市场经济条件下农业保护的主要内容与基本功能，本文主要内容关键词为：条件下论文,主要内容论文,基本功能论文,市场经济论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、市场经济条件下农业保护的主要内容
在社会主义市场经济条件下，对农业实施保护不可能是没有边界的，因而必须对农业保护的范围和内容加以科学、合理的界定。我们认为，市场经济条件下农业保护的主要内容包括以下几个方面：
（一）农业的地位
农业地位的保护包括基础地位的保护和市场竞争地位的保护。所谓基础地位的保护，就是指维护农业在整个国民经济中的地位。我国《农业法》明确指出：“国家坚持以农业为基础发展国民经济的方针”。这是各条战线、各个部门和所有公民必须共同遵守的法律规范，我们在任何时候、任何情况下，都必须坚决保障农业的基础地位，不能有丝毫动摇。建立社会主义市场经济体制，不会改变农业的基础地位，因为市场经济体制取代计划经济体制，只是经济管理方式、方法的变更，并没有改变工业和整个国民经济对农业的依赖关系。在过去的40多年的发展过程中，农业为国民经济发展作出了巨大贡献，在今后的长期发展进程中农业仍将起基础性作用。然而，在向市场经济体制过渡的过程中，农业的基础地位，特别是粮食的战略地位却受到了冲击。由于眼前利益的驱动，有些地方和部门对农业口头空喊的多，而在行动中落实的少，致使出现所谓“口头农业”、“口号农业”。对农业要素投入少，甚至还有缩减，有限的农业资金流向非农产业，经济不发达地区的农资流向经济发达地区。对农业的科技支持乏力，相当多的地方对农业科技站“断奶”、“拆庙”，致使科技人员纷纷“跳槽”改行，农业科技服务网络“线断、网破”，科技服务削弱。可以说，农业的基础地位在某些地方确实发生了动摇。为了确保我国农业在市场经济的轨道上走向持续发展和稳定增长，现在紧迫的是加强农业的基础地位，这是实施农业保护的核心和关键。
保护农业的基础地位，具体要求为：(1)要把农业摆在首位，始终坚持在确保农业稳定发展的前提下，安排国民经济的发展规模和速度，确定各产业、各部门的资金投放比例。各级政府都要本着“首先要保证农业必保的项目，然后再安排其它项目”的原则，不仅要在投资存量上作适当调整，而且要在增量结构上向农业作进一步倾斜。(2)各级党委、政府必须把农业工作放在重要位置，统一负责，组织有关部门和全社会支持农业，做好发展农业和为农业服务的各项工作。现在的问题是，近些年来，某些地方和某些领导干部从指导思想到实际工作还没有真正把农业放在经济工作的首要地位，从而导致忽视和放松农业的倾向抬头。受眼前经济利益的驱动，一些地方热衷于追求工业投资和产值增长速度，热衷于搞开发区，使人力、物力、财力过于倾向非农产业，影响了农业的正常投入，致使农业的发展举步维艰。
所谓对农业的竞争地位的保护，是指政府采取有效的政策措施，改变农业难以与其他产业开展公平竞争的状况，强化农业的竞争能力，使农业在市场中取得应有的竞争地位。具体要求为：(1)维护农业生产经营者的独立自主的市场主体地位，消除对其生产经营行为的不合理行政干预。这样，才能使农业生产经营者遵循市场经济规律，依据市场需求，自主而有效地进行生产开发和市场开发，从而实现其内在潜能的充分释放，增强其市场竞争力。(2)为农业能平等地与其他产业展开竞争提供必要而适度的倾斜政策，以弥补农业由其产业性质带来的竞争力弱的缺陷。农业是弱质产业，在缺乏有效的政策支持和保护的情况下，它是难以在市场竞争、资源竞争中取得有利地位的。因此，对农业必须加以政策扶持。(3)改善农业生产条件，推进农业产业化经营，延长农业产业链，提高农业劳动生产率和农业综合效益，以强化农业的竞争能力。(4)提高农民的组织化程度，以利于提高农民在市场竞争中的地位。
（二）农民的权力
在市场经济条件下，农民作为自主经营、自负盈亏的市场主体，无疑应该拥有并能自主行使的权力；对于农业生产经营者应该享有的权力，政府理所当然地必须予以保护。这些权力包括：(1)生产经营决策权。在传统的计划经济体制下，农民的生产经营自主权被剥夺了，每年的生产经营计划都是由政府统一下达，强制执行的，农民几乎没有自主抉择的余地，其结果是压抑了广大农民的生产积极性和创造力。社会主义市场经济体制的确立，要求我们把生产经营自主权还给农民，使农民能够按照利润最大化原则，根据国家有关政策和市场需求，自主地作出各种生产经营决策（包括经营方向、经营规模、经营形式的选择）。(2)生产资料的处置权。在保持土地等农业基本生产资料最终所有权不变的前提下，允许农民有偿转让、转包、转租土地使用权，允许农民以土地的法人财产权参股。(3)农产品的处置权。在农户完成合同定购任务的情况下，应允许农民自主地处置农产品，不要再象以前那样对农民自留多少农产品、销售多少农产品，以及按什么样的价格销往何处等行为进行干预。(4)政治上的民主权和经济上的管理权、监督权。要通过加强农村基层民主制度的建设，强化农民参与村务的权力；同时，赋予农民参与集体（合作）经济管理、监督集体（合作）经济组织的生产经营、收益分配等行为的权力。
