我国加入《政府采购协议》的基本对策，本文主要内容关键词为：政府采购论文,对策论文,协议论文,我国加入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《政府采购协议》(GPA)是WTO的一项诸边协议。我国在加入WTO谈判时承诺，自加入时起成为《政府采购协议》观察员，并将尽快通过提交附录1出价，开始加入该协定的谈判。据此，我国已在2002年2月申请成为《政府采购协议》观察员。目前我国加入WTO已经两年有余，美欧等WTO成员对我国何时启动加入GPA的谈判极为关注。因此，加强对我国加入《政府采购协议》相关问题的研究，在当前具有特别的现实意义。
一、《政府采购协议》的基本内容
1.《政府采购协议》在WTO体系中的位置和性质
《政府采购协议》是WTO协定附录4中的现存的两个单项贸易协议之一，按照WTO的惯例，《政府采购协议》属于WTO管理对象范围之内，但接受该协议，仅限于该协议的缔约方，没有规定其他加入WTO的成员方必须承担《政府采购协议》的义务。因此，《政府采购协议》并非WTO中强制接受的一揽子协议的一部分，而是属于诸边协定，尚未纳入到WTO的多边权利与义务的法律框架中。同时，该协议是自愿加入的，即使是WTO成员也没有必须加入的强制性义务。虽然《政府采购协议》在性质上只是个自愿加入的诸边协议，但协议各成员方认为该协议对于贸易自由化非常有意义，迫切希望政府采购市场开放范围扩大和成员方增加。
2.《政府采购协议》的基本目标和原则
《政府采购协议》的基本目标主要包括两方面：一是通过建立一个有效的关于政府采购的法律、规则、程序和措施的多边框架，实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，改善并协调世界贸易的运行环境；二是通过政府采购竞争范围的扩大，加强透明度和客观性，促进政府采购程序的经济性和高效率。
《政府采购协议》对缔约方政府采购强调了以下几个原则：一是国民待遇原则和非歧视原则。即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序及做法，来保护国内产品或者供应商而歧视外国产品或者供应商。二是透明度原则。即各缔约方有关政府采购的法律、规则程序和做法都应公开。三是对发展中国家的优惠待遇原则。考虑到发展中国家的经济和社会发展的目标、国际收支状况的特殊性，要求有关缔约方应向发展中国家、尤其是最不发达国家提供特殊待遇和差别待遇，以照顾其经济发展、财政和贸易的要求。
3.《政府采购协议》的适用范围
《政府采购协议》的适用范围包括采购主体、采购对象、契约形式、采购限额以及适用的排除等诸方面。
(1)采购主体。WTO《政府采购协议》适用于缔约方政府部门及其代理机构，包括中央政府部门、地方政府部门及其他公共部门。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供采购实体清单，列入《政府采购协议》的附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。
(2)采购对象。WTO《政府采购协议》适用于货物、工程和服务的采购。所谓货物是指各种各样的物品，包括原料、产品、设备、器具等；工程是指新建、扩建、改建、拆除、修缮或者翻新构造物及其附属设备以及建造房屋、兴修水利、修建交通设施、铺设下水道等，不包括基本建设工程特许合同的采购，如BOT基本建设合同；服务是指除货物和工程以外的任何采购，包括专业服务、技术服务和培训等。
(3)契约形式。WTO《政府采购协议》适用于任何契约形式的采购，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买以及产品与服务联合的采购。
(4)采购限额。《政府采购协议》根据WTO的国民待遇原则，要求将采购合同限额列入《政府采购协议》的附件中。其中，中央政府的采购，明确规定限额为13万
，而地方政府的采购限额则由各缔约方自行列入《政府采购协议》的附件中。
