社区养老设施邻避冲突的产生、演化及治理
——基于冲突主体行为策略的分析
□ 景荣杰，许 敏
（上海工程技术大学，上海201620 ）
摘 要 ：本文以 “武汉中健银龄康复医院建设项目”为案例对社区养老设施邻避冲突中地方政府与公众作出的策略选择以及影响其策略选择的行为动机进行分析后发现，社区养老设施邻避冲突是一个动态演化的过程——地方政府为追求经济社会发展和社会稳定，在事件不同阶段的决策呈线性化；公众为表达利益诉求和不满情绪而作出的反应呈现与之对应的线性化，最终形成螺旋式上升的冲突。因此，应从转变观念、优化决策、复合型补偿等方面着手破解这种僵硬的线性化策略模式，实现社区养老设施邻避冲突的有效治理。
关 键 词 ：社区养老设施；邻避冲突；邻避效应；邻避治理
一 、问题的 提出
在城镇化加速推进、人口结构改变、家庭结构变迁以及长期以来在家庭中扮演“照顾者”角色的女性进入劳动力市场等多重背景下，我国养老保障体系面临着前所未有的压力。近年来，以社区为依托，为家庭日间暂时无人或无力照护的老年人提供日间照料和居家养老支持的养老设施开始出现。[1]然而，社区养老设施在建设和运营过程中时常遭到项目规划地周边居民的抵制而引发冲突。这种冲突往往以“多输”“闹解”收尾，最终将社区养老设施建设推向无处落地的邻避困境。
学界认为，社区养老设施邻避冲突是由社区养老设施的负外部性以及成本与效益的不均衡性引发的。首先，社区养老设施本身固有的风险是引发项目规划地周边居民抵触情绪和强烈反对的基本原因。与PX项目、垃圾焚烧厂、核电站等由于负外部性触及局部或个人身体健康、生命安全等根本利益而表现出较强邻避性的设施不同，社区养老设施可能产生的潜在或实质的风险由于并不危及项目规划地周边居民的生命安全，可能造成的损失更侧重于经济和情感层面，如房地产价值、小区宁适度等，[2]因此容易被地方政府忽视。其次，地方政府与项目规划地周边居民在社区养老设施风险感知方面的差异使得邻避冲突成为可能。风险感知是指人们对风险的态度以及对风险的直觉判断，不同主体由于知识结构、信息获取量、生活背景不同，对风险的感知也不相同。地方政府因其专业知识丰富、获取信息全面，往往从风险发生的概率、后果的严重性、建成的社会效益来论证社区养老设施的可建性和必要性；项目规划地周边居民因其专业知识欠缺、获取信息不足，往往基于生活经验主观评判风险大小，两相对比，周边居民极易对社区养老设施形成“妖魔化”的认知。再次，地方政府在社区养老设施选址、建设过程中的管制型治理行为是导致冲突产生并升级的深层原因。为了确保社区养老设施能够顺利设址，地方政府往往通过行政手段直接介入到选址决策或冲突争议处置过程中，这种封闭式决策、辩护式回应、递阶式强干预的治理模式一定程度上阻碍了项目规划地周边居民知情权、参与权、监督权的正常行使，迫使其采取群体抗争的方式来维护自身权益。
以上对社区养老设施邻避冲突形成原因的分析虽然可以很好地说明引发社区养老设施邻避冲突的主要根源，即由于社会成本分布不均匀而形成的相对剥夺感，但却无法用以解释社区养老设施邻避冲突形成和演化过程中不同利益主体间矛盾的积累和深化，更加无法用于预测社区养老设施邻避冲突的演化与升级。笔者认为，对地方政府在社区养老设施邻避冲突治理过程中的策略选择以及影响其策略选择的行为动机进行考量，应该能为社区养老设施邻避冲突的有效治理提供可供遵循的途径。
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二、分析框架
在人口老龄化日益加剧的社会背景下，社区养老的出现整合了家庭养老、机构养老二者之长，其优势在于：维系原有的社会关系，提升老年人的认同感和自主性；提供必要的情感支持和心理慰藉，满足老年人精神生活的需求；依托社区平台，为老年人提供综合化、一站式的养老服务；整合和下沉养老资源，实现资源的充分利用，等等。然而，社区养老在有效缓解社会养老保障压力的同时，其依托设施的建设和运营也给项目规划地周边居民带来了潜在或实质的负外部性影响，社会效益与个人利益之间的矛盾日益激化，最终引发了社区养老设施邻避冲突。
为了阐释社区养老设施邻避冲突中地方政府与项目规划地周边居民的策略选择，双重关注模型假设任意冲突一方有两个关注点：一是自我关注，即冲突一方会着重关注己方的利益获取或损失，若冲突一方的自我关注过于强烈，则很难在冲突中选择让步；二是他方关注，即冲突一方对另一方的利益获得或损失予以重点关注，认为对方所获结果的好坏与己方的行为选择紧密相关，这种关注可能是真诚的，发自内心的关心另一方的福祉，也可能是虚伪的、策略性的谋求自身利益最大化的手段。[6]由于冲突双方对己方利益和他方利益的关注度不尽相同，其在冲突过程中的策略选择也不相同。
