债转股与国有经济战略性调整，本文主要内容关键词为：债转股论文,战略性论文,国有经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F832.21 [文献标识码]A [文章编号]1003-5478(2001)04-62-05
一、债转股提出的背景及国有银行不良资产的特殊性
按照1998年1月央行对外公布的数字，我国国有四大银行不良资产有近20000亿元，占其贷款总额的25%。如果核销资本金，则国有银行处于破产的境地。严重的不良资产问题已成为国有银行走向市场的最主要障碍。国有银行市场化进程的严重滞后，也拖了中国经济体制改革的后腿。而且加入WTO在即，在对外开放金融服务领域面前，面临严峻挑战和巨大压力。如何化解国有银行巨额不良资产，提高资本充足率，成为迫切需要解决的当务之急。
1999年10月，按照中央的部署，四大国有银行先后成立了信达、华融、长城、东方四家资产管理公司（Asset Management Company，以下简称AMC），计划剥离14000亿不良资产，由此使原国有银行对国有企业的债权，转为AMC对企业的股权，从而化解国有银行的不良资产，提高资本充足率，使国有银行轻装上阵，为其商业化运作、参与市场竞争扫除障碍。同时，使国有企业降低负债率，免除还本付息负担，摆脱经营困境，重新走上健康发展轨道。但我们在进行政策设计的时候，切不可忽略中国国有银行不良资产的特殊性。
一是我国国有银行不良资产的成因复杂。既有由于宏观经济政策调整、政策性贷款、金融管理法规的限制和竞争条件不公平等体制性变革带来的宏观环境变化的原因，也有由于国有银行经营管理不善，项目决策失误，资产质量意识不强，缺乏降低不良资产、发展高效资产的内在动力和外在压力，以及风险意识薄弱、信贷管理执行制度不规范、不完善等内部管理薄弱的直接原因；此外，由于传统的“国有”思想观念作祟，国有企业社会负担过重，负债率过高，在转机建制中未形成规范的法人治理结构，以及《破产法》实施中存在的一些问题；还有由于政府这些年来搞“拉郎配”，加大了国企破产的风险，政府点贷、安定团结贷款等行政干预的负作用，加大了国有银行的不良债权。
二是我国国有银行不良资产形成中的利益关系复杂。我国由于多年来实行计划经济体制，银行和企业都是国有的，彼此经济利益相对模糊，各自产权边界不清，财务约束软化，信用契约关系似有实无。国有银行80%以上的贷款贷给了国有企业，而国有企业高负债经营下经营不善，又缺乏欠债还钱的信用观念，因而国有企业欠国有银行的不良债务就构成了国有银行的不良债权。由此演绎出错综复杂，剪不断理还乱，越积越大、积重难返的银企债权债务关系。
三是国有银行的信用具有国家担保的性质。由于体制惯性，我国国有银行在由计划经济体制下分配经济建设配套资金的准财政性质，向市场经济体制下资金商品借贷的商业化运作的转变中，始终在国家承诺担保的背景下经营信贷资金，因而，国有银行的国有性质（实以国投资本金为限承担有限责任）披上了国有银行国家性质的外衣（有国有银行门上横幅“国有银行，国家信用”为证）。在四大国有银行一级法人制的管理体制下，各分支行盈亏全部上缴总行，因而分支行在利用国家信用扩大存款规模和利差中，银行及其职员得到更大的利润和工资、奖金。而国有企业在向国有银行借款的得天独厚的优势条件下，敢借更敢不还。
四是国有银行不良资产不仅数额巨大，而且类型单一。我国银行的不良资产，主要是信用贷款，且多年来贷给了国有企业，而国有企业亏损面的扩大，虚盈实亏以及借新债还旧债的结果，再加上破产清偿顺序的法律规定，导致信用贷款几乎难有信用可言。
