两大法系行政程序法观念之比较研究——兼论中国行政程序法观念，本文主要内容关键词为：观念论文,行政论文,程序论文,法系论文,两大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对世界各国法律产生巨大影响的英美法系和大陆法系，因其传统不一致而导致在法律制度，进而在法律观念产生许多差异性。这种差异性不是评价某一法律制度或法律观念优劣的标准，但可以作为我们认识问题的一个切口。有鉴于此，本文拟就两大法系国家的行政程序法观念，作一比较，并进一步探讨中国行政程序法观念，旨在早日促成中国行政程序法典化。
一、英美法系
英美法系是指以英国普通法为基础发展而来的法律制度的总称，其法律形式主要是普通法和衡平法。与大际法系相比，英美法系的历史并不悠久长远，一般都将1066年诺曼对大不列颠的征服作为普通法系的源头。“它为创造一个独特的‘不成文’的法律体系和一个以口头形式作出判决并加以记录的才华卓越、德高望重的司法界奠定了基础。”[1]诺曼征服标志着英国开始了封建社会。然而诺曼征服后所建立起来的教会法院只实施对全体基督教徒普遍适用的教会法，创设适用于全英国的普通法律的任务落到了皇家法院的肩上。皇家法院起初并不是受理所有案件的普通司法机关，它只受理有关皇家财政、土地所有权和不动产占有以及国家治安的重大刑事案件。后来，由于国王权力的扩大等诸多因素，皇家法院的管辖权也随之扩大，到了中世纪末，皇家法院几乎独揽了所有审判事务。但是，对于私人来说，向皇家法院起诉不是权利，而是特权，因此，私人要得到这一特权，必须向大法官申请令状(breve)。令状是以国王名义发布的，私人获得令状就意味着他的诉权已被法院确认。这种诉讼形式产生了一项普通法律原则，即无令状则无权利。不同的诉讼请求有不同的令状，所以，令状的数量是比较多的。1227年令状种类大约56种，而到了1832年则已达到76种。
由于每种令状都有相应的诉讼程序，不同的诉讼请求适用不同的诉讼程序，这种古板的诉讼程序经常导致当事人因选择令状的错误而被驳回诉讼请求，从而形成了另一项普通法律原则，即程序先于权利(remd-ies precede rights)。程序先于权利致使“英国法学家的注意力长期来全部集中在各种不同的、非常拘泥于形式的、由各类命令状规定的程序上。这些程序力求达到一个唯一目的：提出事实问题，送交陪审团”。[2]
所以，享利·梅纳称英国法是“在程序的缝隙中渗透出来的。”英国重视程序法的传统由此逐步形成，即使在成文法盛行的当代，程序优先于权利的观念也没有多大的变化。究其原因，我认为不外有：
（一）判例法制度
判例是法院作出判决的理由所形成的各种法律原则的总称。判例法是由法官所创造而非由国王就国会所制定。判例法的核心是“判例拘束力原理”，它一方面对当事人产生“一事不再理”的结果，另一方面对法院今后处理同类案件产生“固守先例”的法律效力。判例法的发展伴随着判例编集技术日趋完善成熟，成为英国法发展的中心。1854年英国国会通过法律，规定了引用判例的专门规则，其内容是，国会上议院的判例对全国各级法院均有拘束力，上级法院的判例对下级法院的判例有拘束力，法院受自己制作的判例拘束，同级法院之间的判例有参考作用。只有上级法院或国会的制定法才能推翻既存判例。由此可见，英国对判例的关注重心不在于其内容，而是形成判例的那种近乎僵化的程序规则。奉行判例制度，势必会重视判例运作的各种程序。
（二）判例基于令状产生
如前所述，令状制度构成了英国早期法律的核心内容。令状制度的实质内容是规定每一种诉讼由法院管辖、传唤、答辩、审理、判决、执行的具体方法和步骤。因此，不将令状制度所规定的诉讼程序进行终结，当事人就无实体权利可言，法院也不会作什么判决，而且，当事人的诉讼理由无论多么充分，如果不通过正确选择的令状，也就不会得到法院的支持。因此，英国人的传统观念是，任何一项权利如果没有一个切实可行的实施办法，这项权利便没有任何实质意义。这一观念导致了几个世纪以来英国的法官们集全部的精力于诉讼程序上，程序先于权利的原则由此确立。直到现在，英美法学家依旧从诉讼程序的有无作为确认实体权利的唯一依据。日本法学家因此将“诉讼法中心主义”纳为英国法的基本特征之一。[3]