(5)适用的排除。政府在采购国家安全所需物资时可以不适用《政府采购协议》，不过对于国家安全的定义，协议却并未作出具体界定。
4.GPA可以被称为“富人俱乐部”
目前《政府采购协议》的成员多为经济发达国家。在1999年，只有三个发展中国家或地区加入了该协议，这三个成员是中国香港、韩国、新加坡。显然，这几个国家或地区还是处于较高发展阶段的发展中国家或地区。从某种意义上讲，《政府采购协议》可以被称为“富人俱乐部”。
发展中国家不愿意加入该协议主要有三个原因：首先，发展中国家认为，协议的成员资格将只能为它们带来少量的出口收益，大部分收益将由发达国家的制造业和服务业获得。其次，发展中国家之间具有发展地区贸易的潜力。对于发展这类地区贸易，《政府采购协议》的成员资格并非是必不可少的，因为在地区层次上也能采取自由化措施。第三，对于大多数发展中国家而言，通过招投标购买货物的做法已经相当普遍。在低收入和最不发达国家，有相当高比例的政府开支是由国际金融机构和捐赠国资助的，这种采购是根据世界银行的指南进行的，这些指南在许多方面与《政府采购协议》条款相似。而且，在总的双边援助中限制性援助的份额较大，但《政府采购协议》却并不适用捐赠国的限制性采购。此外，GPA的成员资格并非必然导致增加出口或提高收益，反而会使发展中国家有义务取消给予国内供应商价格优惠的政策（这类政策的主要目的是鼓励小规模企业和落后地区的发展），从而最终影响其国内经济发展和社会经济目标的实现。
二、中国加入《政府采购协议》的相关对策
（一）中国入世的相关承诺
如前所述，作为诸边协定，《政府采购协议》本不属于WTO成员必须强制接受的“一揽子”协议的范畴，我国也没有义务在加入WTO时作出加入GPA的承诺。但是，面对我国数额巨大而且前景广阔的政府采购市场，在入世谈判过程中，有关国家对我国是否签署GPA一直十分关注。一些发达国家都表示了希望我国签署该协议的愿望并将协议与其他加入世贸组织的强制性条件绑在一起，作为我国加入世贸组织的条件。美国将我国与我国台湾地区和澳大利亚列为今后GPA谈判的三个重点对象，欧盟在与我国谈判时也提出了我国应开放政府采购市场的要求。所以，我国在入世谈判中是否加入GPA，表面上是自愿签署，背后却是国际社会的重重压力。在这一背景下，中国在加入WTO谈判时承诺，中国将自加入时起成为GPA观察员，并将尽快通过提交附录1出价，开始加入该协定的谈判。据此，我国已在2002年2月申请成为GPA观察员。目前，我国在加入WTO报告书中对于政府采购的承诺包括透明度和最惠国待遇原则，但对市场准入和国民待遇问题没有作出承诺。
（二）辩证对待加入《政府采购协议》
政府采购始终是贸易领域中的特殊区域，各国对于政府采购市场的开放，都持审慎和保留的态度。然而，政府采购市场的开放是世界经济一体化的必然趋势，任何一个开放的国家和政府都不可能回避这一现实。政府采购市场的开放具有两面性，加入《政府采购协议》既可以享受它国开放市场的好处，也要承担开放本国市场的义务与责任。国际贸易一般都推行互惠原则，例如，美国规定，对没有参与《政府采购协议》的国家，《购买美国产品法》依然有效，即这些国家被排斥在美国联邦采购的范围之外。因此只有在一定程度上开放我国的公共采购市场，才能使我国真正有实力的产业进入国际政府采购这个广阔的市场。因此，对于我国加入GPA，应当以一种辩证的、战略的眼光来对待。
总体说来，加入GPA将在诸多方面产生积极效应，主要包括：(1)有利于规范政府采购市场，建立公开、公平、公正的公共市场体系，为企业提供均等的商业机会，为企业发展提供良好的市场环境；(2)有利于提高政府采购的效率，通过竞争提高技术引进的档次，合理利用国家财政资源；(3)有利于开拓巨大的国际政府采购市场，为我国的优势企业走向国际市场提供条件；(4)有利于强化国内竞争环境，促使企业提高效率；(5)有利于开拓国际合作的新领域，为企业出口创汇创造更多的机会；(6)有利于防止公共采购市场的腐败，促进政府廉洁等。
