年哈特福德市建立了一所由教会资助的私人聋哑收容所，1819年联邦政府授予该收容所一块公共土地，新英格兰地区六个州共同努力将其变成公共机构，其他地区也纷纷仿效。19世纪中期许多州通过联邦赠地、还款或分配盈余建立了州精神病收容所。联邦政府不仅在财政方面介入这些公共福利机构，而且在管理方面也介入这些州内事务，在州行为中灌输联邦的意志。
另外，公共健康领域的问题在内战前已经引起联邦的注意。1787年宪法和联邦制传统赋予州在维护公共健康方面的权力和责任，但18世纪末19世纪初，对于州治安权范围内的基本责任之一——维护公共健康，州还没有能力给予过多关注。有时一场传染性疾病流行引起社会的普遍担忧，州政府才会采取一些措施，平时居民生活垃圾的处理、河流的污染和进口物品的疾病检疫问题都毫无秩序。更糟糕的是，当时人们普遍有一种观念，认为被传染病感染的人都是一些道德败坏、罪恶的人，上帝可以保佑品格高尚的人抵御传染病的侵袭，因此更疏于疾病的防范。
当《联邦宪法》通过的时候，殖民地时期一些可怕的流行性疾病如黄热病、天花等已得到很好的控制，因此制宪者们并没有过多考虑这个问题。建国初期州和地方政府几乎没有采取任何措施控制流行性疾病。联邦政府1796年制定了一套各州统一的移民和进口物品检疫标准，但没有认真执行，所以建国初期联邦政府在维护公共健康方面也没有发挥很大作用。
政府对公共健康问题的漠然态度在1793年黄热病传播期间表现得很明显。这一年，一场来势凶猛的黄热病席卷了费城及周围地区，许多国家和地方政府官员逃到安全地带，传染区只剩下贫苦大众。1794年国会还通过法律，规定如果流行性疾病袭击首都时国会议员可以在其他城市开会。这条规定本身也说明国家对传染病问题漠不关心。疾病传染期间，社会上层人物都离开了传染区，一些志愿人员组成委员会代替他们工作，传染期过后，这些委员会就解散了，一切又恢复原样。所以，联邦、州和地方政府都没有采取措施预防流行性疾病的再度爆发。随着城市化的发展和交通的改善，流行性疾病的传播速度加快，影响区域不断扩大。这要求地方、州和联邦政府采取措施控制、消灭传染病，但整个19世纪上半期却鲜见相关法律。
首先注意到这个问题的是联邦政府，1798年亚当斯在国会演讲，他注意到“传染病问题能够影响联邦利益”，建议国会建立“合适的规范帮助州出台相关健康法”，1805年杰弗逊也提出防范传染病的相关建议，州管理公共健康问题，联邦处理全国商业流通中的疾病传播，它们在各自的管辖范围内发挥作用。但这些都只是建议，没有起到实际作用。州内没有人建议立法机关通过公共健康法案，只是在1824年的吉本斯诉奥登一案中，最高法院明确提出“这些立法包括未交给全民政府的所有州内的权力，并且只有各州本身才能最合适地行使。各类质量检查法、检疫法、卫生法、调控州内贸易的法律以及有关收费公路和渡船等法律，乃是这些大量立法的组成部分。”[7](P132)显然州政府在调控贸易、管理交通方面履行了自己的任务，但在卫生检疫方面却没有采取措施。
1832年，一种新的疾病——霍乱开始在美国传播。与黄热病不同，霍乱不仅仅感染卫生条件很差的贫民区，卫生条件较好的富人区也难以幸免。尽管医学专家建议通过隔离控制霍乱，但需要对传染者进行检疫、对传染区消毒、焚毁传染区的一些物品，这些仅靠志愿者难以完成，需要政府的干预。所以在这次霍乱传染中，忧心忡忡的国会议员拨款资助不成体系的州检疫系统，这是美国历史上联邦第一次卷入州管理的公共健康事务领域。同时纽约立法机关成立市政健康委员会，但其作用微乎其微，对当时的状况并没有多大改变。
1832年霍乱的危害表明地方的努力对抑制霍乱传播只是杯水车薪，许多卫生健康专家认识到问题的严重性，寻求建立州健康委员会，但仍没有引起足够的重视。1853年新奥尔良爆发了大规模的黄热病，也没促使政府成立一个全州范围的健康机构，甚至没有建立一个临时的卫生调查委员会。直到内战，这种状况才有所改变。内战使州不能再忽视宪法赋予它的维护公共健康的责任，同时公共健康问题也引起了联邦政府的注意。
综上所述，联邦的赠地和拨款原则对联邦制来说也是非常重要的，它为联邦政府插手州内事务提供了途径。联邦政府通过赠送土地和财政拨款，促进了各州交通、教育和人民福利(例如建精神病人收容所和盲哑学校等)的发展，在改善各州社会状况方面发挥了重要作用。美国内战以前70多年的时间里，在思想观念上，一直存在着州主权和联邦主权的斗争；从实践上看，尽管州在管理地方事务方面最大程度地负担责任，但是联邦政府也以各种方式卷入其中，促使各州在处理地方事务时对联邦的利益和倾向有所反映。随着社会事务的增多，联邦的权力在缓慢的增长，联邦的影响已经通过授地、拨款等方式渗透到社会生活的各个方面。对于州来说，一方面联邦权力的侵入干扰了州在某些方面独立的权责，但另一方面，由于联邦的支持，州行使其管理经济和社会事务的权力更加有力。