国际组织对湄公河地区跨国人口贩运的参与治理
——基于 UNIAP的案例分析
周 龙
[摘 要] 跨国人口贩运被称为“现代的贩奴行为”，2000年《联合国反人口贩运补充议定书》的达成开启了全球人口贩运治理进程。湄公河地区国家间经济发展水平的巨大差异、利益驱动和市场拉动、无国籍者的大量存在、边境管理失范和腐败的存在，使得该地区成为全球跨国人口贩运的热点区域之一。在全球共同治理模式的驱动下，国际组织积极参与湄公河地区跨国人口贩运治理，其中联合国湄公河机构间反人口贩运项目(UNIAP)即是典型案例。通过建设反人口贩运项目培训机制、监控机制以及NGO支持机制来实现，UNIAP的参与治理提升了湄公河国家的跨国人口贩运治理水平，保护了贩运受害者的权益，推动了地区国家治理进程。
[关键词] 联合国湄公河机构间反人口贩运项目； 国际组织； 跨国人口贩运； 湄公河地区； 全球治理
跨国人口贩运是“现代的贩奴行为”，其主要特征是被贩运者作为人口贩运分子的“私人物品”而存在(1) Anja P. Jakobi, “Non-state Actors and Global Crime Governance: Explaining the Variance of Public-private Interaction”, The British Journal of Politics and International Relations , Vol.18, No.1, 2016.。今天，虽然以人为商品的奴隶贸易的时代已经过去，但是,跨国人口贩运这种现代贩奴活动却依然存在于世界的很多隐蔽角落，威胁着人类的生存与发展。尽管跨国人口贩运已经出现了很长一段时间，国际社会也达成很多打击跨国人口贩运的国际公约，但是直到2000年之前，国际社会对跨国人口贩运一直没有一个完整的定义。2000年11月15日，联合国大会通过《关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》(以下简称“联合国反人口贩运补充议定书”)，首次对跨国人口贩运做出了界定。该协议将跨国人口贩运定义为：“为剥削目的而通过暴力威胁或使用暴力手段，或通过其他形式的胁迫，如诱拐、欺诈、欺骗、滥用权力或滥用脆弱境况，或通过授受酬金或利益取得对其有控制权的某人的同意等手段招募、运送、转移、窝藏或接收人员。”(2) United Nations, Protocol to Prevent ,Suppress and Punish Trafficking in Persons ,Especially Women and Children , November 15, 2000, http://www.osce.org/odihr/19223?download=true, July 25, 2018.同时，为剥削目的而招募、运送、转移、窝藏或接收儿童，即使并不涉及以上所述任何手段，也应视为人口贩运(3) United Nations, Protocol to Prevent ,Suppress and Punish Trafficking in Persons ,Especially Women and Children , November 15, 2000, http://www.osce.org/odihr/19223?download=true, July 25, 2018.。跨国人口贩运是一个十分复杂的国际问题，具有多维性特征。首先它是非传统安全中的一种跨国犯罪行为，它不仅对贩运受害者的个人安全构成严重威胁，也对国家的社会安全和稳定产生危害。从国际移民的视角来看，由于贩运受害者是被欺骗或被强迫跨越了地理的界限，因此跨国人口贩运行为也是一种非自愿性的国际移民方式。最后，从人权的视角来看，跨国人口贩运更是一种人权暴力行为。人口贩运通过限制人的自由，危害人的身体获取非法利益，对人权构成了重大挑战。
当前，跨国人口贩运活动遍及全球，多数国家的民众都受到这一活动的威胁。《全球人口贩运报告(2018)》显示，2016年约有254万人沦为人口贩运活动的受害者(4) UNODC,Global Report on Trafficking in Persons (2018 ), https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/2018/GLOTiP_2018_BOOK_web_small. pdf, July 26, 2018, p.7.。联合国毒品和犯罪问题办公室(UNODC)发布的《全球人口贩运报告(2014)》指出，全球确认的被贩运受害者来源国达到152个，这意味着跨国人口贩运对世界大多数国家构成危害(5) United Nations Office on Drugs and Crime ( UNODC ), Global Report on Trafficking in Persons (2014 ), https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/glotip/GLOTIP_2014_full_report.pdf, July 25, 2018.。在世界各个地区中，亚太地区是跨国人口贩运最大的来源地。国际移民组织的统计报告显示，全球1000人中有2个是贩运受害者，亚太地区的比例相对更高，1000人中有3个受害者(6) IOM,World Migration Report 2011 :Communicating Effectively about Migration , http://publications. iom.int/system/files/pdf/wmr2011_english.pdf, July 26, 2018, p.68, p.57.。在亚太地区，东南亚和南亚是最主要的来源地，全球被贩运的人口约一半来自东南亚和南亚国家。
目前国内外对湄公河地区跨国人口贩运及其治理的研究多集中于探讨跨国人口贩运产生的原因。如彼得·门罗(Peter Munro)《包庇非法：边界和东南亚人口贩运》阐述了诸如泰缅边界和柬泰边界这些地带特殊的社会和权力结构环境助长了性剥削和劳工剥削等人口贩运的发生(7) P. Munro, “Harbouring the Illicit: Borderlands and Human Trafficking in South East Asia”, Crime Law and Social Change , Vol.58, No.2, 2012.；卡特里娜·比厄克(Katrina Bieker)的《人口贩运与东南亚的现代奴隶贸易》认为包括部分湄公河国家在内的东南亚人口贩运的根源是地区社会体系的变迁和全球化的影响(8) Katrina Bieker, Human Trafficking and the Modern -day Slave Trade in Southeast Asia , Undergraduate senior honors thesis, Ball state university, 2008.。