（三）法律教育方式
英国法律教育的方式充满着浓重的实务性。从事法律职业的人“按照传统是实践培养出来的，在实践中他们听不见有人谈论罗马法，而是注意力经常为诉公程序问题与证据问题所吸引，一个案件是否胜诉以及是否受理都取决于这两者。”[4]英国律师学院教导律师的主要内容是诉讼方法，钻研和探讨各种法学原理对于英国的律师和法官来说可能是奢侈的，他们主要的精力集中在如何解决在诉讼程序中遇到的各种法律障碍。这种能力的培养主要是通过研习判例，所以，法律教育中的“案例教学法”相当受到重视。马克斯·韦伯因此指出：“这种教授法律的方式自然导致较为形式主义地对待法律，法律由先例和类推支配……法律实务者们不是旨在……形成合理的结构，而是试图创造出各类在实践中有用的契约和诉讼，因为它们符合诉讼人典型的和经常性的特定需要。”[5]
如此深厚的重程序的法律传统并不因为当今英国诉讼程序简洁而有所改变，这一古老的法律传统依然在支配着英国的法学家。英美法系另一个代表国家——美国在文化传统上与英国有着无法割裂的历史，因而美国的法律制度也充分体现出重程序这一法律现象。英国普通法中有一条原则，因殖民而获得新领土时，应适用英国普通法，而通过征服或割让取得新领土时，仍适用原已实行的法。美国独立后原十三个殖民地变成十三个州，因它们已分别继承英国法，故成为英国法律适用范围。后来，随着英国大法官柯克的《英国法释义》等法学著作在美国的出版销售，英国法的影响越来越大，加之美英使用同一种语言，促使美国对英国法的全面继受。这种继受内容不仅包括了可操作性的法律之规则，而且也包括了重法律程序的法律观念。
20世纪后随着行政权不断扩张，控制行政权不被滥用已成为各国行政法的中心议题。英国法系国家开始发挥其法律传统的优势，通过行政程序法律化控制行政权。但是，英美两国在这个问题上还是存在着很大差异性。英国是一个不成文法的国家，有关行政程序的内容主要体现在二大原则中，即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则附带涉及到部分行政程序内容，这些程序内容大致有调查程序、咨询程序、通知程序、公布程序、副署程序、提交审查程序、批准程序和委任程序等，这些程序内容主要体现在法院的判例中。自然公正原则虽然是越权无效原则的补充原则，但它是最基本的程序规则，行政机关必须遵守，除非有成文法的排除规定。自然公正原则的具体内容没有恒定性，在运用上充满着灵活性，这种灵活性表现在法院不断制定的判例上。自然公正原则在适用对象上，在英国法院曾引起过争议。起初，法院认为，只有行政司法行为才适用自然公正原则，纯粹的行政行为则不予适用。但行政司法行为和纯粹的行政行为究竟有何不同呢？英国法院认为，行政机关根据事实和法律作出的没有自由裁量权的行为是司法行为，而行政机关行使自由裁量权的决定则是纯粹的行政行为。至本世纪60年代，行政自由裁量权的行使对公民权利所造成的影响日趋严重，英国法院又改变了原有的观点。法院认为，只要行政机关作出对公民权利有不利影响的决定就是司法行为，应当适用自然公正原则。后来，法院又进一步发展这一观点，行政机关作出对公民可期待利益有不利影响的决定也是司法行为。由此在英国对行政机关的行政决定是否合法形成了如此一个观念：自然公正原则的中心问题不在于公民是否享有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生的不利结果时，需要遵守一个公正程序。在这种观念影响下，英国高等法院在1966年的一个判决中提出了公平行政观念。首席法官帕克尔(Parker)爵士认为，不论行政机关的行为属于什么性质，一个良好的行政需要没有偏私，而且行为公平。行政机关一切对公民可能产生不利影响的权力都要公平行使。这个判决既不谈行政行为的性质，也不提自然公正原则，而是提出了公平行政原则。一般认为，公平行政原则与自然公正原则实际是相同的原则，只不过是前者比后者在适用上更加灵活。[6]