从现实的情况来看，尽管农民的权力较之以往得到了较大程度的保障和维护，但当前农民的权力仍然存在着残缺现象。比如说：农民的生产经营权仍受到较大限制，一些地方政府过多地使用命令的方式，违背农民的意愿，干预农民的生产经营。农民在市场交易过程中常受到超经济的强制和不等价交换的盘剥，要么是在出售农产品时，其价格受到人为的限制（如政府低价收购）；要么是地区封锁、条块分割、使自由交易受到制约；要么是过度竞争状态导致市场活动中农产品价格波动频繁，难以形成可以预期的长期均衡价格；要么是在购买农用生产资料或日用工业品时，农民面对的是卖方垄断市场，而分散的农民又缺乏与之抗衡的谈判力量，农民不得不支付过高的价格获得这些生产必需品。此外，农民在政治上的民主权和经济上的管理权、监督权在一些地方也得不到充分的保障。农民权力的残缺，已经成为市场经济条件下农业发展的一个重要障碍，对农民权力实施保护，是从根本上解决农业、农村和农民问题的关键所在。当前，一是要允许农业生产经营者以市场需求为导向，在遵循国民经济发展的总体要求和政策、法规的前提下，自主地配置和使用资源。二是要改善农业发展的经济环境和农民的市场交易条件，特别是要建立统一、开放、竞争、有序的市场体系，健全市场规则，维护市场秩序，禁止地区封锁和垄断经营，规范交易行为，防止市场交易过程中可能发生的对农民权益的侵害。三是要提高农民的组织化程度，有效地维护农民权力。提高农民的组织化程度，是维护农民权力，保护农民利益的需要，也是市场经济条件下，把分散的小农经济与大市场连结起来，使农民进入市场，参与竞争的组织保证。根据各地不同情况，可以通过建立市场中介组织（如产加销一体化组织、公司十农户等）、农民专业技术协会、农村股份合作组织等形式，把农民有效地组织起来。四是要切实保障农民在政治上的民主权和对集体经济的管理权、监督权和收益权等等。
（三）农民的利益
农业发展的深厚动力蕴藏在亿万农民之中，因此充分调动广大农民的生产积极性，最大限度地释放农民的创造力，是至关紧要的。而要使广大农民的积极性和创造力得到充分发挥，首先就要保证农民的正当利益需求得到满足。可见，农业生产经营者作为独立的经济利益主体，其合理的经济利益无疑应该成为政府保护的对象。然而，我国农民的利益却常常受到了不应有的损害。
影响农民经济利益的因素，一是农民的生产经营活动得以展开的最基本的生产条件，主要是土地的拥有状况；二是农产品市场的供求状况、交易秩序和价格水平（包括农用生产资料的价格水平）；三是农民所承担的各种费用支出的多少，即通常所说的农民负担。因此，所谓保护农民的经济利益，就是保证农民拥有最基本的生产条件（主要是土地）；改善农业的贸易条件，使农民通过市场交易至少能获得平均利润；切实减轻农民负担，坚决制止侵占农民利益的行为。在这里，我们着重探讨一下减轻农民负担的问题。
农民利益受侵犯的突出表现是不合理的负担过重。近几年来，为了切实减轻农民负担，中央和各级地方政府先后出台了一系列减负政策和有关规定，取得了一定的成效，但在一些地方集资摊派风屡禁不止，税费增多，农民负担有增无减，甚至越减越重。以湖南常德市为例，1995年全市农民承担的税费已审批的总额为7.1亿元，全市人均121.9元，占上年农民人均纯收入的9.7%，比1994年增加1.4亿元，增长25%。全市9个区、县（市）中，有7个区县的农业税和三提五统负担分别比上年增加47─51%。农民普遍反映，现在农民每年除按纯收入的5 %上交之外，更多的是还要上交各个部门、各级政府巧立名目的各种费用和集资，如办学费、程控电话费、修路集资等等。负担的加重是近年来农民利益流失的重要表现形式，挫伤了农民积极性，导致农民不愿意务农；同时也影响了党群关系，影响了政府与农民的关系，农民埋怨情绪强烈。保护农民利益，不仅是经济问题，而且更是政治问题。保护农民利益，就必须切实减轻农民负担，要严格遵守国家规定的农民负担不得超过5% 的标准，特别是要严禁乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派等现象； 要 认真清理各种收费，凡违背国家规定的收费项目和标准的，一律无效和废除；对那些有令不行、有禁不止、加重农民负担者，给以严肃查处。减轻农民负担，维护农民正当利益之举，必将产生巨大的激发广大农民积极性和创造性之力。