如此荒凉的旷野，野狗也不到这里巡行。独有酒烧胸膛的赵三到这里巡行，但是他无有目的，任意足尖踏到什么地点，走过无数秃田，他觉得过于可惜，点一点头，摆一摆手，不住地叹着气走回家去。
为了详细阐释社区养老设施邻避冲突中政府与项目规划地周边居民的策略选择及其背后的行为动机，笔者依据SARF框架将社区养老设施邻避冲突划分为酝酿、爆发、升级、衰退四个阶段，并根据每个阶段中政府与项目规划地周边居民不同的策略选择及其背后的行为动机，建构了“地方政府与项目规划地周边居民的策略选择图景”（如图2所示）。
3.升级阶段——对抗策略的升级交锋。在此阶段，因对相关部门“缓解养老保障压力”“优化医疗卫生环境”“依法受理医院设置申请”“公示期未收到关于该医院设置的反对意见”等回应不满，项目规划地周边居民将目光完全聚焦于己方利益而不再关注他方利益，故而自发组织起来，通过集会、散步、拉横幅等方式倒逼相关部门作出回应。此时，武汉市政府对己方利益的关注仍远大于对他方利益的关注，故而采取管控式的强制干预方式，在矛盾随时可能进一步激化、群体行动随时可能演化为冲突事件的关键节点，紧急出动特警赶往现场维持秩序。
近年来，学界开始从邻避冲突中地方政府与公众的具体行为着手，深入探究导致邻避冲突发生的内在原因和演化的影响因素。一些学者以地方政府为视角，深入剖析了其治理行为对邻避冲突的塑造和影响。如：陈宝胜分析了邻避冲突中地方政府的行为逻辑，在对多个典型案例进行比较研究后提出，地方政府的治理行为主要表现为被动型递阶强制模式，其行为选择受到经济发展目标和社会稳定目标在实时情景下的优先级的影响；[3]辛方坤提出了“邻避风险社会放大的4阶段模型”，认为邻避冲突的发生是地方政府酝酿阶段的信息失衡、爆发阶段的回应失灵、升级阶段的强制干预、衰退阶段的政策妥协等多重因素叠加的结果。[4]还有一些学者以公众为视角，解析了其反应行为对邻避冲突的建构作用。如谭爽和胡象明运用风险决策、行为科学等理论对邻避冲突中公众行为及其发展进行解析后提出，邻避冲突具有“人为构建”特征，公众会在其利益诉求得到满足的情况下保持理性，在利益诉求得不到满足的情况下通过冲突的方式表达不满。[5]
出差的时候，习惯随身带一本书，无论身在何处，睡前不看几页书是绝对无法安眠的。人云，行万里路，读万卷书。出门旅行，一览名山大川、名胜古迹，这无数的大自然的瑰奇、人文的奥秘充盈天地间，取之不竭，读之不尽，在我看来，这可是读书人最大的书房啊！
为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）精神，积极应对人口老龄化，大力发展养老服务业，不断满足日益增长的多样化、多层次的养老服务需求，湖北省于2014年发布了《湖北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（鄂政发[2014]30号）。该《实施意见》提出，加快推进医疗卫生与养老服务相结合，加强二级以上综合医院老年病科建设，做好老年慢性病防治和康复护理。2015年2月10日，武汉市在全市卫生计生工作会议上提出要“加快发展社会办医”。为响应各级政府号召，在中国老龄委和中国老年事业发展基金会的指导和支持下，湖北济民瑞浩老年康复服务有限公司拟于武汉市东湖高新开发区虎泉街299号设置 “武汉中健银龄康复医院建设项目”（以下简称“康复医院项目”），并于2015年10月13日和11月16日分别在原武汉市卫计委和原武汉市环保局官网上对康复医院项目的设置情况、环评报告进行公示。项目规划地周边居民在知晓信息后，担心康复医院的兴建和运营会对个人安全、房地产价值、小区宁适度等造成威胁，在多次通过信访、市长热线等方式向武汉市政府及原武汉市卫计委、原武汉市环保局等部门表达利益诉求未果后，自发组织起来，通过聚众抗议、拉横幅、阻塞交通等方式倒逼相关部门作出回应。迫于压力，康复医院项目暂停审批。
图1 邻避冲突双重关注模型
三、案例回顾与分析
（一）案例回顾