美国继受了英国普通法的传统，但在行政程序法律化问题上却走了一条与英国不同的道路。英国以法院判例不断地警示行政机关的行政行为应遵守法律程序，而美国则通过制定《联邦行政程序法》来发挥行政程序对行政行为的监控功能。美国这一法律事实一般被认为与其成文宪法的传统有关。尽管美国已有了《联邦行政程序法》，但是，法院的判例依然存在，这些判例，不仅起着对成文法中模糊语言的界定作用，而且对成文法的疏漏有着拾遗补缺的功能。当我们借着《联邦行政程序法》去审视、观察司法实践时，几乎无法摆脱法院制造的判例的影响。当代美国行政法学家伯纳德·施瓦茨的《行政法》(Adminstrative Law)几乎就是用判例写成的。可以说，在美国行政程序法中，判例法所占据的地位是不容忽视的。
重视行政程序保障公民权利不受侵害固然是英美法系的法律传统，但是，二次世界大战后，美国行政程序法的判例中逐步出现了偏重行政效率的倾向。例如，用正式程序制定行政规章，无法适应社会发展的需要，所以，只要授权法不作禁止，行政机关更愿意选择非正式程序制定规章。用正式程序制定行政规章的数量迄今不超20个。又如，在听证程序中，行政机关掌握着听证进程的主动权，以便尽可能减少听证参加人重复提出证据，或者提出一些无关紧要的证据。1959年哥伦比亚特区上诉法院在一个判决中声称：“为了保证听证能够有效迅速地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害关系人，而在于控制听证的进程，要求所有的参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[7]可以这样说，美国行政程序法在确保程序公平的前提下，也逐渐开始对行政效率的关注。在这方面，它似乎能比英国更容易摆脱法律传统的影响或束缚。
二、大陆法系
大陆法系是指欧洲大陆各国以罗马法，尤其是法国民法典为基础而发展起来的法律制度的总称。与英美法系相比较，大陆法系有着更悠久的历史。大陆法系最古老的组成部分，直接来自公元六世纪查士丁尼皇帝统治时期所编纂的罗马法，按现代流行的一种说法，大陆法系国家与英美法系国家相比，更重视实体法律规定，相对忽视法律程序。我认为，这种观点是偏颇的。实际上，“古代罗马最早的时候，法律也曾在实质上是程序法。在那里诉讼程式具有至高无上的重要性。”[8]不仅是古代罗马，在人类社会早期，程序确实是相当重要的。在古代社会中，“如果被害者亲属不肯和解，则由本民族从成员中指派一个或多个报仇者，他负责追踪该杀人犯，直到发现了他并就地将他杀死才算了结。倘若他们完成了这一报仇行为，被报仇一方的民族中任何成员不得有任何理由为此愤愤不平。杀人者既已偿命，公正的要求乃得到满足。”[9]这段表述很清晰地说明了这样一个事实，在古代社会中，程序作为约束人们的行为的规则已经存在，并发挥着重要作用。古代罗马推崇法律程序并非是人们的特别偏爱所致，我个人认为这可能是当时社会关系简单，不需要过多的实体法去规范，于是，人们对法律的注意力集中在法律程序上。到了罗马社会中后期，罗马法中实体法的内容占据主要地位，诉讼程序变成具有附属性功能，罗马法复兴后，法、德等许多国家继受罗马法的重实体轻程序的法律传统。这一史实不能说是大陆法系国家的人们讨厌法律程序，我认为至少有下列影响因素可以解释这个问题：
