北宋后期的都保区划，本文主要内容关键词为：北宋论文,区划论文,后期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历经唐末、五代的变迁，到了宋初，乡村区划单位乡、里均已失去其人户控制的功能，造成了财税单位和行政司法单位的错位，乡村事务的管理显得复杂化。熙宁变法，推行保甲法，乡村中逐渐形成了都保结构的区划模式，这对后世的乡村区划产生了深远的影响。元、明、清以至民国时期乡村区划的大体框架都可上溯到宋代，尽管各个时期的名称、户数编排等具体规定发生过不少变化，但其基本的方面则是一脉相承的。宋史学界以往的研究成果大多只是在论述保甲法时提及都保，而对于作为乡村区划的都保及其与原来的乡之间的关系则有待商榷和深入研究（注：这方面代表性的研究成果有周藤吉之的《宋代乡村制的变迁过程》，载《唐宋社会经济史研究》，东京大学出版会1965年版；吴泰的《宋代“保甲法”探微》，载《宋辽金史论丛》第2辑，中华书局1991年版；夏维中的《宋代乡村基层组织衍变的基本趋势》，载《历史研究》2003年第4期。）。研究明、清史的学者在上溯都保的来历时往往出现差错。限于篇幅，本文仅对都保区划产生的历史背景、在北宋后期的形成演变及其与乡的关系等问题做一探讨，不当之处，敬请方家指正。
一、都保区划产生的历史背景
中国历代中央政府都倾向于以一定的户数为单位来实施对乡村基层的控制和管理。比如：北魏实行“三长”制度，以五家为邻，设一邻长；五邻为里，置一里长；五里为党，立一党长[1]（P2855）。隋朝以“五百家为乡，正一人；百家为里，长一人”[2]（P32）。唐初，以“百户为一里”，“五里为一乡”[3]（卷33）。乡村管理单位都具备编户的功能，以便对人户的控制。
但是，历经唐末、五代的变迁，乡、里均已失去其编户的意义。北宋的人口不比唐初少[4][5]，但乡、里的数目较之唐代大为减少（表1（注：此表参考了王棣的《宋代乡里两级制度质疑》所列的表格。））；乡、里所辖的户数已远远超过唐初的定数。
对于唐末、五代到宋初乡里数目的巨大变动值得进一步分析（注：王棣的《宋代乡里两级制度质疑》（《历史研究》1999年第3期）认为，宋代承袭唐末五代，并乡存里，这证明了乡的政权功能不断削弱以至消失的史实，进一步认为宋代乡村基层组织是乡虚里实，以里为中心的模式。对此观点，夏维中在《宋代乡村基层组织衍变的基本趋势》（《历史研究》2003年第4期）中也提出了置疑，一些观点与笔者不谋而合。）。从表1可以看到，宋代乡的数目较唐代大为减少，而容易被忽视的是：宋代“里”和“乡”的比例已远低于唐初的5∶1，有的甚至为1∶1。
这说明，里不仅也进行了合并或削减，而且其合并或削减的幅度比乡更大。每里的户数已远非当初的“百户”了，有的甚至达到近千户。这样，“里”已失去唐初“百户为一里”的编户意义，不再具备行政管理上的功能，而沦为和自然村类似的乡村居民聚落，成为纯粹的地域区划单位（注：本文初稿完成后见到夏维中先生刚发表的《宋代乡村基层组织衍变的基本趋势》（《历史研究》2003年第4期），夏先生的一些观点与笔者不谋而合。但是，文中认为“在熙宁保甲法之后，尤其是进入南宋后，里的地位急剧下降，与此同时，都的地位不断上升，并成为乡村社会经济中最重要的基层组织”，这未免过于强调都的确立对里的地位的冲击。笔者认为，都的确立导致了乡的地位某种程度的下降，对里的地位无甚影响。因为两宋时期，里自始至终不是一级行政区划，只承载着标明地址、方位的地域意义，南宋和北宋并无什么不同。）。
表1 京兆府唐宋各时期乡里数对照表
乡数里数
《唐天宝 唐代《太 宋太平兴 宋熙宁
《长安
序号 县名初年地志
平寰宇国时《太平
时《长安
志》
残卷》 记》
寰宇记》 志》
1 万年
62457 7 2