在社区养老设施邻避冲突中，基于冲突双方对己方利益和对方利益的不同关注度，存在漠视策略、对抗策略、让步策略及问题解决策略四种不同类型的基本策略选择（如图1所示）。如果冲突一方对己方利益和他方利益都不在意，则倾向于采用漠视策略，既不作为，也不退出；如果冲突一方只关注己方利益而对他方利益漠不关心，或对己方利益的关注程度远大于他方利益，则倾向于采用对抗策略，置他方利益于不顾，按照己方的意愿而做出实现利益诉求的努力，冲突一方采取这种策略，往往是在坚持己方愿望的同时，试图说服或强迫对方让步；如果冲突一方只关注他方利益而不在乎己方利益是否受损，或对他方利益的关注程度远大于己方利益，则倾向于采用让步策略，主动向对方妥协以缓和矛盾；如果冲突一方对己方利益和他方利益都表现出强烈的关注，则倾向于采用问题解决策略，设法化解隐藏在冲突表象下的根本性矛盾，进而从根本上化解冲突。[7]
（二）案例分析
上述理论研究的共同特点是强调单一主体的具体行为对邻避冲突产生和演化的影响，但由于邻避冲突涉及多元主体的互动、博弈和对峙，在分析邻避冲突发生和演化的影响因素时只考虑单一主体的行为将导致其解释力受到限制。为弥补这一缺陷，笔者尝试运用普鲁特和金盛熙的“双重关注模型”来分析社区养老设施邻避冲突中地方政府与项目规划地周边居民的策略选择，并通过建构“地方政府与项目规划地周边居民的策略选择图景”来描绘二者在社区养老设施邻避冲突中相互影响、不断变化的策略选择及影响其行为选择的内在动机。
图2 地方政府与项目规划地周边居民的策略选择图景
2.爆发阶段——对抗策略的初次交锋。在此阶段，项目规划地周边居民对己方利益（康复医院项目负外部影响可能造成的财产贬值和健康风险）的关注远远多于对他方利益的关注，故而通过信访、政府服务热线等渠道向相关部门表达反对意见。此时，武汉市政府对己方利益的关注也远远多于对他方利益的关注，故而通过辩护式的诉求回应方式强调康复医院项目建成可能带来的社会及经济效益，回避其可能造成财产贬值和健康风险。
物料:LNG;工艺:气化站;用气量:1000 m3/h;场地规格:12 m×2 m×2 m;LNG槽车卸车压力:0.6 MPa;LNG储罐设计压力:0.88 MPa，最高工作压力:0.8 MPa;BOG、逃逸气体(escape air gas，以下简称EAG)处理系统:设计压力1.92 MPa，最高工作压力1.2 MPa;LNG温度:-162℃;气化后温度:-20～60℃[3-4]。
1.酝酿阶段——政府的对抗策略与不知情的项目规划地周边居民。在此阶段，武汉市政府对己方利益（缓解养老保障压力、推动区域经济发展、减少决策阻力）的关注远远多于对他方利益的关注，故而通过封闭式的选址决策程序将项目规划地周边居民排除在决策群体之外，没有向其公开康复医院项目设址的相关信息，也未引入公众参与决策程序，直至原武汉市卫计委和原武汉市环保局先后在官网上公示项目设址审批及环境影响评价，项目规划地周边居民才开始获知康复医院项目设址的相关信息。
②苏华、韩伟：《药业反向支付协议反垄断规制的最新发展——兼评Actavis案及Lundbeck案》，载《工商行政管理》2013年第16期。
4.衰退阶段——政府的让步策略与项目规划地周边居民不满情绪的平息。在此阶段，为了避免矛盾激化引发社会冲突，武汉市政府的关注点开始更多地偏向他方利益而不再执着于己方利益，故而通过应急式的政策妥协来稳定项目规划地周边居民情绪，冲突以原武汉市环保局正式发文宣布“武汉中健银龄康复医院因遭附近业主强烈反对，存在较大的社会风险而暂停项目审批”收尾，项目规划地周边居民归于平静。
四、基本结论与相关建议
（一）基本结论
通过对武汉康复医院项目设址冲突事件的回顾可以发现，社区养老设施邻避冲突是一个动态演化的过程：地方政府与项目规划地周边居民在对己方利益和他方利益关注度不同的情况下作出策略选择，并根据对方的行为调整预期，转变行为方式，进而爆发呈螺旋式上升的社区养老设施邻避冲突。在此过程中，地方政府为追求经济社会发展和社会稳定，其治理方式呈线性化（封闭式选址决策——辩护式诉求回应——管控式强制干预——应急式政策妥协）；项目规划地周边居民在不满情绪的引导下，其利益诉求表达方式呈现出与之对应的线性化（制度内出口——制度外出口）。
基于对社区养老设施邻避事件中冲突双方的策略选择以及影响其策略选择的行为动机的分析可以看出，地方政府在治理社区养老设施邻避冲突的过程中的关注点偏重于项目的经济社会效益，对项目规划地周边居民的利益得失有所忽视，因而很难与项目规划地周边居民就社区养老设施议题建立平等的对话关系，要达成一致意见更是难上加难，最终导致矛盾激化、冲突升级，使社区养老设施陷入“一建就闹”的邻避困境。