（四）农业再生产过程
农业保护是从生产、分配、交换和消费等再生产环节进行农业资本运行条件的改造和农业生产经营者权益的维护。因此，农业保护的对象实际上涉及到农业生产、交换、分配和消费等各个领域。
对农业生产过程的保护，主要是通过保护耕地等资源，改善农业生产条件，减少农业生产者支出，降低农产品生产成本，调动农业生产者的积极性，从而达到增加农产品有效供给和提高农民收入的目的。农业生产过程对于保障农产品（主要是粮食）供给安全是十分关键的，可以说，对农业生产的保护就是对农产品（主要是粮食）供给安全的保护。在今后相当长的时期内，我国农产品生产在总体上仍处于短缺状态，并同时存在着结构不合理的问题。因此，实现农产品供给总量的增长与农产品供给结构的优化无疑是我国农业保护的主要内容。要保障主要农产品供给安全，在本世纪末必须实现农业生产在现有基础上再增加“四个1000”，即1000亿斤粮食、1000万担棉花、1000万吨肉和1000万吨水产品。
对农产品交换过程和分配过程的保护，主要是通过改善农业的贸易条件，调整收入分配政策，并借助于价格、税收等措施来保障农民收入的稳定增长。收入预期是农民从事农业生产经营活动的基本依据，要实现农产品供给的稳定增长，必须保证农民收入的稳定增加。因此，借助于有关的政策措施，提高农民的收入水平，是农业保护的主要内容和目标。
对农产品消费过程的保护，主要是通过财政补贴、降低消费者购入农产品的个人支出，减轻消费者负担，使价格保持在一定的水平上。这种保护更主要的是对农产品消费者利益的保护。
尽管农业保护的范围涉及到农业生产、交换、分配、消费等再生产的各个环节，但保护还是有重点的。不同的国家根据不同的国情，对农业保护的领域会有不同的侧重，因而各国所制定和执行的具体政策因此而有显著差别。例如，加拿大的政策和计划最为关心的是开拓和保护出口市场，而日本的政策和计划所关心的则是国内生产补贴和廉价而有保证的外国供应场所，以获得国内充足的粮食供应。另外，一个国家在农业发展的不同阶段所采取的农业政策也会有不同的侧重点。例如，19世纪美国的农业经济政策主要是以努力增加农产品的有效供给为出发点的；到了20世纪，美国的农业经济政策则是以克服以农产品过剩为特征的农业危机为出发点的。从总体上看，当前大多数国家实施农业保护是在农产品过剩的条件下进行的，主要通过对农产品市场的干预，平衡农产品供求，稳定提高农业生产者的收入，促进农业的稳定发展。而我国在今后很久一段时间内，农产品有效供给不足仍是我们面临的一个主要矛盾。因此，现阶段以至今后很长一段时期，我国农业保护还必须围绕提高农业综合生产能力，增加农产品的有效供给来进行，进而实现平衡农产品供求、提高农民收入、推进农业可持续发展的目的。由此可见，我国农业保护的重点应放在生产环节和农产品交换环节，放在加强农业基础设施建设、保护农业资源和农业生态环境以及促进农业科技进步等方面。
二、市场经济条件下农业保护的基本功能
在社会主义市场经济条件下，农业保护是应该有明确的目标指向和功能要求的。我们认为，社会主义经济条件下的农业保护具有强化、启动、弥补和调节四大功能。
（一）强化功能
实施农业保护的目的是强化农业的基础地位，强化农业的内在功能和竞争能力，从而促进农业和农村经济的稳定发展。所以，农业保护应该对农业产生一种强化功能，这种强化具体表现为：(1)强化农业意识，即通过国家实施一系列农业保护政策措施，提高社会各界（包括农业生产者）对农业重要性的认识，形成一种强烈的重农意识。(2)强化农业基础地位，即通过实施一系列农业保护政策措施，提高农业的产业地位、经济地位乃至政治地位。(3)强化农业基础设施，即通过国家实施一系列农业保护政策措施，特别是增加对农业的投入，加强基础设施的建设，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。强化农业基础设施建设的内容，不仅包括水利排灌、土壤改良、农地整治、草原建设、水土保持、环境保护、农用交通运输、农产品贮藏、农用动力等农业生产直接相关的设施，还应包括农业生产资料的生产和销售设施即农用工业建设、农业教育、科研、农技推广和咨询服务设施建设，以及农业金融、信贷和保险服务等设施建设。(4)强化农业的内在功能和自身素质，即通过国家实施一系列农业保护政策措施，把农业自身的功能充分释放出来，使农业内在的机制能够正常、高效地运转。(5)强化农业的竞争能力，即通过国家实施一系列农业保护政策措施，为农业提供能与其它产业平等地展开竞争的条件，以提高农业在市场和资源竞争中的能力和地位。农业保护的这种强化功能，要求我们不能把农业保护理解为、并在实践中深化演化为一种纯救济性、输血性、维持性的保护。输血是为了造血，保护是为了强化。