伍光红《CAFTA环境下的中越跨国贩卖妇女儿童犯罪问题研究》一文指出中越跨国妇女儿童贩运的主要原因是买方市场需求扩大、区域间的经济差异和贫富差距加剧、边境管理和国际间合作机制的不完善以及相关群众文化与法律知识欠缺等因素(9) 伍光红：《CAFTA环境下的中越跨国贩卖妇女儿童犯罪问题研究》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。 。杨昊、黎依芯《脆弱的共同体——东南亚人口贩运的非传统安全挑战与区域回应》一文认为将被贩运受害者视为非法移民，忽略了人口贩运作为非传统安全威胁的复杂性，一线执法人员的腐败行为是跨国人口贩运难以克服的政治困境(10) 杨昊、黎依芯：《脆弱的共同体——东南亚人口贩运的非传统安全挑战与区域回应》，《台湾东南亚学刊》2016年第3期。 。研究国际组织对湄公河地区跨国人口贩运参与治理的成果相对较少且比较分散。比较有代表性的是狄安娜·戴维(Deanna Davy)的《跨国倡议网络运动：大湄公河次区域打击儿童性贩运研究》，该文认为国际组织、国际非政府组织形成的跨国倡议网络是打击大湄公河次区域儿童性贩运的重要手段(11) Deanna Davy, Transnational Advocacy Networks in Campaigning :The Campaign against Child Sex Trafficking in the Mekong Sub -region , The Doctoral Thesis of Philosophy, The University of Sydney, 2012.。贾亚古普拉(Ratchada Jayagupta)的《泰国政府遣返和重新融入项目：对来自湄公河次区域被贩运性服务工作者的应对》一文指出国际移民组织和联合国湄公河机构间反人口贩运项目在泰国人口贩运治理过程中发挥了积极作用(12) Ratchada Jayagupta, “The Thai Government’s Repatriation and Reintegration Programmes: Responding to Trafficked Female Commercial Sex Workers from the Greater Mekong Sub-region”, International Migration , Vol.47, No.2, 2009.。
作为重要国际行为体的国际组织，已经成为影响湄公河地区跨国人口贩运治理的重要力量，然而国内外相关研究却关注较少，尤其是对国际组织如何影响地区国家治理能力的探讨不足。本文以联合国湄公河机构间反人口贩运项目(UNIAP)为案例切入，在分析湄公河地区跨国人口贩运基本概况及其产生根源的基础上，重点剖析UNIAP参与治理的路径及其产生的效果。
一 被动的跨界：湄公河地区的跨国人口贩运问题
(一)湄公河地区跨国人口贩运问题概况
湄公河地区跨国人口贩运现象始于20世纪60年代，当时由于大量美军驻扎在泰国，很多妇女被从周边的国家贩运进入泰国的性行业，以为美国士兵“消遣放松”。1975年美军撤出泰国，但是对于妇女的性贩运却没有因此停止(13) Ullah, AKM Ahsan, Hossain, Mallik Akram, “Gendering Cross-border Networks in the Greater Mekong Subregion: Drawing Invisible Routes to Thailand”, The Austrian Journal of South -East Asian Studies , Vol.4, No.2, 2011.。到20世纪90年代，湄公河地区已经成为全球跨国人口贩运的主要区域之一。美国国务院2018年发布的《人口贩运报告》显示，在2016—2017年期间，除中国外五个湄公河国家官方确认的被贩运人数为5876人(见图1)。但由于跨国人口贩运行为的隐蔽性，实际上每年湄公河地区贩运受害者的数量要远大于这个数字。
图 1 2016— 2017年五个湄公河国家官方确认的贩运受害者数量
数据来源：US Department of State, Trafficking in Persons Report (2018 ), https://www. state.gov/wp-content/uploads/2019/01/282798.pdf, July 26, 2018.
作为世界跨国人口贩运最严重的区域之一，湄公河地区跨国人口贩运形式多样，主要包括以强迫劳动为目的的劳工贩运(童工和剥削劳工)、以性剥削(强迫妇女卖淫)为目的的性贩运、强迫儿童和残疾人乞讨的人口贩运、强迫婚姻(买卖新娘)的人口贩运以及婴儿买卖等几种类型。各国跨国人口贩运发生的几率不一样，同时，各国在跨国人口贩运过程中的角色也不一样。其中，泰国是跨国人口贩运最严重的国家，是跨国人口贩运的来源国、中转国和目的国，跨国人口贩运发生的几率非常高。中国、越南是跨国人口贩运主要的来源国和目的国，发生几率较高。缅甸是跨国人口贩运的一个主要来源国和中转国。此外，柬埔寨、老挝是跨国人口贩运的主要来源国，但非主要中转国和目的国(14) Chenda Keo, Human Trafficking in Cambodia , London & New York: Routledge, 2014, p.20.。总体而言，湄公河地区跨国人口贩运的路线主要遵循的原则是将受害者从经济落后的地区贩运到经济相对发达的地区，湄公河地区跨国人口贩运形成了一张复杂而严密的网络。
(二)湄公河地区跨国人口贩运产生的原因
跨国人口贩运作为一种跨国犯罪行为，其背后的原因十分复杂。总体来说，湄公河地区跨国人口贩运问题的产生是多种因素驱动的结果。
1.地区国家经济发展差异
湄公河地区国家之间存在着巨大的经济差异。泰国与中国是湄公河地区中经济相对发达的国家，缅甸、老挝、柬埔寨、越南经济却十分落后。世界银行的数据显示，2017年泰国的人均GDP为6559美元，老挝为2457美元，越南为2342美元，柬埔寨为1384美元(15) 数据来源世界银行网站，https://data.worldbank.org/indicator/ny.gdp.pcap.cd/, August 2, 2018. ，老挝、越南、柬埔寨三国2017年人均GDP的总数才接近泰国。2018年联合国开发计划署(UNDP)发布的《人类发展指数与指标(2018年)》报告显示，多数湄公河国家属于人类发展指数靠后的国家，其中越南排名为116位，老挝排名139，柬埔寨排名146，缅甸排名148(16) 联合国开发计划署(UNDP)：《人类发展指数与指标(2018)》，http://hdr.undp.org/sites/default/files/2018_human_development_statistical_update_cn.pdf, August 3, 2018. 。巨大的经济社会发展差异，成为推动区域国家民众跨国流动的主要动力，落后国家的民众努力寻找改善生计的道路，但正是这种强烈的愿望使得他们被人口贩运组织或者个人的“花言巧语”所蒙蔽和欺骗，最后不幸成了人口贩运的受害者。