三是继续加大教育投入，推动教育体制改革，提升人力资本数量与质量。不仅要重视学校教育，也要重视就业后的再培训工作。人力资本的提升不仅可以提高全要素生产率，也会阻止投资效率的降低。
（二）相关建议
习近平总书记在回答怎样实现全面深化改革这一重大理论问题时明确指出：“遇到关系复杂、牵涉面广、矛盾突出的改革，要及时深入了解群众实际生活情况怎么样，群众诉求是什么，改革能给群众带来的利益有多少，从人民利益出发谋划思路、制定举措、推进落实。”[8]新时代，地方政府只有打破传统的思维定式，改变僵硬的线性化治理模式，从项目规划地周边居民的实际需求和利益诉求出发，将项目规划地周边居民纳入社区养老设施建设的决策群体之中，才能真正化解社区养老设施的邻避困境，实现邻避冲突的有效治理。
1.转变观念，正视社区养老设施的邻避效应。项目很好，但不要建在我家后院。近年来，社区养老设施邻避效应引发的冲突时有发生。这里面既有专业知识匮乏、信息不对称、心存误解等原因，也与地方政府工作欠缺周全，不够细致、缺乏耐心有关。项目建设前期，“大干快上”，不让项目规划地周边居民有发言机会；一旦质疑强烈，又“一闹就停”。事实证明，社区养老设施的邻避效应往往不是技术问题，而是信任问题，开放是最好的“化解剂”。要求项目规划地周边居民“有话好好说”，地方政府首先要做好与其真诚对话的准备。在项目上马之前，应与项目规划地周边居民充分沟通“利”在哪里，化“替民做主”为大家的事情大家商量；保持足够耐心，留足细致做好群众工作的时间，化“大干快上”为酝酿成熟了再动手。[9]具体而言，地方政府应构建独立的信息公示平台，有步骤、分阶段、多点面地公示拟建的社区养老设施项目，让项目规划地周边居民能够及时获取真实的项目信息。这里的项目信息不仅包括项目建成后可能带来的经济和社会效益，还包括可能发生的技术风险、环境影响以及拟定的预防和治理方案。公示期间，应认真听取项目规划地周边居民的意见，积极回应项目规划地周边居民的合理诉求，组织项目规划地周边居民实地考察，用最大的诚意争取项目规划地周边居民的理解，最大限度凝聚共识，进而形成互信。
2.优化决策，构建多元参与的协同治理机制。在社区养老设施邻避冲突治理结构中，地方政府与项目规划地周边居民之间的关系不是一种解决问题导向的单向联系，项目规划地周边居民也不是被动的治理对象。[10]地方政府与项目规划地周边居民应该同为治理主体，共同参与社区养老设施的选址与规划。只有正视项目规划地周边居民的主体地位，确保其决策参与的便捷性和利益诉求的可达性，在沟通中化解矛盾，在互动中达成共识，才能消除项目规划地周边居民对地方政府的疑虑、困惑和不解，把反对建设的“邻避效应”转化为支持建设的“迎臂效应”。具体而言，一方面，拓宽项目规划地周边居民参与治理的渠道，健全包括协商机制在内的社会参与制度，通过听证会、恳谈会、咨询会等形式促进地方政府与项目规划地周边居民互动交流的多样化、常态化，提升项目规划地周边居民参与社区养老设施邻避治理的效率；另一方面，引入社会组织参与治理，以弥合地方政府与项目规划地周边居民之间的风险感知差异，引导项目规划地周边居民通过制度内出口合理表达利益诉求，进而达成地方政府与项目规划地周边居民的良性互动与合作。
3.复合型补偿，实现社区养老设施建设共赢。社区养老设施邻避冲突治理实践中，经济性补偿虽然是实现利益补偿的最有效路径，但是受“挤出效应”和“贿赂效应”的影响，单一的经济性补偿不仅不能提高项目规划地周边居民对邻避设施建设的支持率，反而会反向强化项目规划地周边居民的抵制情绪和抵抗行为，而非经济性补偿的引入恰恰弱化了这两个效应的影响，使项目规划地周边居民在获得利益补偿的同时不必背负以私利换公害的道德负担，因而更容易被项目规划地周边居民接受，也更容易赢得项目规划地周边居民对社区养老设施建设的支持。[11]可见，充分考虑和尊重项目规划地周边居民的核心利益和差异化需求的经济性补偿与非经济性补偿共行的复合型补偿方案是实现社区养老设施建设共赢的最优补偿策略。具体而言，地方政府应在选址规划过程中对社区养老设施的负外部性影响进行预测和评估，并将结果告知项目规划地周边居民；通过民主协商掌握项目规划地周边居民的补偿偏好，以此作为补偿方案的决策参考；鼓励并引导项目规划地周边居民组建管理委员会，共同参与补偿方案的制定；最终形成的补偿方案注重经济性补偿与非经济性补偿相结合，如在项目规划地周边建设图书馆、体育设施等不具有邻避效应的公共设施，以此消除由经济性补偿措施引发的“贿赂效应”和“挤出效应”。