（一）在大陆法系中，成文法的传统使习惯法的法律地位不如英美法系国家早期那么令人注目。由于法院在适用成文法过程中并没有遇到多大的困难，当时罗马法中的程序规定足以使法院对各种案件应付自如，所以，在大陆法系国家中，不可能产生英美法系国家中那套独特的令状制度，程序先于权利的观念也就无生存的依据。“罗马法学家们仅就一桩诉讼是否以事实为依据而展开讨论，他们对于案件送到法庭之后的结果不感兴趣。”[10]可见，罗马法学家们当时关心的重点是实体法律，但这不能成为否定罗马法中法律程序存在的理由。实际上，在《法学阶梯》的第四卷中，每个案件都有一个基本的法律程序，只不过在罗马法学家的心目中，法律程序远不如法律实体那么重要而已，形成这种局面的原因也可能与当时实体法和程序法不分有关。实体法和程序法不分的事实在早期英美法系也是存在的，英国当时的大法官运用令状制度发展出一套颇具特色的法律程序，并从法律程序的夹缝中流出实体权利规范。但是，罗马的大法官却“通过他在诉讼中的主导地位，创造新的诉讼方法或诉讼权，确立与其相适应的实体权利，改变已经不适应社会生活条件的旧的实体规范，从而促成罗马法的不断发展。”[11]由此可见，罗马的大法官是借用诉讼方法或诉讼，达到确立新的实体规范的目的，因此法律程序不自觉地降到次要地位。
（二）罗马法复兴后的欧洲进入一个理性主义统治的时代，理性主义所注重的就是对知识的普遍必然性和绝对精确性的追求。[12]“自然法的倡导者们认为，仅用理性的力量，人们能够发现一个理想的法律体系。因此很自然，他们都力图系统地规划出各种各样的自然法规则和原则，并将它们全部纳入一部法典之中。”[13]由此，自18世纪中叶，在欧洲各国开始了一场大规模的立法活动，结果产生《拿破仑法典》（1804年）、《德国民法典》（1896年）和《瑞士民法典》（1907年）等著名法典。这些法典继受罗马法的传统，充分反映出当时理性主义思想，其条文之多、内容之广，实令后人赞叹不已，其影响是可想而知的。尽管拿破仑也颁布了诉讼法，但从未象其民法典那样为世人所注目。大陆法系重实体轻程序的传统可能也与此有关。
（三）罗马帝国崩溃之后，在欧洲大地上出现了小国林立、战火连年的混乱状态，法律渊源也是混乱不堪。教会法庭适用教会法，行会法庭适用商法，领主法院适用地方习惯法。这种现象直到15世纪才有所改变，如法国从15世纪开始到1789年革命，通过巩固王权，成为一个强大中央集权统治下政治上统一的国家，后来拿破仑的统治进一步强化了中央集权和消除地方中间权力源泉和异己势力，使法国中央集权统治体制更趋稳固。德国则在1871年俾斯麦统一德国前，它仍然是一个松散的王国、公国、侯国以及独立城市国家的联邦。这种现象在欧洲的其他国家也是存在的。在这种历史背景下，刚刚起来的中央集权国家迫切需要运用行之有效的统治手段来组织、发展政治、经济建设，力求改变过去那种低效率治理社会的不良现状。加之当时强大的实体成文法典的影响，人们自然对损耗效率的法律程序产生了一种不公正的看法：国家更需要的是实体法中的效率，而不是程序法中的公平。
那么，我们又该如何理解20世纪最早制定行政程序法的国家却出现在大陆法系国家呢？如果我的上述观点能成立的话，这确定是一个令人费解的问题，但我认为，制定行政程序法并不表明其必然是有重实体轻程序观念。我们从大陆法系国家的行政程序法典内容看，对法律效率价值的追求仍然高于其对法律公平价值的追求，例如，有关听证程序的规定，在西班牙、奥地利的行政程序法，它们均确立了听证机关的主动地位，以保证听证进程的效率，而美国《联邦行政程序法》对同类问题的规定却体现了另一种法律价值观——公平优先。所以，最早制定行政程序法的国家，并不表明该国一定重视程序法律制度的建设。通过上述对两大法系历史与现状的比较，我们可获得如下结论：
1.两大法系国家对行政程序法认识的观念是有差异的，英美法系比较注重行政程序中的公正，而大陆法系则更多的是追求行政程序中的效率，从而在行政程序法价值取向模式上产生了差异性。
2.大陆法系国家在传统的法律制度中确实存在着重实体轻程序的法律传统，但20世纪以后，由于英美法系国家影响力的不断加强，在行政法领域中，这一法律传统已开始发生变化。
3.英美法系因其“自然公正原则”和“正当法律程序”这二项原则太引人注目，从而使人们相对忽视了20世纪以来其所进行的大规模行政实体法创制的事实。可以说，就目前状况而言，英美法系国家也是重视行政实体法的创制工作的，而不仅仅是行政程序法。
三、中国行政程序法观念