UNIAP从2000年开始实施，其发展进程主要分为三个阶段：第一个阶段是从2000—2003年，该阶段的主要任务是加强湄公河地区跨国人口贩运治理各行为体之间的联系；第二阶段是从2004—2006年，该阶段被认为是项目的巩固阶段，主要任务是促进湄公河地区反人口贩运备忘录的提出，以及推动区域六国政府反人口贩运多边机制的形成；第三阶段是2007年之后，该阶段的主要任务集中于增加对湄公河地区国家反人口贩运部门的技术援助，对湄公河地区跨国人口贩运治理形成一种切实并可持续的影响(32) UNODC,Multi -Agency Synopsis of Mandates and Research Activities Related to Combating Human Trafficking , 2008, https://ec.europa.eu/anti-trafficking/sites/antitrafficking/files/multy-agency_synopsis_en_1.pdf, August 10, 2018.。
掠过常爱兰笑容满面的脸，掠过常爱兰热情欢快的手，我们岭北人发现，周小羽死气沉沉地坐在一边。脸上冰凉，目光呆滞。
3.地区无国籍者的大量存在
无国籍者的大量存在也是导致湄公河地区跨国人口贩运严重的重要因素。湄公河地区主要为多民族国家，由于历史和政治原因，部分国家的一些少数民族因为身份未得到居住国的承认而沦为无国籍者，尤以缅甸和泰国的无国籍问题最为突出。泰国有大约48万无国籍者生活在北部偏远的山区，他们大部分属于佬族、赫蒙族和克伦族等少数民族(23) 《泰国洞穴获救无国籍小球员和教练被授予公民身份 联合国难民署表示欢迎》，联合国新闻网，2018年8月9日，https://news.un.org/zh/story/2018/08/1015232 。而缅甸大约有80万无国籍者，他们主要为罗兴亚人(24) 《罗兴亚人所面临的人道危机》，联合早报网，2015年5月19日，http://www.zaobao.com.sg/media/photo/story20150519-481907 。联合国湄公河机构间反人口贩运项目(UNIAP)的报告指出：“无国籍者”由于没有合法身份，在生活中受到很多限制，有极高的被贩运的风险(25) 转引自亚当·拉姆塞：《饱受人口贩卖之扰的泰国山村》，VICE中国，2015年3月10日，http://www. vice.cn/read/child-trafficking-is-rife-in-rural-thailand 。无国籍者在居住国步履维艰，为了生计，不得不通过非法途径出国寻找就业机会，而正是无国籍者这种对于工作的渴望给了人口贩运分子可乘之机。
OSCE客观评价了应用型护理本科生临床能力水平，可以作为评价其临床能力的有效工具。在毕业考试中，OSCE能使学生基础知识和临床技能操作更扎实，学生临床能力得到大幅度提高，教师素质更完备，为教改发展提供助力。虽还有不足之处，但设计者在设计过程中有效避免，就能使OSCE模式顺利进行。
4.失范的边境管理滋生严重腐败
专业队伍是实现跨国人口贩运治理的关键。在2000年之前，湄公河地区各国基本上没有专业的治理机构和队伍。2000年之后的几年，虽然大多数国家成立了相关机构，但是，由于参与人口贩运治理工作的人员大多是临时抽调，多数人对人口贩运认知不足，应对能力也十分欠缺。基于这一现实考虑，UNIAP积极开展反人口贩运工作人员的培训项目，努力为湄公河地区各国建立一支高水平的人口贩运治理队伍。
刚性执行。军队行政权力清单制度规范的内容，主要是机关部门行使的权力，一旦列入清单，该项权力就必须按照规定的权限、内容和流程行使，任何单位和个人不得随意增加和削减清单列入的权力。对未列入清单的权力，则是处于该部门职权范围之外，不得越权行使。一旦违规用权，必须严肃追究责任，承担相应后果。
跨国人口贩运是当代威胁湄公河地区各国社会安定、民众发展的主要因素之一，对地区和谐构成了严峻的挑战。跨国人口贩运直接危害贩运受害者个人及其家庭，给他们造成极大的身心伤害和经济损失。从社会安全的角度来说，跨国人口贩运事件的发生，造成人口贩运来源国一些民众的内心恐惧与担忧，影响了他们的正常生活和工作；造成人与人之间的不信任，甚至使人丧失对政府的信任，严重的还可能引发社会动乱，直接危害社会的稳定与和谐。对于人口贩运目的国来说，这不仅破坏了国家出入境或国际移民等相关法律法规，而且使国家对人口流动失去控制，冲击了国家安全。
1.治理队伍能力建设
二 UNIAP与湄公河地区跨国人口贩运治理
湄公河地区严重的跨国人口贩运不断刺激着国际社会的神经，冲击着国际社会的道德和法律底线，引起国际社会的关注，尤其是湄公河国家边境上的性剥削以及泰国境内日益兴盛的性旅游，引发了一系列人权问题。在这种形势下，国际社会开始参与湄公河地区人口贩运治理的进程，其中国际组织，如联合国毒品和犯罪问题办公室、国际劳工组织和国际移民组织承担着主要的治理角色。国际组织参与湄公河地区跨国人口贩运治理始于20世纪90年代。20世纪90年代中后期，国际组织陆续进入湄公河地区，通过建立各种项目参与地区人口贩运治理进程。1997年，联合国亚太经济与社会委员会提出“消除亚太地区的儿童性剥削和性虐待”方案，该方案孕育出两个子项目，其中一个为“大湄公河次区域反儿童性剥削”项目；1999年，联合国人权事务高级专员办事处任命了一名负责人口贩运事务的高级代表，以柬埔寨为办公室，支持大湄公河次区域的人口贩运治理工作(28) Annuska Derks, Combating Trafficking in South -east Asia :A Review of Policy and Programme Responses , Geneva: IOM, 2000, p.21, p.25.。然而，国际组织在参与湄公河地区跨国人口贩运治理进程中经常面临着“孤军奋战”的尴尬困境，国际组织之间缺乏合作和凝聚力。
传授式的意思是指单向地把知识传授于对方，如演讲、教师讲学生听。发现式是指学习时，不是教师传授知识，而是学生发现新的知识。例如，学习昆虫特征时，从观察与分析不同昆虫的共同地方，发现它们应有的特征。再如，学生从阅读中发现中国文化的特色。
(一)UNIAP的建立与发展
2000年6月，在湄公河六国政府的支持下，联合国12个下属机构和8个国际非政府组织聚集在一起(29) UNIAP主要包括的联合国下属组织有国际劳工组织、国际移民组织、人权事务高级专员办事处、艾滋病规划署、毒品和犯罪问题办公室、教科文组织、人口基金会、难民事务高级专员办事处、儿童基金会、妇女发展基金会、开发计划署、亚太经社委员会等。8个国际NGO分别是：亚洲儿童工人组织(Child Workers in Asia, CWA)、国际终止童妓组织(The International Campaign to End Child Prostitution in Asian Tourism, ECPAT International)、国际救助儿童会(Save the Children International)、全球反对贩卖妇女联盟(Global Alliance Against Trafficking in Women, GAATW)、乐施会(Oxfam)、世界宣明会(World Vision International)、反对儿童剥削组织(Fight Against Child Exploitation, FACE)、废奴国际(Anti-Slavery International)。 ，共同成立了UNIAP。UNIAP建立的宗旨是促使国际组织与湄公河地区各国采取更强有力的举措，相互协调以应对跨国人口贩运问题，尤其是跨国妇女和儿童贩运问题，构建地区跨国人口贩运治理网络。该项目的管理办公室设在泰国曼谷，在其他五国也设有办事处。项目每年运行的预算约为250万美元，主要的资金支持者包括澳大利亚、新西兰、挪威、瑞典、美国等国的国际开发署以及西班牙卫生和社会发展行动基金会(30) Obokata Tom, Trafficking of Human Beings From a Human Rights Perspective :Towards a Holistic Approach , Martinus Nijhoff Publishers, 2006, pp.104-105.。在过去十多年间，国际社会各方力量在UNIAP上的投入共计约2500万美元(31) 此数据为笔者根据反人口贩运网站(http://www.no-trafficking.org/how.html)相关数据计算而得。 。持续的国际援助也成为UNIAP这一跨国人口贩运治理网络发展的重要基础。