从上述国有银行不良资产规模巨大、成因特殊、情况复杂说明，国有银行的不良资产巨大与国有企业负债率过高是一个问题的两个方面，单靠国有银行自身通过资本金核销呆坏帐、内部加强经营管理等办法降低不良资产率，帮助国有企业走出困境，以降低国有银行体系的系统性金融风险是不可能的。它需要借助一个强有力的外部力量，来推动完成化解国有银行不良资产，降低国有企业过高的负债率，使国有企业轻装上阵参与市场竞争，使国有银行走上真正商业化运作的轨道。债转股就是在这样的历史背景下推出的。
二、债转股难达“双赢”的政策初衷，是一种扭曲的制度安排
从债转股出台的背景不难看出，债转股这一改革方案的政策初衷，在于解救双双陷入危机的国有银行和国有企业，通过卸“包袱”、割“毒瘤”，达到国有企业走出困境、国有银行摆脱风险的“双赢”的理想目标。但债转股在理论上缺乏充分论证，实践上成本高昂，设计思路上传统老套，是与中国经济体制改革目标有偏差的扭曲的制度安排。
（一）债转股在理论上缺乏充分论证，化解风险与滋生风险并存。
设计债转股的改革方案暗含着这样的假定前提，认为国有银企双双陷入困境的主要原因是国有企业多年来国家资本金投入不足，因而负债率过高，国有银行因贷款给国企的比例过大，而国企陷入困境，造成一逾两呆不良资产急剧攀升。一旦财政出资剥离国有银行的不良资产，转给AMC，则国有银行不良资产率和国有企业负债率都下降了，从而双双走出困境，达到“双赢”的政策目标。
但在设计债转股时，忽略了这一改革措施的实施所客观要求的市场环境。一是信用基础。参与债转股各方的良好信用是减少道德风险的前提，全社会的良好信用是债转股能否成功运行的直接保证。二是债转股要求有健全、完善的法律制度和全社会的法律意识。三是债转股要求企业陷入困境的原因是外在的、在短期内不会再生的。具备上述市场环境，债转股才具有可行性和成功的基础。
显然，我们是在缺乏必要的市场环境的情况下推出债转股的，这就使债转股具有先天的不足。国家对四家AMC每家拨款100亿元人民币作为资本金来源，并给予相应的政策支持，处理不良资产的最终损失由财政部提出处理方案，报国务院审批。显然，债转股是财政出资的“免费午餐”，是为了解决国有经济的“双赔”、“两难”。但在政策实施过程中，引发了一系列风险。
1.由选择债转股企业的错位带来的“进入”风险。本来，债转股的政策规定是严格而明确的。在债转股的范围上，是四大国有银行和国家开发银行在1996年以前发放的逾期和呆滞贷款，能够进入债转股入选的企业，政府曾作了10项规定，即“五范围”、“五标准”，包括产品适销对路，有市场竞争力；工艺设备先进；生产符合环保要求；债权债务关系清楚；企业领导班子强等。具备上述标准的国有企业所借国有银行的贷款，实在令人难以想象会成为银行的不良资产或有必要进行债转股。从债转股的方案设计来看，是为了挽救那些有生存希望，只是因为目前债务过高，难以依靠自身走出困境的国有企业。但在债转股企业的选择上，出现了银行与资产管理公司、企业的错位。
一是由于信息不对称，在银行与AMC对企业的真实情况远不如企业清楚的情况下，那些资不抵债、没有起死回生前途的不符合条件的企业，为了挤入债转股的行列，享受到使企业延续的免费午餐，利用一些非正当手段，使之符合债转股的标准（这与某些企业不够上市标准而能上市融资一样道理）。