2 长安
79596 6 6
3 咸阳
20205 5 5
4 兴平
24206 6
5 武功
20144 4 4
6 三原
242414 12
7 鄠县
34245 5 5
8 蓝田
28224 4 4
9 醴泉
23166 6
10栎阳
28254 4 4
11泾阳
24186 6 6
12富平
294010 1111
13乾祐
3 45 15
14渭南
26198 4 8
15蒲城
202210 1010
16奉天
23196 4 4
从户数统计资料与乡数、里数进行计算的结果来看，乡里的合并没有按照唐初“百户为一里”，“五里为一乡”的原则进行。那么，合并乡里的原因何在呢？
唐初“百户为一里”，“五里为一乡”，是基于均田制的一种体制，它是建立在农村中广泛存在自耕农的基础上的。因为只有在农村中有大量的自耕农存在，才有足够的“清强”白丁轮流充任里正，役期不致过长，里正之役才不致过于沉重。但是随着均田制的破坏、瓦解，土地兼并大量存在，自耕农大为减少。加上唐末五代战乱频仍，生产遭到破坏，人民生活穷困，乡村有能力承担差役的人户很少。而乡役人是以乡为单位来摊派的，比如，里正一般一乡各设一名。合并乡里同样能起到减少役户，从而减轻乡村民户负担，恢复发展生产的效果。因此，合并乡里以减少役户也是形势所逼。
既然合并乡里主要考虑的是财税经济因素，这客观上就造成了财税单位和行政司法单位的错位，负责赋税征收的里正、户长是以乡里为单位来进行，而负责治安词讼的耆长则是以耆为单位来进行。行政功能和区划单位的不一致使得乡村事务的管理复杂化，这显然不利于行政效率的提高。
早在显德三年（956年），后周政权就着手对乡村管理进行整顿，“诸道州府令团并乡村，大率以百户为一团，每团选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之；民田之有登耗者，三大户均之，仍每及三载，即一如是”。这一新的体制是以百户为团，作为区划单位，由耆长来负责治安、财税等事务，以期解决乡村区划失缺编户功能所带来的管理不便。可惜这个举措还没来得及在全国普遍推行就发生了“陈桥兵变”。取而代之的北宋统治者忙于统一战争，只是因陋就简地对乡村体制作了些局部的调整。
直到开宝七年（974年），宋廷才对乡村体制进行了一次较大的改革。《两朝国史志》记载：“开宝七年，废乡分为管，置户长主纳赋，耆长主盗贼词讼。”[6]（职官四八之二五）
但是，从后来的实际情况来看，在不同地域其具体实施分为三种情况。一种是以相州为代表的一些地区，“管”取代了原来的“乡”，成为县之下的一级区划，“管”之下统辖若干个村。这一情况可看做“管——村”区划模式。第二种情况是，在更广大的地区并未废除乡一级区划，仍旧维持“乡——里（村）”模式。第三种情况是，在个别地区（如浙江德清县），“管”处于“乡”之下，和“里”平级，在地方志中和“里”作同类项交叉排列。因为管级区划要专设耆户长管理，可能这一区域在治安、催税等方面受到了政府特别重视。因而这一情况可视作“乡——管（里）”区划模式。可见，“管”这一级区划并未在全国普遍落实，说明其实施的实际效果并不理想。
范仲淹曾建议：“其乡村耆保地里近者，亦令并合，能并一保耆管，亦减役十余户，但少徭役，人自耕作，可期富庶。”[7]（卷上）这说明在熙宁变法之前地方上已进行了局部的改革试验，出现了保、耆、管等新的乡村区划单位名称。
总的来说，北宋前期的乡村区划呈现出残缺不全、新旧交替的特征。一方面，乡、里在合并的同时已失缺原有的编户功能，而且治安词讼等行政事务也不以乡里为单位开展。另一方面，耆、管、保等新的区划单位在局部地区出现，但仍未普遍推广。乡村区划的这种“混乱”状态一直持续到熙宁变法才进行了彻底的改革，那就是“保甲法”的推行。
二、保甲法的推行和都保区划的形成