同时，我国加入GPA也将带来诸多方面的消极影响，例如汽车等产业将受到较大冲击。GPA禁止使用抵偿办法，这对以前实行当地含量、技术转让、合作生产要求等规定的产业和相关企业参与竞标十分不利。二是外国产品和服务将凭借其良好的营销网络和售后服务占领我国市场，而国内企业进入外国市场的能力有限，从整体上将影响我国的在政府采购市场的外贸平衡。三是以往依靠政府定单生存的一些企业，极有可能减少或失去原有订单，加大一部分人的失业风险。
（三）对策
政府采购市场开放既是机会又是挑战，这就需要我们一方面加强对世贸组织有关政府采购规定的研究，全面了解有关国家和其他国际经济组织的政府采购规则和实务；另一方面还需要摸清家底，在此基础上研究提出我国政府采购市场开放应采取哪些对应措施。
1.实行逐步、适度的政府采购市场开放政策。
从国际上有关国家的实践来看，政府采购市场的开放都讲究渐进性与次序性。如日本、韩国、中国香港等国家和地区都是在本国（或本地区）完全成为外向型经济国家或地区后才加入GPA；美国加入GPA后在电信领域仍不对欧盟开放。因此，我国政府采购市场的开放应根据我国经济发展水平与各行业的发展状况，科学地确定政府采购市场的开放次序与程度，逐步、适度地开放政府采购市场。具体地讲：(1)在国外供应商进入方面，实行逐步准入原则。(2)在市场开放结构方面，根据我国政府采购市场的结构特点与各市场开放的风险系数，实行结构性开放策略，即对我国有一定竞争优势、能与跨国公司相抗衡并能抵御外资入侵的行业和部门，可适度开放。对我国比较重要而又比较落后的一些产业（如机电、化工、信息产业、汽车等行业），则禁止或限制外国供应商进入，以提供政策上的缓冲期，待条件成熟后再逐步与国际政府采购市场接轨。
2.充分利用GPA有关条款控制开放程度。
《政府采购协议》的贸易自由化要求不是很高，各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序。本国政府对《政府采购协议》的义务的控制性主要表现为：第一，只有本国政府列入附件1的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放的义务。第二，对于次中央政府的采购，成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域。第三，不实行最惠国待遇原则，相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判，本国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域。第四，《政府采购协议》第23条规定了涉及国家安全和公共利益方面的例外，来限制《政府采购协议》适用，维护成员方的国家主权。然而，究竟什么是国家安全和公共利益，该协议并没有明确的说明。第五，该协议对于发展中国家规定了相应的优惠措施。同时第5条规定了可以允许成员方相互协商来排除适用于国民待遇的规定。
3.认真研究GPA关于采购国货的一些惯例和做法，优先购买国内产品，保护国内企业。
政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。因此，我国在加入GPA后，可以根据该协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。利用政府采购手段保护国内企业方面的主要措施主要有：(1)规定国际采购的本地含量，即规定在国际采购中本地产品的劳动的含量。如美国在1933年制定的《购买美国产品法》，规定联邦政府在购买货物或签订公共工程委托合同时，必须有购买美国产品或使用美国物资的要求，即原产地制造比率须超过50%。此法令不适用于违反公共利益、采购成本高于外国产品6%以上、美国境内没有制造等采购项目。这一措施的作用在于当国外产品不符合条件时，可以限制国外产品进入；或者当政府采购中购买的是国外产品时，可保证国外进口产品中我国劳动力和原材料的含量，从而间接地促进我国劳动力、原材料的出口和保护国内工业的发展。(2)价格优惠，即在国内外产品性能相同的情况下，给予国内产品适当的价格优惠。(3)优先购买本国产品，即在进行政府采购时应充分考虑我国国内产业发展的要求，在同等条件下尽量购买本国产品。