二是银行与AMC之间各有不同的打算。虽说四家AMC是由四家国有银行内部产生，使命是作为一个过渡性机构，解决其原所在银行的不良资产问题，因而二者之间有着千丝万缕的联系。但毕竟AMC与国有银行各为独立法人，各有其独立经济利益，在不是国有银行全部不良资产都可以一次性剥离作为股权转给AMC的情况下，国有银行毫无疑问地愿将根本不能收回的“坏”不良债权（所涉及的企业事实上根本无可救药），委托给AMC转成股权。而AMC不管是从按照国家的政策要求出发，还是从自身将来管理、退出股权出发，都希望接收到将来企业有回购股权可能或股票上市的“好”的不良债权。但由于AMC的国有性质，盈亏最终上缴财政，因而缺乏应有的动力和压力。选择债转股的过程，成为三方博奕的过程，其结果是由于逆向选择带来“进入”风险。
2.债转股在缓解金融危机的同时加大了信用危机。按照政策设计，剥离了国有银行的不良资产，就会提高国有银行的资本充足率，大大降低不良资产所占比例，国有银行业的系统性金融风险下降，资信上升，在国际金融市场上竞争力加强。在国有企业看来，企业从国有银行贷款，是国有资源在国家经济不同领域的转移，贷款还不上，国有企业负债率高，自有国家想办法解决，而债转股是国家给予国有企业的脱困优惠，是天上掉下来的馅饼，是国家一次性解决国有企业多年来资本金不足的问题，因而视债转股为理所当然。企业进入到债转股行列，当然也就停止了还本付息；尚未被列入债转股的企业，坐等债转股，以即将债转股为借口，逃废银行债务。由此强化了国有企业的赖帐机制，大胆借贷，从容不还，从而使我们本来就薄弱的信用观念更为淡薄，与市场经济体制所客观要求的诚信为本背道而驰。
此外，债转股后，AMC对持有国有企业股权存在着“管理”风险。一是能不能得到对转股国有企业的监管权利，二是自身是否具有监管能力。当AMC的10年存续过渡期结束时，存在着“退出”风险，即是否能在完成其历史使命后，如愿以偿地择机而退。
（二）债转股成本高昂，只是对国有经济的输血救助而无起死回生之功。
中央财政为每个AMC首拨100亿的资本金，与计划剥离的不良资产总额相比，这400亿远远不够。目前已确定为债转股的国有企业，有的因国拨剥离资本金不足，尚在等待。为筹措资本金，AMC在国家财政担保下计划发行债券，由于担保性质决定，当债券到期时，若AMC管理的股权不能上市转让出去，或由原企业回购，从而无钱还本付息，财政负有连带责任。这样就增大了财政的潜在负担，事实上提高了财政的的负债率。AMC作为新的大型国有企业，由于受命于国有经济危难之时，具有国家准财政性质，自身的经营管理状况与公司效益难以挂钩，因而天生缺乏自主经营、自负盈亏的经营机制。AMC各自旨在剥离其原所在国有银行的不良资产，成为国有企业的股东，政策使命是各管一块，彼此之间既难以展开竞争，又缺乏衡量其工作效率、经济效益的客观依据，所以，AMC进行债转股的前景不容乐观，不确定性极大。
债转股直观来看，对部分国有大中型企业摆脱困境具有积极作用。但实际上，有不少国有企业将之当成卸包袱的工具、逃废银行债务的好机会。债转股如果不能被国有企业作为最后一顿“免费午餐”，不能在经营机制上按市场经济体制要求从根本上进行彻底转换，那么，原有“包袱”卸下后还会生成新的“包袱”（何况债转股不能卸下国有企业所有的包袱），原有“毒瘤”割下后还会生成新的“毒瘤”（国有银行的不良债权并没有全部剥离）。怕的是债转股只能输血救助而培育不出自身的造血功能。输血救助虽可延续生命，但输血是有成本的，而成本名义上是财政支付的，实是由纳税人的税款在支撑。输血救助越多，时间越长，财政支出的使用效率就越低，财政支出的机会成本就越大，对国民经济的负面影响就越严重。
（三）债转股的设计思路传统老套，不能平等地对待非公有制经济。
