重视弱势产业——台湾农业发展与政策演变的启示，本文主要内容关键词为：台湾论文,弱势论文,农业发展论文,启示论文,重视论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
台湾农业生产目前处于生产高成本的自给有余时期，农业生产将面临加入WTO后国际农产品对台湾市场的强大冲击。为适应入世后日趋激烈的国际竞争以及快速转变的台湾社会经济环境，在谈判前，台湾已就入世后对台湾岛内农产品市场的冲击进行了详尽且深入的研究，并于1995年制定出版了“农业政策白皮书”，对未来台湾农业政策的目标及重点提出了设想。
政策准备
根据“农业政策白皮书”，台湾长期农业政策的总体目标主要包括三方面内容：提高农业经营效率，强化农产品的市场竞争力；加强农村建设，增进农民福利；维护环境资源，促进生态和谐发展。为实现长期农业政策目标，台湾当局对农业政策进行了如下调整。
（一）以直接给付制度取代保证价格收购制度 加入WTO后，根据乌拉圭回合谈判所达成的农业协议，在六年内应削减基期年农业境内支持总量(AMS)的20%。为适应这一要求，台湾首先废除了杂粮的保证价格收购政策，建立直接给付制度，以补偿农民的损失。对稻米的保证价格政策仍维持不变，但以直接给付制度取代保证价格收购政策是未来发展的趋势。
（二）非关税贸易保护措施关税化以及调减农产品关税 ①农产品整体关税税率将调减至WTO成员中经济发展水平与台湾相当成员的水平，个别农产品关税将视台湾粮食安全、农业发展及与其它国家谈判结果而决定；②对台湾不生产或已具有国际竞争能力的农产品，降低关税，台湾已有生产但生产不足仍需进口者，酌情降低关税，对台湾不具备国际竞争力但至关重要的农产品，仍维持较高关税；③将非关税贸易保护措施关税化，同时依据不同农产品的特性及竞争力，分别制定关税化程度以及时间表。
（三）农业结构政策将成为台湾农业政策体系核心 由于受农业贸易自由化及国际化趋势以及台湾加入WTO的影响，台湾对农业的保护将逐渐减少。市场与价格政策将注重稳定价格措施的运用，而逐渐减少价格支持政策的实施。为保护农民利益，提高农民收入水平，促进农业的持续发展，就必须采取扩大生产规模、引进新的生产技术和提高农民素质等农业结构调整政策措施，以提高台湾农业的生产力及竞争力。台湾农地政策中放宽了农地农有的限制，以期扩大土地经营的规模。
（四）农村社会政策在台湾越来越重要 为使农民及家人在面临老年、疾病以及工作意外时能够得到生活上的保障，台湾政府在其“农业政策白皮书”中，提到要建立和完善农渔民保险、农业自然灾害救助、农民离农年金制度等农村社会政策措施。特别是老农退休制度，既是一项社会政策，同时又是一项重要的促进农业结构改善的措施，其目的在于鼓励老农及时退出农业生产，改善农业生产结构。
政策演变及目标
台湾农业发展可以大致分为四个阶段：即土地改革阶段、劳动密集型技术推广阶段、增加农业价值阶段与开拓国际农产品市场阶段，其每一发展阶段均与经济发展及政策变化密切相关。
自从台湾光复及国民党政权退到台湾后，台湾的粮食及农产品的供求矛盾非常突出，为保障粮食的供应并稳定民心，台湾当局首先实行了土地改革。主要包括三项具体措施：“三七五减租”、“公地放领”和“耕者有其田”。“三七五减租”是指将地租减至产品收获量的37.5%；“公地放领”是指将公有耕地所有权陆续转变为农民所有，地价按照农产品收获量的2.5倍确定，分十年平均偿还；“耕者有其田”则规定地主可以保留相当于水田三公顷的土地，超过部分由政府强行收购，收购价格与公地放领价格相同，并将征购的土地全部交由农民承领。土地改革提高了农民的生产积极性，促进了农业生产以较快的速度恢复和发展。