要讨论中国行政程序法观念，应当以中国传统法律文化中的程序法制建设为切口，否则，我们难以得到以理服人的论断。
关于中国传统法律文化中程序法制建设的问题，一般人总认为是重实体轻程序的法律实用主义在法制建设中占据了主导地位。这可能是一个不公允的观点，需要加以修正。从现有的一些历史文献看，在中国古代法律中，有关法律程序的规定是相当丰富的，如《礼记·五制》中就有了关于殷代有诉讼审判程序的记载：“成狱辞，史以狱成告于正，正听之；正以狱成告于大司寇，大司寇听之棘木之下；大司寇以狱之成告于王，王命三公参听之；三公以狱之成告于王，王三又（宥），然后制刑。”如果是“疑狱，泛与众共之，众疑赦之，必察大小之比以成之。”[14]这一规定，表明了中国上古时期的商殷时代，已有了类似于现代社会中法院审级制度的程序法律规定。西周时期，选拔官吏的程序也相当完整。据《通典·选举》记载，选拔官吏一般要经过四种程序：“乡老论士之秀者，升诸司徒曰选士；司徒论选士之秀者，而升诸学曰俊士；既升而不征者曰造士；大乐正论造士之秀者，而升诸司马曰进士。”“司马辩论官材，论进士之贤者，以告于王，然后因其材而用之。”[15]到战国魏文侯李悝的《法经》，其中的“捕法”和“囚法”就是有刑事诉讼程序的法律规定。自秦汉律、唐律以降，至《宋刑统》、《明律》、《清律》中均有诉讼程序的规定，如按清律的死刑程序，一般须经县、府、省三级审理，由省一级判结后，缮写揭贴13份，送刑部、大理寺、都察院等有关衙门，同时以题本报皇帝，由内阁票拟交刑部等核议具奏，最后由皇勾决。[16]这莫不与上古法律的诉讼程序规定有血缘般的关系。
中国上古时代注重诉讼程序规定的史实，与古罗马早期的法律制度颇为相似。以罗马法为传统发展起来的大陆法系形成了与英美法系国家并不一致的程序法观念，是有其自身的特殊原因。这个问题前已论述。在中国秦汉之后，诉讼程序的法律规定并未减少，反而随着中国封建社会法制的日益发达而完善，据《元典章》、《事林广记·刑法类·大元通制》、《元史·刑法志》的记载看，《诉讼》已在元代的法律中独立成篇。[17]这些诉讼程序的法律规定，对西方学术界的某些成见提出了挑战，它表明，“中国古代很重视程序的完整性。”[18]但是，如此完整的诉讼程序是否已经发挥了现代意义上的程序功能呢？回答是否定的。究其原因，那就是从孔子的“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎”[19]这一思想发端的中国传统法律文化的价值取向——无诉！
秦汉以降，儒家思想占据了社会意识形态的统治地位，儒家所创导的“礼”成为人们行为的基本准则，它在诉讼程序法律的影响也是巨大的，如孔子所倡导的“父子相隐”的诉讼原则就是一个例证。在如何达到无诉的社会境界的方法上，张中秋先生认为：“中国封建社会的正统法律——礼法结合、德主刑辅——就是传统中国追求实现无讼的基本模式。”[20]由此，我们可以发现，在中国封建社会中，一方面在不断完善、丰富诉讼程序的法律规定，另一方面却又刻意去营造一个无诉的社会环境。这是一个令人费解的悖论。
要解释这个悖论，恐怕要从诉讼程序的价值取向上找些依据材料。中国古代诉讼程序法律价值取向是什么？我认为是维护权力而不是权利。由此可以解释，中国封建社会统治者创造出完整的诉讼法律程序，在于维护以君权为核心的国家权力，并通过宣传无诉的法观念，号召臣民放弃诉讼权利，以减弱社会权利对国家权力的监控。这一思想与法家治国方略是相同的，因为“法家的哲学也不主张某种正规化的程序，以使普通民众可以通过这种程序针对滥用权力为寻求有效的救济并亲自参与政府管理的过程”。[21]西方法学界也有学者认为，中国封建社会的“法律程序旨在保护国家而不是作为个人的臣民”。[22]日本法学家滋贺秀三在分析我国审判程序时指出：“审判的程序性限制也是以官僚机构内部纪律形式出现的，程序的遵守不是由于当事人能够对违法的过程提出效力瑕疵的异议，而是通过上司对违法官僚的惩戒处分来保障，人民仅仅在于接受其反射性的利益。”[23]因此，季卫东先生对中国传统法律中程序法制作出了如下十分精辟的评价：“从总体上看；我国传统法律之中的形式主义的要素十分稀薄。这种属性妨碍了程序法的发展是不言而喻的。反过来，程序的不合理又会限制实体法的生成和进化的机制。而实体法的疏简并没有诱导法律技术的发达，相反形成了正当化作业的法外指向，进一步压抑了程序的分化。这是一种恶性循环。”[24]可以说，正是这恶性循环，使中国封建社会中的程序法律丧失了限制君权恣意的功能。