保甲制度是熙宁变法的一项重要内容，其做法是将税户皆纳入“保”与“甲”两种组织之中，前者联比民户为保，以寓兵于农，后者编排民户成甲，作为贷放青苗钱的执行单位。
“保”又称为“保伍”。北宋真宗年间，就有官员建议各州县“置五保以检察奸盗”[8]（P23693）。到宋仁宗时，夏竦、吴育、燕度等官员更是分别在一些地区推行“保伍之法”，用以防范和镇压所谓“盗贼”[8]（P9576，P9730，P9911）。宋英宗时，程颢在泽州晋城（今山西晋城）“度乡村远近为保伍，使之力役相助，患难相恤，而奸伪无所容”[9]（P632）。宋仁宗庆历年间，参知政事范仲淹上疏曾建议“其乡村耆保地里近者，亦令并会，能并一保耆管亦减役十余户”[7]（卷上）。宋神宗熙宁三年（1070年）冬，管勾开封府界常平广惠仓兼农田水利差役事赵子几上疏时曾说：“自来乡户，各以远近，团为保甲。当时官司指挥，专于觉察奸伪，止绝寇盗。岁月浸久，此法废弛。”他要求“因旧保甲，重行隐括，将逐县见户口都数”[6]（兵二之六），重新编成大小保。可见，在熙宁变法之前，局部地区已试行过“保伍之法”，“保”、“都”作为乡村的区划似乎已初露端倪。
熙宁三年（1070年）以后，逐步在乡村推行“保甲法”。保甲一词，本是结甲保任之意。这最初是实行青苗法时所设，官府贷放青苗，怕民户乐于俵请而难于输纳，故令团结成甲以相保任。其后施行保伍法以稽奸儆盗，保、甲之制始分，而通称“保甲”。保与甲虽同属民间组织，但其性质实不相同。保为地方自治及保防组织，而甲则为敛放青苗及收税的单位，凡是税户都被纳入这两种组织之中。熙宁之制，10户为保，50户为都保，而甲则团结30户为一单位，故同甲之户未必同保，同保之户未必同甲。
熙丰结甲之制，以30户排为一甲，余户达10户以上而不及30户者亦可编成一甲。神宗死后，新法被罢，复差役，而甲头催税之制亦废。绍圣复熙丰之旧，令税户结甲，以甲头敛放青苗及催税。绍圣二年（1095年），罢税户结甲之制及甲头之役，以大保长兼司其责。每税于都保轮差大保长二人分任本都保青苗钱斛的敛放及租税的催收，于是都保复兼为青苗贷放区和税区。徽宗之朝，仍承其旧。可见，从严格意义上来讲，甲并不是一种区划，只是作为基于户数来划分的税收单位。
熙丰所行保伍法习惯上常被称为保甲法。保伍之中尚有家保和教阅保之分。凡联比民户，团成保伍，使互相稽察保任，防奸儆盗者，谓之家保。鉴于教阅保主要行于府畿、三边，对乡村区划的影响不大，在此论述的保伍主要为家保的情况。
熙宁三年（1070年）十二月公布了《畿县保甲条制》，经过3年在各地的实践，统一规定了保甲组织的编制：
开封府界保甲，以五家相近者为一保，五保为一大保，十大保为一都保。但及二百户以上并为一都保，其正长人数且令依旧。即户不及二百者，各随近便并隶别保，诸路依此。[10]（P6045）
各地区在编排保甲时，并未完全严格遵循这个统一规定。例如，开封府界及河东、河北、陕西诸路，因把客户编入“附保”，“独选主户有二丁者入正保，以故小保有至数十家，大保有至百余家，都保有至数百家”[10]（P6553）。“河北、河东、陕西保甲不一”[6]（兵二之三六），编制情况也各不相同，但都有保、大保、都保三级组织，乡村人户都被编入了保甲。
保甲组织按规定必须打破自然村疃的界限进行编排。湖北各县“应排保甲村疃，并以大保、都保，止于逐村编排，更不通入别村”，被荆湖等路察访蒲宗孟指责为“无一县稍遵条诏”，“全不依元降指挥”，负责官员受到处分[10]（P6707）。这说明保甲必须跨村编排。然而从宋人所说的“有乡则有都，有都则有保”[6]（食货六六之二六）以及上引材料所谓“乡之中以二百五十家为保……号为一都”[6]（食货六五之八二）看，都保的组织一般在乡的范围内编排，没有跨乡。这样，在乡村的地理区划上又形成了一个有别于旧的“乡——里”、“乡——管”的区划模式，即一乡范围内若干个都保，一都保之下有10大保，一大保之下有5小保，一小保又有5家。这一模式赋予了乡村区划崭新的内容。