2.巨大利益诱惑与市场需求
2004年，湄公河地区国家间的反人口贩运机制——湄公河反人口贩运部长级协同倡议(Coordinated Mekong Ministerial Initiative against Trafficking，COMMIT)达成，UNIAP也有了另一个角色——COMMIT秘书处。作为COMMIT秘书处的UNIAP的主要工作是：第一，人口贩运信息的收集、交流和发布；第二，策略分析和确定优先问题；第三，开展人口贩运干预活动和相关研究；第四，开展区域内的反人口贩运倡议。此外，UNIAP需要做好COMMIT的相关服务工作，协调COMMIT开展培训需求评估，以便对培训需求进行监测，并评估培训影响。应一些大湄公河次区域国家政府的请求，UNIAP负责用地方语言翻译培训手册并调整手册内容，以适应这些国家的国情，同时也为工作人员组织培训活动。
升降施工平台本质上属于机械件，用于建筑施工现场，但是施工平台在搭设与使用过程中存在较多的作业危险因素，因此极易发生倒塌事故 [3-5]。因此具有较好的承载性能是升降施工平台安全的必要因素，必须对其进行安全性校核计算 [6-8]。通过有限元软件ANSYS对施工平台的4种工况进行安全校核计算，为其结构的设计和改进提供理论依据。
(二)UNIAP的参与治理
近年来，湄公河地区国家公民社会发展较快，本土NGO参与国家和地区治理的意愿很高，涌现了一些致力于打击跨国人口贩运的本土NGO。但是，资金的缺乏成为这些NGO参与治理的瓶颈，为帮助更多的NGO参与湄公河地区的人口贩运治理，UNIAP从2000年开始向开展反人口贩运活动的NGO提供小额资金援助，援助的NGO主要集中在柬埔寨、越南和泰国三个国家(见表1)。
湄公河地区跨国人口贩运问题的产生具有深刻而复杂的因素，其对地区民众产生的伤害以及对地区社会的威胁，引起了地区国家和国际社会的高度重视。然而，在这一问题的治理上，国际社会却走在了地区各国政府的前列。出于人道关怀和人权关注，国际组织积极参与地区跨国人口贩运治理，通过项目的建设，有效提升了地区跨国人口贩运的治理水平。在国际组织开展的项目中，以联合国湄公河机构间反人口贩运项目(UN Inter-Angency Project on Human Traficking in the Greater Mekong Sub-region，UNIAP)最为典型。
湄公河地区各国之间有着漫长的边境线，在边界上充斥大量缝隙，而各国在这些缝隙地带的管理非常松弛，因此，各国边民往来穿梭于缝隙地带如入“无人之境”。同时，跨国人口贩运的产生也与地区国家的腐败密切相关。为了禁止跨国人口贩运行为，湄公河地区各国政府在边界地带多设有管理处，但边境管理人员多存在腐败行为，有的甚至直接参与犯罪，充当犯罪分子的保护伞。以泰国为例，很多警察对人口贩运行为视而不见，一些人甚至与人口贩子勾结，知法犯法。2015年5月8日，在打击人口贩运行动中有超过50名警员因为涉及人口贩运活动而被惩处(26) 《泰国现大规模乱葬坑 政府加紧取缔人口贩运活动》，中国新闻网，2015年5月8日，http://www.chinanews.com/gj/2015/05-08/7261761.shtml 。2015年7月24日,泰国检方对72名涉嫌参与非法人口贩卖的嫌犯提起诉讼,其中包括多名警察和一名陆军中将(27) 《泰国起诉72名贩卖人口嫌犯 包括警察和军方高官》，人民网，2015年7月25日，http://society.people.com.cn/n/2015/0725/c136657-27359877.html 。
采用改进的30节点系统验证本文提出的最优分时电价双层模型的有效性，相应的发电机、支路和节点参数见文献[17]。假设不同节点上常规负荷符合相同的图3所示的日负荷系数变化曲线，相应的参考值可以在文献[17]中找到。系统的拓扑结构如图4所示。系统有5个代理商，代理商规模和位置见表1。
2005年，UNIAP建立了“湄公河地区跨国人口贩运治理能力训练项目”。该项目培训任务主要由UNIAP的工作人员承担，同时，国际移民组织、国际劳工组织等也提供了一些技术讲习课(33) United Nations Inter-Agency Project on Human Trafficking (UNIAP), Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act.org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 13, 2018, p.3.。2005—2011年期间，UNIAP共实施了12期培训项目，每一期参与培训的人员在45-50人之间，每期各国派遣参与人数在6-8人左右(34) Asian Development Bank, Greater Mekong Sub -region :Integrating Human Trafficking and Safe Migration Concerns for Women and Children into Regional Cooperation , 2011, https://www.adb.org/sites/default/files/project-document/75607/40320-012-reg-tacr-03.pdf, August 15, 2018.。在接受过UNIAP培训的工作人员中，很多已经具备了丰富的人口贩运治理经验，成为所在国人口贩运治理工作的骨干。同时，为了减少UNIAP培训人员的工作量，2012年5月14-18日，UNIAP开展了另一种类型的培训研修班，邀请了36名接受过NUIAP培训、来自当地政府组织和非政府组织政策制定者、社工、警官作为新的培训师，为其他需要学习的人提供培训(35) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act.org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 5, 2018, p.17.。UNIAP的工作重心也从培训师变为幕后支持者。