实施债转股的都是大中型工业企业，主要集中在冶金、石油、机械、纺织等传统产业，很少涉及第三产业、知识产业、新兴产业，这显然不利于我国产业结构的长期优化调整。从所有制结构看，债转股的都是国有企业，而非公企业、民营企业、中小企业没资格进入债转股行列，而后者是我国近10年来国民经济增长的重要推动力量，已成为中国经济进一步发展的制约力量。改革开放以来，国有银行贷款的80%贷给了国有企业，而国有企业在得天独厚的融资条件下，仍经营状况欠佳，经济效益下滑，负债率居高不下，在困境的艰难中或生死线上挣扎。
与国有企业发展的痛苦现状形成鲜明对照的是，非国有企业在市场竞争中建立，在优胜劣汰中经受考验，没有得到政府对国企的“父爱”。90年代以来，非公企业是劳动力转移的主要趋向，沿海开放城市非公企业的充分发展，已经使国有企业大部分职工自愿转岗，社会压力大大降低。非公企业具有适应市场的灵活机制，创造品牌的竞争优势等特点。非公企业在行业、地区、体制和策略选择上，具有较大的灵活性和快速成长性，一定程度上已占国民经济的重要地位。
该是修正我们的思想，更新我们的观念，改变一下我们改革思路的时候了。中国的经济体制改革也是以农村包围城市，最后夺取城市，渐进式从外向内，先增量后存量进行的。改革20多年来已经取得重大成效，如今改革进入了攻坚阶段，剩下两个最难攻克的堡垒——国有企业与国有银行，而二者难以纾解的债权债务关系，又是一个问题的两个方面。国有企业资不抵债，国有银行系统性风险的存在均已多年。为使国有经济重现生机，各种改革措施不断推出，国家能够想到的拯救国有企业的措施都想到了，能够使用的十八般武艺都用上了，在问题依旧严重的情况下推出债转股，真可谓仁至义尽、用心良苦。
用财政资源来帮助国有企业改革（准确地说脱困）、建立现代企业制度是不明智的，只会使总体经济状况更糟，资源配置效率更低。债转股在企业帐面上是增资减债，在银行帐面上是不良资产率下降，资本充足率上升，但与整个国民经济来说并不具有真正意义上的增资减债。特别是债转股解决的只是国有企业不良债务存量的一部分，国有银行不良资产存量（1996年以前形成的逾期与呆滞贷款的一部分，不包括1996年以来新增不良资产）的一部分，并没有能够一次性地解决全部存量问题，截至2000年10月，四家国有银行已经基本完成预定的不良资产剥离与债转股任务，把不良资产比例降低了4-10个百分点。但在没有相应的制度保证的条件下，难保国有企业的负债率不会再升高、国有银行的债权能向良性化方向发展，很难说不会出台再一次的财政出资剥离或救助。
为什么就不能放宽我们的视野，调整我们的立足点，修正我们的改革思路呢？中国目前的整个经济分为两部分，一部分活力大一些，效率高一些，增长与发展得快一些；另一部分活力小一些，效率低一些，增长与发展得迟缓一些，而这两部分之间有竞争关系。许多经济资源，如上市发行股票融资、银行贷款、财政贴息、企业并购重组优惠等，我们一贯主要配置给了国有企业，即效率低一些的国有部分，而不是效率高一些的非公有制部分。为什么所有制的藩篱我们总是固守，而不能平等地对待非公有制经济呢？
我们认为，如果我们仍是立足于搞好搞活国有企业（包括国有银行），低效地重复许多与市场经济原则背道而驰的无用功，那我们改革的路径就越走越窄。以所有制为标准，用行政手段垄断地配置资源，是传统体制的做法，不符合市场经济的游戏规则。事实早已证明，一个国家即使有强大的国有经济阵营，也并不表明社会主义制度就固若金汤。如果为了维持国有经济的支配地位，而有悖于市场经济体制下市场机制充分发挥作用，反而会妨碍国民经济的健康发展。特别是在对外开放，即将加入世界贸易组织，国际间竞争更为激烈的新世纪。