“都保——大保——保”组织最初只是作为地方治安组织，职能也只是同保人户互相督察及逐捕“盗贼”。但是这一组织形式很快就显示出在其他方面的功能。熙宁六年（1073年），检正中书刑房公事沈括指出：
两浙州县民多以田产诡立户名，分减雇钱夫役，冒请常平钱斛及私贩禁盐。乞依京东、淮南排定保甲。保甲一定，则诡名、漏附皆可根括，以至请纳、和买、常平钱斛、秋夏苗税及兴调夫役，捕察私盐贼盗，皆有部分，不能欺隐。[10]（P5990）
沈括的这番话，显然已预见到保甲组织可以起到管理户籍、催科租税、征调夫役以及逐捕“贼盗”等维护基层统治的作用。
熙宁八年（1075年），耆户长、壮丁在乡村行政管理方面的职责悉归保甲组织，耆长由都副保正代之，壮丁由大保长代之，户长由催税甲头代之。
元丰八年（1085年），哲宗即位，在司马光的建议下，宣仁太后下诏又恢复了耆户长、壮丁在乡村的职责。但保甲的编制在元祐更化时期不仅没有废弃，还有所整顿。元祐二年（1087年），为纠正“河东、河北、陕西保甲不一”的情况，规定三路保甲“并以五家为保”[6]（兵二之三六），重申了熙宁间的保甲组织编排法规。元祐四年（1089年），又针对“保甲簿及乡村丁产簿，并及三年一造，其合造簿年分，多不齐一，致重叠勾集供运丁口、物力，实为烦扰”的情况，规定此后“府界、五路保甲簿候造丁产簿日，一就施行。如保甲簿造成未满一年，虽遇合造丁产簿，并候再造簿日”[10]（P10227）。
绍圣年间，逐步恢复熙宁变法的“兼职制”，雇募保正长、承帖人，管理乡村各项事务。实施过程中，又不断完善。绍圣元年（1094年）以甲头代户长催税，因甲头皆下户，难以完成任务，二年（1095年）被废罢，以大保长催税，以原来耆户长、壮丁钱分别雇募保正长、承帖人。而有些地区的保正长不愿就雇，就依旧法募税户充耆户长、壮丁，实行“双体制”，即保甲组织和“耆户长、壮丁”组织并存于乡村之中，共同发挥着管理职能。
尽管役法屡经更迭，熙宁变法所确立的保、大保、都保等各级保甲组织，一直存在。朝廷还在不同时期，修订编排法令，整顿保甲组织。例如，哲宗亲政及徽宗统治时期，章淳、蔡京就曾在东南各路大力重申保甲组织，规定“乡之中以二百五十家为保，差五十小保长，十大保长，一保副，一保正，号为一都”[6]（食货六五之八二；一四之二五）。
到北宋灭亡前夕，“保甲法行既久，州县玩习弛废，保丁开收既不以实，保长役使又不得时，如修鼓铺、饰粉壁、守败船、沿道路、给夫役、催税赋之类，科率骚扰不一，遂使寇盗奇邪无复纠禁讥察，良法美意浸成虚文”[11]（卷153）。可见，都保组织的职能已由最初的稽察寇盗、维护治安演变为承办各项行政事务。
随着都保组织兼代了乡役人的职责，县府就直接将政令下达到都保，由都保的负责人保正副长来执行。这样，都保就承担起了县以下行政管理的功能，日渐具备乡村区划的意义。
编户功能是基层行政管理的一项重要内容，有其独特的优越之处。一方面，它严密了户籍管理，防止了户口的隐瞒漏报，从而有利于赋税征收、役事摊派等工作的开展；另一方面，它加强了对民户的人身控制，这有利于维护乡村治安和地方统治秩序。在宋代前期乡、里失缺了编户功能的情况下，以户数为单位来编排的都保正好弥补了这一缺漏。因而，都保成为乡村区划单位有其必然性，它的推行是对唐末五代以来乡村区划的一次重大调整。
三、都保与乡之间的关系
都保区划形成后，原来的乡并没有退出历史舞台，而是继续存在。那么，都保和乡之间是一种什么样的关系呢？