UNIAP的地区培训评估报告指出，培训项目得到了湄公河地区国家的高度认可，参加培训的人员一致认为培训项目的内容丰富、充实，涉及领域广泛，培训的形式也生动、多样、活泼，课堂讲授、角色扮演、案例分析、小组讨论、要点综述等活动很有意义。UNIAP的培训机制取得了一定的效果：第一，提升了湄公河地区国家反人口贩运工作人员对于人口贩运复杂性及其挑战的认知；第二，将六国政府的工作人员聚集在一起，推动了湄公河地区跨国人口贩运治理合作关系的建立(36) Kim Forss, Working against Trafficking through the Multilateral System —A Study Coordination between UN Agencies at Global ,Regional and National Levels , 2012, http://un-act.org/publication/view/working-against-trafficking-through-the-multilateral-system-a-study-coordination-between-un-agencies-at-global-regional-and-national-levels/, August 8, 2018.。
2.监控机制建设
哨点监控系统是湄公河地区国家用于监控艾滋病、收集儿童健康信息的一套机制。2008年，UNIAP开始将该监控系统用于跨国人口贩运治理。UNIAP试图通过这一系统了解和追踪金融危机后，湄公河地区国家内部和国家之间跨国人口贩运的模式、流向、严重程度以及发展趋势(37) United Nations Inter -Agency Project on Human Trafficking in the Greater Mekong Sub -region ,Mid -Term Evaluation Report Phase III (2007-2010 ), 2009, http://www.no-trafficking.org/reports_docs/uniap_mte_execsum.pdf, August 12, 2018.。人口贩运的哨点监控系统主要建立在地区人口贩运多发的边界地带，主要是通过随机采访贩运受害者来调查人口贩运分子网络，记录人口贩运分子的骗术，收集一些有效的指标如贩运受害者的数量、贩运受害者被当作非法移民驱逐的数量等。
2008年，UNIAP在泰柬边界的波贝—亚兰上试点建立了跨国人口贩运的哨点监控系统，通过监控系统发现，从柬埔寨进入泰国的非法移民中52%有被贩运的经历(38) UNIAP,Human Trafficking Sentinel Surveillance :Poipet ,Cambodia 2009-2010 , 2010, http://un-act.org/wp-content/uploads/2015/07/Cambodia_Sentinel_Surveillance.pdf, August 15, 2018.。这一哨点监控体系试点工作取得成效之后，2009年、2011年、2012年泰柬两国继续开展这一行动。哨点监控系统开始成为UNIAP收集跨国人口贩运信息的重要手段。目前，这一监控系统已经在泰柬、中缅、泰缅、中越、泰老等边界得到了有效实施。例如，2010年哨点监控系统在中国—越南边境的多个检查站实施，2011年形成了第一份监控报告；2013年泰老边界也开始实施哨点监控(39) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act.org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 15, 2018, p.45.。通过该系统，湄公河地区跨国人口贩运治理有了实效性进展，大量的信息通过UNIAP传输到湄公河地区国家人口贩运治理机构和人员手中，最后成为政策制定的重要依据。
在湄公河地区跨国人口贩运治理进程中，人口贩运信息的缺乏限制了治理政策的制定和治理的效果，因此，建立有效的可持续的信息系统和网络，对于收集人口贩运信息有着至关重要的作用，同时也是人口贩运治理的首要步骤。基于这种治理需求，UNIAP提出了很多研究倡议，其中最重要的是构建打击跨国人口贩运的信息网络。2007年，UNIAP发起成立了“湄公河地区人口贩运战略信息应对网络”(SIREN)，该网络旨在从基层收集在地区和国家层面有关如何确认和保护贩运受害者，调查和惩罚从事人口贩运的犯罪分子的信息，通过高质量的报告、案例分析、地图、数据表等形式向湄公河地区国家人口贩运治理部门提供人口贩运的最新信息。从2007年到2014年，UNIAP共发布了18份“湄公河地区人口贩运战略信息应对网络”报告(40) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act.org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 15, 2018, p.45.。这些报告的出台为跨国人口贩运治理提供了重要的数据参考依据。
3.NGO支持机制建设
国际组织构建湄公河地区跨国人口贩运治理网络，UNIAP作为典型的代表，在治理措施的实施方面，主要通过反人口贩运项目培训机制、监控机制、NGO支持机制来实现。
利益诱惑和市场需求拉动构成了跨国人口贩运不断出现的经济根源，跨国人口贩运也被称为是一种低成本、低风险和高利润的“理想商业”(17) Sverre Molland, “‘The Perfect Business’: Human Trafficking and Lao-Thai Cross-Border Migration”, Development and Change , Vol.41, No.5, 2010.。2015年，国际劳工组织估计全球跨国人口贩运的非法所得达到约1500亿美元(18) Shannon Dick, “An Inhumane Trade: Partnering against Human Trafficking”, May 5, 2015, Center for Security Studies of ETH Zurich, http://www.css.ethz.ch/content/specialinterest/gess/cis/center-for-securities-studies/en/services/digital-library/articles/article.html/188711, August 5, 2018. 。巨大的利益和市场需求催化了湄公河地区跨国人口贩运的产生。例如，2007—2012年期间，泰国有约30万非技术性劳工需求，但泰国本国的工人只能满足整个劳动力市场需求的33%(19) UN-ACT,Migration Experiences of Lao Workers Deported from Thailand in 2013 , Bangkok: UNDP Published, 2015, http://un-act.org/publication/view/human-trafficking-trends-asia-migration-experiences-lao-workers-deported-thailand-2013/, August 5, 2018, p.3.。