50年代初，面对突然增加的人口及有限的资源，如何保障台湾所有人对粮食及农产品的需求并保障发展，成为台湾当局的首要任务。为此，台湾当局曾召集当时中国在海外知名的经济学家，集中研究台湾所面临的困境及应对策略，最后得出结论：台湾自然资源缺乏，唯一的富裕资源是人力，因此，台湾要发展，首先必须采取人力密集型技术，从而便开始了台湾的人力密集型技术推广与采用时期。在这一时期所采用的技术主要是立体种植，增加单位农地的产量。由于台湾特殊的热带与亚热带季风海岛型气候，决定了台湾可以一年多熟制种植，再加上新品种的选育与推广，使台湾农业生产发展很快，到50年代末已基本实现了粮食自给有余。
由于台湾当时仍是以农业为基础的时期，工业基础很差并且缺乏发展工业生产的资金，在粮食基本自给有余后，必须考虑增加农产品生产价值，提高农业生产效益，为工业生产发展积累资金。在此条件下，台湾的农业生产结构开始调整，由以粮食生产为主转种价格较高的经济作物，以赚取外汇，促进农业资金积累，转投轻工业。通过种植业结构调整及高价值农产品的出口，换取了非常宝贵的外汇，从而为工
业发展准备了条件。事实上，台湾最初的工业发展是依托于农业而发展的，因此，农产品加工业便成为台湾工业发展的首选产业。然而，在加工业发展的初期，台湾所面临的首要困难是如何将自己的食品加工产品卖向国外，即如何开拓国际市场的问题。为培训农产品外销人才与工业发展人才，台湾当局采取了强制性的人才培训方法，培训当时经济快速发展所需要的各方面人才。例如“魔鬼训练营”，该训练营采取完全与外界隔绝的训练方法，教官可以对不完成训练任务的学员任意惩罚。严格的训练造就了一大批商业人才与工业人才，从而为台湾的工业发展与起步奠定了基础。
1963年农业盈利后，台湾开始大力发展轻工业。在这种情况下，台湾当局的一些官员开始忽视农业，农业投资增长幅度减少，农业生产下降，从而导致1969年农业生产出现萧条，并进而影响到工业生产的萧条。为避免由于农业萧条所导致的工业萧条现象的再次发生，台湾当局开始调整农业政策，即由原来的“以农业培养工业”转变为“以工业培养农业”的政策。具体政策主要有：为稳定粮食市场，保证农民收入水平，从1974年开始设置粮食平准基金，对稻米等农产品实行保证价格收购政策；增加对农村公共投资，包括水利设施、防风林、道路及乡村自来水等项目的投资；加速推广农业综合技术和农业机械化；改革农产品运销制度，加强办理共同运销并改进果菜批发市场的运行；加强农业试验研究与推广，充实人员与经费等。
进入80年代特别是90年代以后，台湾农业政策背景发生了较大变化。人均收入水平提高导致消费结构发生变化，人们环保意识增强对生态环境越来越重视，同时农业国际化与自由化的发展，更多国外农产品进入台湾，对台湾农产品形成强有力的竞争压力。所有这些政策背景的变化，导致台农业政策也发生了相应变化，由原来单纯重视农业生产政策和市场与价格政策转向对农业生产政策、市场与价格政策、农业环境政策和农村社会政策的共同重视，具体政策手段的运用也发生了变化。为保障农民的切身利益，1989年台湾又开始实施农民健康保险计划，照顾农民的生、老、病、死等项目，费用则由当局负担70%。
值得借鉴之处