19世纪中叶起，随着西方法律文化在中国的广泛传播，与传统的中国法律文化发生了激烈的碰撞，从而启动了中国法制现代化的这一巨大的社会工程。在任何国家的法制现代化进程中，法律程序的现代化尤为重要。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的，而现代社会中各种利益集团互较短长的多元格局更需要通过程序去折冲樽俎。现代市场经济的成功决窍是优化选择机制的形成，公正合理的法律程序正是改善选择的条件和效果的有力工具。”[25]自清末开始的中国法制现代化，为什么不得不抛弃具有数千年传统法律制度而转向移借西方法律制度，而西方法制现代化却从未割断与古代法律制度的联系，甚至以古代法律制度作为法制现代化的基础，这不能不将其原因归咎于中国传统法律程序的价值取向，因为，中国传统的法律程序规定尽管丰富，但其价值取得却与法制现代化的目标背道而驰。
1949年10月中华人民共和国成立后，就以彻底割断与旧法制的联系作为法制现代化的契机，[26]同时移入前苏联的法律制度与法律理论。在以后的30年中，中国似乎并没有真正着手法制现代化的工作，不仅没能建立起一个现代社会最起码的法制体系，而且也没有真正厉行过法治，极大多数法学家成为革命的对象，法学理论被充满着血腥风雨的政治斗争所替代；社会民众，包括国家机关工作人员的法律意识是相当淡薄的。所以在一个行政权力无限扩张又缺乏制约力量的计划经济体制的中国，不可能发展出一套具有现代意义的行政法律制度，即便有行政法律制度，也往往是维护权力的一种工具。
50年代初，国家制定了《关于劳动争议解决程序的规定》、《政务院关于处理人民来信和接见人民工作决定》等行政法律文件，开始规定有关行政程序的内容。但这些规定的内容往往最偏重于行政权如何行使，程序相对人有多少权利往往不得而知，即使有些权利性的规定，但能否实现往往又要取决于具体经办人的态度、责任感，且这种权利并不受法院保护。同时，法学理论界对行政程序知之甚少，因而常将法律程序等同于诉讼程序，似乎除了法院的诉讼程序法外，不可能还有什么其他程序法。[27]
1982年宪法颁布，标志着我国法律建设开始了一个新里程。宪法中的不少规定，均可以成为我国行政程序立法的依据，如“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”的规定，应是设立行政程序中听证制度的宪法依据。又如“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的规定，应是设立行政程序中参与原则和公开原则的宪法依据。但是，这些宪政思想的精髓并没有在后来国家制定的各种行政程序的法律、法规和规章中完全体现出来，如《行政法规制定程序暂行条例》基本上属于内部性工作规程，它没有为公众提供一个参与的机会，无法将公众的意愿和要求反映出来，更不用说建立现代行政程序中的听证制度。在《盐业行政执法办法》、《违反水法规行政处罚程序暂行规定》、《中华人民共和国国境卫生检疫行政处罚程序规则》等规章中，除了规定表明身份等具体制度外，很少看到有关行政相对人程序权利的规定。至于目前一些行政机关建立的“二公开一监督”的办事制度，似乎是一种民主、公开的行政程序，其实不然，因为，它对违反者并不追究法律责任，公民对违反者的投诉权也无法律保障，况且行政机关随时可以收回、修改这一办事制度。从本质上讲，它仍然是以维护行政权为核心的一项制度。另外，尽管我国行政诉讼法规定了具体行政行为违反法定程序的，应予撤销，但司法实践中对此种具体行政行为加以撤销的并不多见。行政机关违反法定程序不受到法律追究的情况比较常见，不按法定程序办事已成为我国目前行政管理事务中的一个恶习，社会不正之风，政府腐败现象莫不与此有关。