2018年，泰国劳工部需要引进4万外劳解决捕鱼工短缺问题(20) 《泰国劳工部拟引进4万外劳，解决捕鱼工短缺问题》，〈泰〉《星暹日报》2018年8月7日，http://www.newsduan.com/newsyun/HuaMeiJingXuan/YaZhou/xxrb/20180807/78794.html 。一些人口贩运分子抓住这一“市场机遇”，将大量劳工从周边国家贩运至泰国，以获取高额利益。性旅游是泰国旅游业发展的重要动力之一，2010年，性旅游业等相关性行业曾为泰国创造220亿美元的GDP收入(21) Kelsey Lee, The Effect of ASEAN on Human Trafficking in Southeast Asia , Master Thesis of American University, 2013，p.41.。虽然性旅游业受到国际社会的强烈反对，但是泰国政府对性旅游却保持一种默许的态度，这促使大量年轻妇女被贩运至泰国从事性工作。中国成为跨国人口贩运目的国的原因在于近年来中国国内“光棍潮”的出现和中国经济发展对劳工的需求，湄公河国家中的越南、柬埔寨和缅甸三国，是中国外来新娘与外来劳工的主要来源地。以越南为例，2011—2015年期间，越中边防部队在两国边境地区共破获人口贩运案件1543起，解救人口贩运受害者3146人(22) 《越媒：越南人口被拐卖到中国案件呈上升趋势》，环球网，2016年7月30日，http://world. huanqiu.com/exclusive/2016-07/9244162.html?agt=46 。
表 1 UNIAP援助湄公河地区 NGO概况
资料来源：UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act.org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 15, 2018, pp.54-55.
同时，UNIAP也积极推动当地NGO开展“合法和安全移民”的教育工作。在湄公河地区国家的很多落后地区，由于人们的信息闭塞和教育水平有限，对于合法和安全移民的途径了解非常少，很多想出国工作的人被欺骗说需要支付500-1300美元的手续费才可以得到合法的证件。NGO作为草根型组织，在开展“合法和安全移民”教育方面具有很大优势。以柬埔寨为例，UNIAP支持下的NGO在波萝勉省开展了这一教育活动，使很多想出国的年轻劳工对通过合法和安全渠道进入他国有了一个深刻的认识(41) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act. org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 16, 2018, p.47.。UNIAP的NGO支持机制虽然援助力度有限，但在某种程度上推动了地区人口贩运治理主体的多元化。
前段时间，我找专业人士做了一次形象改造。改造时，我一遍遍地跟对方说：我牙齿不好看，是不是会给整体形象减分？是不是怎么穿都不可能漂亮？
三 UNIAP参与湄公河地区人口贩运治理的成效
全球化时代的一个显著特征是不存在独立于国际社会之外的行为体，国际社会是一个互动的体系，不管是主权国家、国际组织，还是构成主权国家的个人，其行为和认知都受到体系中各个元素的影响。在全球化背景下行为体的互动关系在不断加强，每一个问题的解决都会对其他问题产生影响，一种超越地域限制的全球意识正在逐渐形成(42) 王丽娟等：《全球化与国际政治》，中国社会科学出版社，2008年，第50页。 。治理是在各个层次、各种国际行为体之间进行的，而不再像过去完全以国家治理为中心。共同治理模式是21世纪人类应对全球化挑战的一种出路，也是国际体系变化的一种方向(43) 约瑟夫·奈、约翰·唐纳胡主编，王勇等译《全球化世界的治理》，世界知识出版社，2003年，第11页。 。而这种共同治理模式的出现，为国际组织参与全球和地区治理提供了基础。
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今天，国际组织已经参与全球各个领域相关问题的治理中，展现出强大的作用与功能，具体表现为：促使全球性问题进入全球议程；信息收集、分析、提供功能；原则、规范的制定与传播功能；实施操作性活动的功能；促进国际制度的创建及发展功能(44) 郭秋梅：《国际组织与全球问题治理:功能、模式与评价》，《东南学术》2013年第6期。 。国际组织参与地区治理是其参与全球治理的一部分，评估国际组织的参与效果一般遵循的是过程导向或者结果导向。笔者认为，在衡量国际组织参与湄公河地区跨国人口贩运治理效果问题上，可以更多地从结果导向出发，其有效性的指标可以包括：第一，是否推动地区性话题深入国家治理议程；第二，是否推动地区层面治理机制的建设；第三，相关问题的解决程度；第四，地区治理能力的提升程度。在应对湄公河地区跨国人口贩运问题上，UNIAP是国际组织参与地区治理的典型代表，对于其作用，联合国驻缅甸协调员、联合国开发计划署缅甸总代表邵·帕拉朱利(Bishow Parajuli)作出了高度评价：“我相信这种团结是我们解决重大挑战的最有力的武器之一。”(45) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act. org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 16, 2018, p.20.基于UNIAP参与地区治理的实践，本文认为，UNIAP在地区治理能力的提升、相关问题解决的程度、推动地区问题进入国家治理议程三个方面的效果较为突出。
(一)湄公河地区国家人口贩运治理能力的提升
在国际关系中，国际行为体的施动，其主要目标不是自身的改变，而是实现对施动对象的塑造。国际组织对湄公河地区跨国人口贩运的参与治理，是一种施动的体现。施动的效果首先体现为利用自身的专业优势，构建地区国家的治理能力。在参与湄公河国家跨国人口贩运治理过程中，UNIAP非常注重利用自身的专业化知识，通过开展培训工作和实施在地培训项目来提升湄公河国家的能力，并取得了明显的效果。在越南，UNIAP共开设了22门反人口贩运的训练课程，反人口贩运培训课程被安排进越南警察训练学院、警察学院和检察官学院，929名反人口贩运部门工作人员得到了相关的培训，保证了执法部门打击人口贩运的能力。在柬埔寨，超过600名参与者在13个培训班上得到了UNIAP的训练。UNIAP为柬埔寨波罗勉省和柴桢省48所学校的135名教师和教育官员提供了反人口贩运相关知识的培训。通过培训，他们对于人口贩运行为的认识和应对人口贩运犯罪行为的能力有了大幅提升。UNIAP项目组从柬埔寨反人口贩运和青少年保护部一名高级官员那里得到反馈信息：“培训改变了工作人员处理人口贩运案件的方式，我们以人权保障为宗旨，为受害者提供食物和水；我们尊重他们的权利，在调查时他们有沉默的权利，这在没有培训之前是完全不可能的。”(46) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act. org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 17, 2018, p.34.