（一）台湾入世政策准备 台湾在进行加入WTO的谈判前，已就入世问题进行了较为深入的研究，形成了较为详尽的对策，并且该对策已变成政策加以实施，值得我国借鉴。首先，祖国大陆已就入世谈判取得了重大进展，为制定一个比较系统与完整的入世后的农业生产政策与农产品结构调整计划，应组织专家就加入WTO后应采取的对策进行研究，提出一套有效可行的方案。其次，目前祖国大陆已就入世后对国内农产品市场的冲击做了大量研究，取得了有关加入WTO后我国农业优势产业与弱势产业的研究成果。这些成果应该成为有关部门制定农业生产政策与进行农业产业结构调整和开拓国际市场的依据，然而，上述研究尚未形成比较完整的政策。第三，祖国大陆目前存在着水果生产的大量过剩，由于水果生产属于劳动密集型产业，在这方面我国有绝对的市场竞争优势，入世后将有极大的发展前途。事实上，水果生产存在的最大问题，一是农药残留，二是水果品种和质量不高，这两方面问题的解决并不太难，也并不需要花费太大的投资，仅需解决好技术问题即可。目前台湾及日本等地的水果生产都采用套袋生产技术，套袋水果不仅果色好、品质优，而且可减轻或防止农药的污染，其市场价格为非套袋水果的几倍甚至十几倍。不过，我国一些苹果产区的套袋苹果与其它非套袋苹果同样也卖不出去，其主要原因在于我国尚未就开拓水果产品的国际市场进行研究与探索。
（二）台湾农业发展 (1)台湾把提高农民收入放在制定农业政策的首要位置。事实上，如果回顾祖国大陆农业发展的过程，也不难得出农民收入提高幅度较大的年份，整个国民经济发展较快，社会也最为稳定。相反，若仅考虑农业生产而忽视农民所得的政策，就很难促进农业生产的快速发展与社会的稳定。文化大革命时期的“农业学大寨”运动，由于忽视了农民收入的提高，虽然投入巨大，不但农业生产未能搞好，整个国民经济的发展也受到影响。再如90年代中期以来，由于缺乏提高农民收入的政策，不仅使农村经济增长速度下降，农村消费品市场低迷，整个国民经济的发展也减缓。(2)农业是个弱势产业，我国农业政策一定要照顾到农民的利益。在提高农业增产潜力的农业科技投入中，发达国家尤其是对农业依赖较强国家（如日本）的农业科研投资强度远高于其它非农行业的农业科研投资强度。在美国，一些经济学家在给政府的政策建议书内，经常把农业是一个弱势产业作为第一个理由，促使政府增加其对农业及农业科研的投入，而我国对增加农业及农业科研投入问题尚未引起足够的重视。(3)任何决策及政策的实施必须有一个程序。如果在农业发展上缺乏连续性的政策及程序，将会使农业发展与增长带来许多政策与发展间的鸿沟。为此，我国政府部门在制定政策之前，必须对政策目标及所产生的后果进行广泛研究与论证，力求达到政策效率的最大化。
（三）台湾农产品市场营销政策
台湾农业生产发展较快并成功地使农业成为工业发展的“培育者”，一个重要原因在于采取了有效的市场开拓与营销政策以及农民协会在技术推广、农产品生产与销售方面的作用，值得我国借鉴。(1)对农产品外销采取优惠的外贸政策以开拓国际市场。目前大陆农产品尤其是水果及蔬菜的外销量很少，其主要原因在于没有开拓国际市场。在这方面政府除加强有关这些产品的品质改良研究外，更重要的是制定积极促进农产品外销的政策，以便于进入国际市场。(2)培训农产品营销人才。长期以来，由于种种原因，导致我国农产品营销方面的人才奇缺，尤其是国际农产品营销人才。为此，政府在采取农产品外销优惠政策的基础上，应制定详细的农产品外销人员培训计划，促进我国的优势农产品尽快进入国际市场。(3)加快培育农民组织，使其成为农业技术推广与农产品销售的实体。如果祖国大陆自上而下形成一个有生存能力且具有实体性质的农民协会组织，并吸纳现有的农业技术推广人员成为该协会的技术推广与营销专业人才，不仅可以促进外销农产品新兴产业的形成，同时，还可以减轻政府对我国上百万农业技术推广队伍投资的财政压力，从而加快农业技术推广队伍的改革步伐。