我国进行行政法制建设的国情确实不同于西方国家。西方国家的行政程序法制旨在控制日益扩张的行政权，大陆法系国家在进行控制行政权过程中兼顾了行政权的效率，而我国则是面对着强大的行政权，需要用行政程序去控制它，但反控制的强烈度是可想而知的。我国目前的强大的行政权是当年计划经济体制造成的，而在设立行政权的运作程序上，又无法摆脱中国传统法律程序价值取向的影响，由此形成了与现代法治价值不尽合拍的行政程序法观念：即将行政程序视为维护行政权力、限制公民权利的一种手段。不消除这种法观念，中国不可能建立起具有现代化意义的行政程序法律制度，即使颁布了“行政程序法”，其实效也不会令人满意，最终可能沦为某种意义上的装饰品。
注释：
[1][美]格伦顿等著：《比较法律传统》，米健等译，中国政法大学出版社1993年版，第93页。
[2][法]勒内·达维德著：《当代主要法律体系》，上海译文出版社1984年版，第300页。
[3][日]早川武夫等著《外国法》张光博等译：吉林人民出版社1984年版，第9页。
[4][德]K·茨威格特等著，《比较法总论》，贵州人民出版社1992年版，第352页。
[5][法]勒内·达维德著，前引书，第319页。
[6]参见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第155-157页。
[7]王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第425页。
[8][法]勒内·达维德：《英国法和法国法》，中国政法大学印行，1984年，第55页。
[9][美]摩尔根著：《古代社会》（上册），商务印书馆1977年版，第75页。
[10][美]艾伦·沃森著，《民法法系的演变及形成》，李静冰等译，中国政法大学出版社1992年版，第20页。
[11]周枬著：《罗马法原论》，商务印书馆1994年版，第856页。
[12]陈宣良著：《理性主义》，四川人民出版社1988年版，第19页。
[13][美]E·博登海默著：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来等译，华夏出版社1987年版，第67页。
[14]张晋藩主编：《中国法制史》，群众出版社1985年版，第27页。
[15]张晋藩等著：《中国行政法史》，中国政法大学出版社1991年版，第17页。
[16]茅海建著：《天朝的崩溃》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第92页。
[17]公亚祥主编：《法律文化的冲突与融合》，中国广播电视出版社1993年版，第392页。
[18][美]高道蕴编：《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版，第10页。
[19]《论语·颜渊》。
[20]张中秋著：《中西法律文化比较研究》，南京大学出版社1991年版，第333页。
[21][美]安守廉：《不可思议的西方？昂格运用与误用中国历史的含义》，《比较法研究》1993年版2月期。
[22][美]高道蕴等编：《美国学者论中国法律传统》，中国政法大学出版社1994年版，第10-11页。
[23]转引自季卫东：《程序比较论》，《比较法研究》1993年版2月期。
[24]季卫东：前引文。
[25]季卫东：《当前法律建设的几个关键问题》，《中国法学》1993年版第5期。
[26]参见1949年2月中共中央发布的《关于废除国民党六法全书与确定解放区司法原则的指示》。
[27]参见《中国大百科全书·法学》第80页。
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