UNIAP对中国人口贩运治理能力提升也发挥了重要的作用。2009年，UNIAP在中国安徽和云南两省开展了“反人口贩运能力建设培训班”，为110名参与者提供了保障人口贩运治理司法公正的培训(47) 联合国反对拐卖人口机构间项目中国办公室：《反拐通讯》2009年第3期,反拐项目网，http://www.notip.org.cn/UserImages/00001100.pdf 。2010年，为推动中国地方政府的反人口贩运工作，国务院妇儿工委办公室与UNIAP中国办公室合作，超过150名维权妇干和部分公安干警得到了业务培训(48) 联合国反对拐卖人口机构间项目中国办公室：《反拐通讯》2010年第2期,反拐项目网，http://www.notip.org.cn/UserImages/00001907.pdf 。中国民政部与UNIAP于2011年起开展为期一年的合作项目，以提升正在试点运作的人口贩运受害者救助所工作人员的识别和服务能力(49) 联合国反对拐卖人口机构间项目中国办公室：《反拐通讯》2011年第1期,反拐项目网，http://www.notip.org.cn/UserImages/00002240.pdf 。此外，UNIAP还支持中国建立了一支大湄公河地区国家语言翻译小组，共同参与地区跨国人口贩运的调查工作，加速了中国对来自湄公河国家贩运受害者身份的确认工作，支持了人口贩运治理工作(50) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act. org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 17, 2018, p.8.。应该说，UNIAP对于中国和其他湄公河国家人口贩运治理能力提升发挥了不可忽视的作用，基本实现了国际组织对湄公河地区国家治理能力的建构目标。
面对成本预算、施工设计、运营服务等各项问题，传统的CAD绘图、成本估算、人工运维等方式已经难以满足智能建筑的设计及建设运维。
(二)贩运受害者的权益保护
对于贩运受害者个人权益保护的程度是衡量国际组织推动地区人口贩运治理进程的重要指标。UNIAP参与治理的有效性，也体现为帮助地区国家建立了相对合理的贩运受害者遣返和庇护机制。2004年，UNIAP与国际移民组织、国际救助儿童会在缅甸成功建立了第一个系统性的贩运受害者遣返机制(51) Dang Nguyen Anh, Supang Chantavanich, Uprooting People for Their Own Good ?Human Displacement ,Resettlement and Trafficking in the Greater Mekong Sub -Region , Hanoi: Social Science Publishing House, 2004, p.48.。同时，为了保护贩运受害者的权益，UNIAP积极提升庇护所管理人员的能力和水平。UNIAP发起了一个“庇护所自我提升项目”(Shelter Self-improvement Project)，为庇护所的管理和辅助人员提供定向的技术、资金援助，帮助他们改善贩运受害者庇护场所的条件(52) Matthew Friedman, “Human Trafficking in the Mekong Region: One Response to the Problem”, Asia-Pacific Human Rights Information Center, 2012, http://www.hurights.or.jp/archives/focus/section2/2012/03/human-trafficking-in-the-mekong-region-one-response-to-the-problem.html, August 20, 2018. 。此外，UNIAP也帮助中国建立了3个人口贩运临时收容中心，为跨国人口贩运受害者返回来源国前提供安身之所。
人权保护是当今国际组织关注最集中、最为活跃的领域之一。跨国人口贩运行为对于受害者的人权伤害不言而喻，在参与治理过程中，UNIAP积极将人权理念融入湄公河地区人口贩运治理机制建设中。2008年9月，UNIAP制定了湄公河地区反人口贩运的道德和人权指南，启动了反跨国人口贩运工作的道德规范与人权培训方案，旨在将这些意识融入跨国人口贩运治理行为体的实践中。UNIAP要求所有受到UNIAP支持的研究人员和项目工作者在与人口贩运分子及贩运受害者接触时必须遵循反人口贩运道德与人权的7项指导准则(53) UNIAP, Mid-Term Evaluation Report Phase III (2007-2010 ), 2009, http ://www .no -trafficking .org /reports_docs /uniap_mte_execsum .pdf ,August 22, 2018.。道德和人权培训不仅在打击跨国人口贩运的执法者中展开，同时很多人口贩运的研究者、媒体记者、反人口贩运项目管理者也得到了相关的培训(54) Matthew Friedman, “Human Trafficking in the Mekong Region: One Response to the Problem”, Asia-Pacific Human Rights Information Center, 2012, http://www.hurights.or.jp/archives/focus/section2/2012/03/human-trafficking-in-the-mekong-region-one-response-to-the-problem.html, August 21, 2018. 。
一堂有效的钢琴课，从对学生的要求来说，应该是经过认真练习和准备的。一位学生如果每天保证一定的练习量，比如每天一个小时，并持之以恒的话，那么一个星期应该有七个小时的练习（当然这只是“起点量”，有很多学生练得比这要多）。如一个星期去老师那里上一节课，一般是四十五分钟左右，那么上课与练习时间的比例一般在1∶7到1∶10，这才是比较正常的。如果学生练得更多一些，上课与练琴达到1∶20甚至是1∶30，那么学生会准备得更好，上课的效果也肯定会更好。