三、债转股与国有经济战略性调整相衔接
我国社会主义市场经济体制下的国有经济定位，显然应当与计划经济体制下不同。在中国建立市场经济的条件下，国有企业只能作为平等的一员，参与市场公平竞争，并不能逃脱优胜劣汰规律的约束。为此，我们就必须进行国有经济的重新定位。
参照市场经济各国经验，比照国际惯例，我国市场经济体制下的国有经济主导作用应体现在以下三个方面：(1)在自然垄断、外部性强（以社会效益为主）的部门起弥补、纠正的作用；(2)在国民经济基础产业、幼稚产业和支柱产业的资金融通、技术进步、分散风险等方面起骨干、引导作用；(3)在自我发展、社会保障和社会福利等方面起协调、促进作用。
显然，我国现有国有经济结构远离市场定位要求，在应发挥主导作用的领域，国有资本进入不足，充其量不足30%；而在一般竞争性领域，国有经济的摊子太大，战线太长。目前国有资源配置错位的状况，一方面使国有资本本身配置效率低下，另一方面又损害了国民经济发展的基础，使许多本应成为经济发展动力的因素，反而成为经济发展的包袱，并且越背越重。“九五”期间实行“抓大放小”改革措施时，由于未与国有经济定位相衔接（当时笔者曾提出“抓大放小与国有经济定位相衔接”的思路，见1997年《长白学刊》第1期），所以包袱依旧，情况依然。
中国国有经济体制改革的目标，一是提供基本公共产品，包括国防、外交、行政；二是弥补市场失灵。主要是做那些私人企业不愿做、做不了、做不好，但从国民经济和国家全局考虑又不能不做的事情，其中多数是经济学上所说的具有“外部正效应”的事情。在当前国有资本数量有限的情况下，将国有资本多数用在一般竞争性行业，需要国有资本进入的行业就会出现“短缺”，由此对社会造成的损失更大。
我们认为，应借助债转股这“免费的午餐”（财政出资，似乎是免费的，其实成本高昂），推动国有经济进行战略性调整。基本思路是：用国家的产业政策、行业标准，来规范国有经济的进入领域。(1)对国有资本应充分发挥作用、提供公共产品领域内的国有企业实施债转股，让其继续发挥国有经济的主导作用，以满足整个国民经济对基础产业、支柱产业和高科技新兴产业的需求；(2)对风险高、投资量大、具有长远发展前景，而单靠市场机制的作用还难以调动私人投资积极性，即市场失灵的领域，现存的国有企业实施债转股，以充分发挥政府投资、宏观调节的积极作用；(3)对处于一般竞争领域中的国有企业，要放弃国有资本在企业中的独资形式，通过拍卖、租赁、转让、引资嫁接、兼并、破产等形式逐步退出，不再享受这最后的“免费午餐”。
债转股与国有经济战略性调整相衔接，其意义不是立足于搞好搞活整个国有经济，而是立足于按市场经济对国有经济的规范性要求，进行国有经济的战略性大调整，使国有资本在总量极为有限的情况下，调整国有资本分布过广、过散的状况，从过度进入的领域中撤出，加强对国有资本进入不足领域的投入，挽救国有资本应当进入的领域，但在此领域的国有企业所面临的困难，使它们通过债转股，走上健康发展的轨道。
债转股与国有经济战略性调整相衔接，这一改革思路的优越性在于：一方面在着眼于结构调整中盘活存量，甩掉一部分不应再背下去的包袱，减轻财政的压力和负担；另一方面把结构调整、解决国有银企债权债务关系问题，与国有经济在市场经济体制下的重新定位有机结合，从而有助于实现国有经济改革的长远目标。
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