【参考文献】
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[8]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议[EB/OL].中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/ldhd/2014-02/28/content_2625924.htm.
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Generation，Evolution and Governance of Neighborhood Conflict in Community Pension Facilities——An Analysis of Behavior Strategies based on Conflict Subjects
Jing Rongjie，Xu Min
Abstract ：Based on the case of “Wuhan Zhongjian Yinling rehabilitation hospital construction project”，this paper analyzes the strategic choice made by the local government and the public in the neighborhood conflict of community pension facilities and the behavioral motivation that affects their strategic choice.It is found that the neighborhood conflict of community pension facilities is a dynamic evolution process-in order to pursue economic（SOCIAL）development and social stability，the local government the decision-making in different stages is linearized，and the public＇s resistance to express interest demands and dissatisfaction is linearized correspondingly，which eventually forms a spiral conflict.Therefore，we should change the concept，optimize the decision-making，compound compensation and other aspects to solve this rigid linear strategy mode，to achieve the effective governance of neighborhood conflicts in community pension facilities.
Key words ：community pension facilities；neighborhood conflict；neighborhood effect；neighborhood governance
中图分类号 ：TU984.12
文献标识码： A
文章编号： 1007-8207 （2019 ）12- 0073-07
收稿日期 ：2019-06-16
作者简介 ：景荣杰 （1993 —），男，安徽广德人，上海工程技术大学硕士研究生，研究方向为冲突治理；许敏 （1981 —），女，湖北武汉人，上海工程技术大学教授，博士，研究方向为应急管理与冲突治理。
基金项目 ：本文系2014 年国家社科基金青年项目 “基于协商民主的邻避冲突治理模式研究”的阶段性成果，项目编号：14CGL037 。
（责任编辑：刘 丹）
标签：社区养老设施论文; 邻避冲突论文; 邻避效应论文; 邻避治理论文; 上海工程技术大学论文;