2009年，UNIAP开始将道德和人权等理念引入对湄公河国家人口贩运治理工作人员的培训中，共实施了12个伦理道德和人权知识的培训项目。此外，UNIAP还实施了一些专业的就地反人口贩运培训项目，如中缅边界警察反人口贩运技能培训、老挝警察和基层官员贩运受害者识别能力培训、越南省级劳工督察员反人口贩运能力培训等(55) UNIAP,Final Report Phase III (2007-2014 ), Bangkok: UNIAP Published, 2014, http://un-act. org/wp-content/uploads/2014/09/UNIAP_REPORT2.pdf, August 25, 2018, p.24.。在这些就地的培训中，人权保护都是重要内容。通过UNIAP的培训，湄公河地区国家打击跨国人口贩运的执法队伍总体上意识到了在案件处理中对贩运受害者应有的道德关怀和人权保护。同时，我们也可以看到，UNIAP参与被贩受害者权益保护的过程，也是国际组织实现自身价值，传播国际人权理念的有效实践。
(三)湄公河国家反人口贩运行动计划的建立与实施
国际组织参与地区治理最主要的目标还是要实现地区内部的善治，实现国际议程和规范在主权国家的内化。在推动湄公河地区跨国人口贩运进入地区国家国内治理议程和具体实践上，UNIAP的作用也十分显著，集中体现为帮助湄公河国家国内反人口贩运行动计划的建立与实施，这一内化过程的实现也是国际组织参与治理效果最直接的体现。反人口贩运国家行动计划(National Plan of Action, NPA)是一个国家治理人口贩运的基础和行动纲领。湄公河国家虽然基本上都成立人口贩运治理机构，但是这些机构的能力和经验相对有限，无法制定完善的国家行动计划。在UNIAP的帮助和支持下，湄公河各国政府基本上建立了由公安、司法、社会服务以及儿童妇女事务等主要部门选派的工作人员共同组成的人口贩运治理特别工作组，并制定了每年的工作计划。各国的人口贩运治理工作由特别工作组统一指挥并安排任务，改变了各国以往在人口贩运治理过程中部门之间配合不力、效率低下的弊端。此外，UNIAP的工作人员也积极参与湄公河地区国家反人口贩运国家行动计划的制定和实施，每年为湄公河各国反人口贩运计划的实施提供10万美元的预算支持(56) Matthew Friedman, “Human Trafficking in the Mekong Region: One Response to the Problem”, Asia-Pacific Human Rights Information Center, 2012, http://www.hurights.or.jp/archives/focus/section2/2012/03/human-trafficking-in-the-mekong-region-one-response-to-the-problem.html, September 12, 2018. 。
一直沉默着的海力举起了手请求陈述，得到准予后，他先向观众和审判长分别鞠了一躬，随即语调低沉地说：“我要说的是一个与本案无关的事件。我叫海力，也叫王小林，就是当年与龙斌一起值班、逃跑保命的那个贪生怕死的家伙。而今英雄妻子下岗陷入困境，而我这种东西却做了老板，面对英雄妻子我会怎么想，会怎么做，会去伤害玷污她吗？我还是个人吗？我今天参与诉讼，并不是想为自己讨个清白，我早已没清白可言。我只想请求社会给英雄一个公道，还英雄妻子一个清白。谢谢!”
2003年，湄公河地区第一个反人口贩运国家行动计划在泰国建立，制定国家反人口贩运行动计划成为其他地区国家急需努力的工作。2007年，缅甸也建立了第一个反人口贩运国家行动计划；中国2008年建立了第一个反人口贩运国家行动计划；2012年，老挝成为湄公河地区最后一个建立反人口贩运国家行动计划的国家。至此，湄公河六个国家已经全部建立了反人口贩运国家行动计划。同时值得赞许的是，到2015年，缅甸、中国、泰国和越南四国已经开始实施第二个反人口贩运国家行动计划(见表2)。从湄公河国家反人口贩运行动计划的建立和实施过程来看，UNIAP始终是坚定的支持者，同时，UNIAP的参与，也证明了国际组织对于实现地区治理效果的不可或缺。
表 2湄公河国家反人口贩运行动计划的建立与实施
资料来源：Asmita Naik, Independent Evaluation of United Nations Inter -Agency Project on Human Trafficking in the Greater Mekong Sub -region (UNIAP )Phase III (2007-2013 ), 2012, https://www.anesvad.org/descargas/transparencia_evaluaciones/009_REG-3005-11_UNIAP_Phase_III_Internal_Review_Final.pdf, September 15, 2018, p.24.
结论与展望
国际组织是影响湄公河地区跨国人口贩运治理效果的重要因素，UNIAP构建了国际社会与地区国家、公民社会的互动网络，这种互动推动了湄公河地区跨国人口贩运治理取得成效。当然，最大限度地发挥和利用国际社会参与地区治理的优势，调动国际资源服务于湄公河地区跨国人口贩运治理，对于湄公河地区国家意义重大。未来湄公河地区各国可以在几个方面做出努力：首先，在人口贩运问题上释放部分权力，吸引更多国际组织参与地区跨国人口贩运的治理进程。其次，吸收国际资源和力量，建立一支常态化的跨国人口贩运治理队伍，提高人口贩运治理的效率。最后，要进一步加强国际信息网络建设和信息共享程度。目前各国虽然存在一些跨国人口贩运信息收集网络，但是相比湄公河地区复杂的跨国人口贩运情况，现有的这些网络提供的信息及其共享程度还是十分有限，需要加强地区的跨国人口贩运信息搜集网络建设，促进各国的信息共享。
[中图分类号] D813. 7
[文献标识码] A
[文章编号] 1008-6099( 2019) 05-0041-17
[作者简介] 周龙，广东外语外贸大学国际关系学院讲师，广东外语外贸大学中国周边战略研究中心副主任。
[基金项目] 广东外语外贸大学引进人才科研启动项目“国际社会对澜湄地区人口贩运治理的影响研究”(X5218101)。
DOI: 10.19561/j.cnki.sas.2019.05.003
【责任编辑：吴宏娟】
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