（二）启动功能
所谓农业保护的启动功能，就是通过采取必要而合理的保护措施，启动、推进、激励农业的发展。例如，增加对农业的资金投入，是为了解决农业发展因资金短缺而受阻的问题，从而启动农业经济的运行。而且，增加政府对农业的投资不是要求政府包揽一切，政府只须承担大型的、基础性、公共性项目的投入，和某些同实现政策目标相关项目的鼓励性投入即可。这种投资具有启动性功能，由此可以带动、鼓励有关企业、农户、社会各界对农业特别是对大量能产生明显的经营效益的项目的投资。再如，为农业提供全方位的服务，是为了解决农户生产经营中的困难，从而保证农业生产的顺利进行，促进农业专业化、社会化、市场化水平的提高。在市场经济条件下，农户的生产经营（特别是在进入市场）过程中会遇到很多一家一户解决不了的困难，这就需要政府采取必要的农业保护措施，为农户生产经营、为农民顺利地进入市场提供社会化的服务。这种对农业的社会化服务，其目的和功能也在于启动和推进农业的发展。又如，加大对农业的科技投入，是为了启动、促进农业生产力水平的提高，推动农业增长方式的转变，实现传统农业向现代农业的跨越。由此可见，在市场经济条件下实施农业保护，决不是要让农业躺在政府的保护伞下睡大觉；相反，保护的意义在于启动、加速农业的发展。
（三）弥补功能
所谓农业保护的弥补功能，就是指通过政府主动、自觉地对农业施以适度的保护措施，来弥补市场经济存在的某些不利于农业发展的功能性缺陷，克服由市场功能性障碍带来的农业萎缩现象。如前面已经论及到的完全的市场调节会导致农业基础设施建设滞后，引起农业资源外流，造成因对资源掠夺性经营而带来的生态破坏，以及由市场机制调节的自发性、盲目性、滞后性引发的不合理经济行为和由此导致的农产品供求总量失衡、供求结构矛盾、市场大幅波动和生产大起大落等缺陷和问题，都需通过政府职能的发挥来加以弥补和解决。当然，对农业实施保护并不是要否定市场的功能，并不是排斥市场在资源配置中的基础性作用，而仅仅是为了弥补市场功能的不足和缺陷。因此，农业保护的弥补功能主要体现在三个方面：一是弥补市场无法主动承担公共性、公益性社会职能，从而造成农业基础设施建设滞后的缺陷，通过政府的保护和调节措施，加强农业基础设施的建设。二是弥补在农业比较效益偏低的情况下，市场机制调节可能引起的农业资源利用不充分、甚至外流等缺陷，通过政府牵头建立一种社会化的农业利益补偿机制，提高农业比较经济效益，调动农民的生产积极性，实现对农业资源的高效利用。三是弥补市场调节的盲目性和滞后性，通过政府的调控，实现农业的健康协调发展。
（四）调节功能
所谓农业保护的调节功能，是指通过某些农业保护性政策措施，实现政府对市场农业的有效引导和调节，使农业的发展符合国家的方针、政策和国民经济的整体规划、总量要求，又与市场需求及其变化趋势相吻合，克服完全的市场调节可能引起的农产品供求总量失衡和供求结构的矛盾，促进农业的稳定、持续发展。农业走向市场、农民进入市场，小生产与大市场相衔接，都需要政府有效的引导和调节。在把农业推向市场的过程中，如果政府完全放任自流，撒手不管，任市场机制自发调节的话，就会产生许多不合理的生产经营行为，农业的发展就会偏离国民经济发展的总体要求，因此，政府一定要在遵循市场经济发展的内在规律的前提下，借助合理而有效的方式和手段，加强对农业的引导和调控。从当前的情况看，政府在实施农业保护的过程中，应运用相关的政策措施，一是引导农民面向市场，调整产业和产品结构，发展高产优质高效农业；二是引导分散经营的农户与市场需求联结起来；三是调节农产品加工业和其它乡镇企业布局。通过引导和调节，使农业顺利地进入市场经济的轨道。
本人系作者主持的国家哲学社会科学“九五”规划重点课题“健全市场经济条件下的农业保护体系”的阶段性研究成果之一。
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