如欧盟于1993年1月规定，自来水、能源、运输及通讯等公共事业在采购时，必须采购当地产品50%以上，凡3%价格差异以内的，应优先采购欧盟产品。(4)禁止购买外国产品，即在进行政府采购时，运用国家安全、环境保护等“协议例外”的正当理由，禁止或限制外国厂商进入我国政府采购市场的某些领域，从而达到保护国内工业的目的。如我国台湾地区曾在《政府机关及公营事业机构办理进口签证须知》中规定。对于机械、电子、电机等机器设备的进口，超过60万美元时应附工业局无产制说明，否则无法获得进口签证。(5)贸易补偿，即为了培育本国产业或改善国际收支，要求中标的外国供应商需达到某个比例的国内采购，或者必须转移某项技术，或者需在国内建厂制造等。如美国根据1991年的道路运输效率法规定，各州接受联邦运输部补助采购包括轨道车辆等大众运输机械时，在其采购成本中必须有60%以上的美国产品，而且车辆最后须在美国国内组装。
我国在长期的计划经济中没有政府采购市场这个概念，改革开放以后，一些政府部门的采购又存在盲目追求外国产品的现象。一些预算单位只要具备支付能力，一般是优先购买外国产品。即使有的国内产品完全能够满足其需要，而且也具有价格优势，也不愿意购买。这种做法直接冲击了国内产品的市场，加剧了国内企业生存和发展的困境，严重损害了国家利益，有悖于政府采购的原则。因此，在加入GPA之际和建立我国政府采购制度的同时，应该考虑通过法律形式，强制要求政府采购机关必须优先购买国内产品，从而促进国内企业的发展，同时起到扩大内需的作用。
4.完善政府采购制度，为政府采购市场开放提供制度基础。
经过几年的政府采购实践，我国政府采购管理体制和运行机制已初步形成，但离规范化的政府采购制度还有一定的差距。因此，加入WTO后，为尽快与政府采购国际惯例接轨，必须进一步完善政府采购制度，为政府采购市场的开放构筑坚实的制度基础。具体包括：(1)建立完善的政府采购法律法规体系。《政府采购法》的颁布实施，对政府采购的政策性和技术性问题都作了较为明确的规定。今后还应进一步制定和完善政府采购的其他配套法律法规，如《招投标法》、《政府采购指南》、《政府采购代理机构管理办法》、《政府采购专业人员管理办法》等。(2)建立和完善政府采购管理机制。一是根据国际惯例在财政部门内设立一个政府采购主管机构，其主要职责是编制采购预算、制定采购法规与政策、对政府采购事务进行协调与管理、进行采购统计分析与评估等。二是建立科学的招标管理办法与程序，并加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。三是建立政府采购审查与仲裁机构，加强政府采购的监督管理和政府采购过程中争议的解决，确保政府采购市场的公平竞争。(3)建立和完善政府采购制度的保障机制。一是完善现行预算管理体系及其运行机制，加强预算监督管理。如改进政府财政支出管理方式；改革现行行政事业单位会计管理体系与具体操作方法；完善国库管理制度，允许财政办理直接拨款，为实行单一的国库账户创造条件。二是协调财政部门与其他有关部门（如发改委、经贸部门等）的关系，确保政府采购制度的有序运行。三是建立完善政府采购信息系统，拓宽政府采购信息流通渠道。
5.提高我国企业的国际竞争力，早日进入国际政府采购市场。
政府采购市场开放是对等的，我国在对外开放政府采购市场的同时，也取得了进入国际政府采购市场的机会，虽然目前我国企业在国际政府采购市场无法与国外企业相匹敌，但随着经济全球化进程的加快，国际化已成为我国经济的必然选择。因此，我国企业必须充分享受WTO国民待遇原则和最惠国待遇原则所带来的利益，参与跨国经营，争取早日进入国际政府采购市场。我们可以按照比较优势理论，大力发展在国际政府采购市场竞争中处于有利位置的行业，不断提高其国际竞争力，为其打开走向国际政府采购的通道。并通过这些企业在国际政府采购市场的有限参与，熟悉海外政府采购市场的法律制度与国际惯例，为全面参与国际政府采购市场的竞争积累经验和培养人才。
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