吴泰先生认为，“乡”和“都”逐渐成为有统属关系的行政单位，宋代的乡村形成了“县——乡——都——保”统辖体制（注：参见吴泰的《宋代“保甲法”探微》，载《宋辽金史论丛》第2辑，中华书局1991年版，182页。周藤吉之的《宋代乡村制的变迁过程》，载《唐宋社会经济史研究》，东京大学出版会1965年版。美国学者Brian E.McKnight的《中国南宋的乡村与官僚政治》（The University of Chicago Press Chicago Landon，1971.）也认为“都”是“乡”之下的一级行政区划。）。此说值得商榷。笔者认为“都”和“乡”分属于两种不同的区划模式，“都”和“乡”不存在行政上的上下统属关系。
北宋元丰四年（1081年）十二月，诏“三路保甲每都保旗上并建州、府、县名”[10]（P7738），而不建乡名，说明这时的“乡”对都保没有行政上的联系。“都保”的编排虽然不跨越“乡”的区域，但却是按全县都保的总数依次编号。
还有论者从熙宁之后乡书对保正副长的管理得出乡与都保在行政上的统属关系。这主要是因为没有弄清乡书手地位的变化。事实上，熙宁之后的乡书手已上升为县吏中的一员，而非北宋前期的乡役人了[12]（P88）。乡书手还在县衙有了自己的办事机构和公务场所——乡司，因而也常被称呼为“乡司”，在办理一乡事务时，乡书手是作为县府的派出人员来分区（通常以乡为单位）管理县之下乡村的财税事务，而非作为“乡”级区划的办事员来行使乡的功能。因此，乡书手管理一乡之内各“都”簿籍，安排保正长人选，这都应看做是县府对都保的直接管辖，但并不能说明“乡”和“都”之间有上下统属的行政关系。
另一方面，县、乡间来往行政文书，凡涉及人事皆称都，县下达行政公文以及公事皆直达于都，中间并不经过“乡”。都保直接受州县的领导，承办县以下各项行政事务，行使县以下行政组织的职能，这还可以找到不少例证。熙宁八年规定“凡盗贼、斗殴、烟火、桥道等事，责都副保正、大保长管勾”[10]（P6436），可见，都保已承担起广泛的行政职能。后来，都保更要负责承办上级官吏下达的多种“公事”，不仅催督税赋，“凡州县之徭役，公家之科敷，县官之使令，监司之迎送，一州一县之庶事皆责办于都保之中”[6]（食货六五之八二）。都保的负责人直接在县府的领导下承办各项行政事务，县与都保之间并不存在“乡”一级行政层级。
可见，“乡”和“都”之间只存在着地域上的包含关系，依据户数的多寡，一乡之内可以包含为数不等的若干个都；但两者并无行政意义上的统属关系。
都保区划形成后，乡并没有退出历史舞台，而是继续存在。这说明乡有其存在的合理性和必要性。乡和都保承载着不同的功能，乡主要是地理区划上的意义，用来确定方位、籍贯等；而都保则是依人户而划分，以对其实施行政上的管理。
都保一般不跨乡，因而一乡之内必定有若干个都（或保），有的是各都按全县都保的总数统一编号，有的都则不用数字编排，而是每都各有名字。这样，就出现了形式上的“乡”之下包含有“都”的现象。但由于“都”是以250户为观念编排的，原来一乡范围内存在的“村”、“里”等地理名称并未被废除。前面一部分我们已经明白，都或保是熙宁变法之后在乡村以户数为单位编排的保甲组织演化而来的，乡村行政事务的执行一般以都保为单位，由都保的保正副长来负责，都保逐渐具备了乡村行政区划的功能。而里到宋代已失去其编户的行政功能，只具备地域区划的意义，和自然村类似。由此可见，都保和里是两种性质不同的区划单位，所以它们之间往往出现不同形式的交叉重叠情况（注：王曾瑜先生的《宋代社会结构》（《中国社会史论》，湖北教育出版社2000年版）第4节论述“宋朝的城乡基层组织”时对两宋的乡村的基层行政单位作了概括论述，指出了各地的复杂性，很有启发性，惜未展开论述各种区划性质的不同。）。
由于“乡”、“里”、“村”等名称是自然地理、历史文化等因素长期作用下发展形成的，在时人的头脑中根深蒂固，人们仍习惯于使用“乡”、“里”、“村”或“社”等来标明籍贯或方位。这从墓志铭资料和笔记小说中可以得到很多印证，例如：
元祐四年八月己未，葬汝之襄城县汝安乡推贤里。[13]（P70）
妣周氏世临江清江县修德乡五台里，生于淳熙丙午闰七月二十三日。[14]（P206）
类似的例子不胜枚举。可见，乡、里所承载的地理区划上的意义并未因为都保区划的推行而被废止。
当然，都保区划在不同地区和不同时期的情况也不能一概而论。这是由于熙宁变法之后保甲体制在各地贯彻执行的情况不尽相同。大致来说，可概括为“兼职制”和“双体制”。前者由都保组织的负责人保正副长兼代原来乡的负责人耆户长的职能，这样，乡的行政功能就被淡化了；后者则由都保组织的负责人保正副长来负责烟火盗贼等事务，原来乡级区划的负责人耆、户长只负责财税征收的工作（注：《永乐大典》卷2217，引《江阳谱》632页，“保以察盗贼，耆以课督输”。）。当时有人就指出，“盖县事追会必须保正，县道财赋必须耆长，一都缺保正，则一都之事废，一乡缺耆长，则一乡之财赋亏，理势必然”[15]（卷30，P611）。可见，实行“双体制”的地区，新的都保区划和原来的乡承载着各自不同的行政功能。
还须看到的是，乡村设置都保区划的目的是为了政府有效地管理乡村事务，所以具体事务的操作并不一定要拘泥于已设定的区划，往往会根据实际情况灵活变通。由于都以250户为单位，一县之内的都数往往数十个。这样大的区划范围，对于那些县府可以将政令下达到各都的事务，比较适宜于每都的保正副长等来执行；但是对于需要由县府人员直接来处理的事务，一县的都数则显得过多。而乡这种区划单位，其管辖范围比都大，一县一般10个左右，县府在处理词讼、催科及编造税簿等工作时，往往基于乡这一区划来分配工作量，安排工作日程。例如，北宋后期上升为县吏作为县府的工作人员的乡书手，一般以乡为单位来编排版籍簿、税租差役簿账以及稽征赋税、审计籍账等。因而，即使在实行“兼职制”的地区，乡仍被县府作为财税工作的基本单位。
余论
鉴于乡村区划的演变轨迹和乡里制度密切相关，如果纵观中国古代乡里制度的变迁轨迹，将会更为明确北宋后期都保区划形成的重大历史意义。
中国古代的乡里制度初步定型于春秋战国时期。秦汉是乡里制度的确立期，也是封建君主专制时期乡官制确立和发展最充分的时期（注：也有学者认为乡作为基层行政建制，萌芽于春秋战国之际，定型于秦汉时期。参见赵辰昕的《乡政府管理》，中国广播电视大学出版社1998年版，第1章。）。魏晋南北朝时期的乡里制度一方面承袭秦汉，实行乡、亭、里制；另一方面则仿《周礼》实行邻、闾、党制或里、党制。这一时期已出现乡官向职役转变的征兆，“乡”的管辖范围逐渐缩小，地位也逐渐下降。中国乡里制度由乡官制向职役制转变发生于隋唐时期。宋代是乡里制度发生重大转折的朝代，不仅经历了由乡里制向保甲制的演变过程，而且是由乡官制向职役制的转变得以完成的真正标志时期。元代一方面沿袭唐宋的乡里制和金朝的社制，另一方面也没有废除都保这一区划名称。明代的北方地区继承了金元以来的乡里制和社制，而南方则深受宋代都保制的影响。清朝的乡里制度与明朝大体相似[16]。
宋代的乡村区划无论其形式还是内涵，一直处于不断变革之中，令人眼花缭乱。相关的重大变革就先后有开宝废乡令、熙宁保甲法、南宋经界、推排、自实法等等。每一次变革，均对乡村区划产生了重大影响，而尤以熙宁保甲法为最。
总之，宋代是中国古代乡村区划发生重大转折的历史阶段。一方面，唐末、五代旧有的乡、里区划到宋初已失去人户控制的功能，里沦落为地域单位，乡也不再具备完整的行政功能；另一方面，耆、管等乡村区划在北宋前期即已出现，都保区划在熙宁之后逐渐形成，基本上奠定了元、明、清乡村区划的形态，对后世产生了深远的影响。元、明、清时期的乡村区划尽管各有特色，但是在宋代确立的都保区划仍在沿用。