行政法中的治理责任探析
宁 华
中共贵州省委党校法学教研部，贵州 贵阳 550028
摘 要： 经济新常态下，传统的政府管理开始逐渐朝着公共治理的方向转型发展，原本由行政机关承担的管理职责也转变为多元主体共同负责，在这样的背景下，治理责任对于行政法治而言有着相当重要的意义和作用。必须明确，治理责任涵盖了所有的治理主体和全部的治理过程，同时包含了治理主体需要承担的事后责任以及相应的制度工具。本文从治理责任的内涵着眼，从多个方面，就其框架进行了研究，希望能够借助治理责任来提升行政法治的效果。
关键词： 行政法；治理责任；内涵；框架
在我国行政法体系中，无论是在行政组织、行政过程还是行政救济中，责任都是一个十分常见的名词，这里的责任指的是行政主体在开展各项工作时所应该承担的各种义务，或者在违反有关规定情况下所必须承担的后果。新的发展环境下，社会经济的变革使得政府管理逐渐转变为公共治理，也使得治理的过程变得越发分散，治理主体越发复杂，如果从公共治理的角度来对责任进行分析，为了避免行动方式多元化以及权力分散化引发的责任缺失问题，治理责任框架体系得以形成，必须得到有关部门的高度重视。
一、治理责任的内涵
治理责任涵盖了所有的治理主体和全部的治理过程，治理网络越复杂，治理责任落实的难度越大，很容易引发相应的治理失灵和责任风险问题。如果从治理的角度对责任进行分析，可以将其看做是最为核心的内容。考虑到现如今公共治理的现实要求，公法理论也在发生相应的改变，开始将目光转移到了对于多元关系的调整方面，而原本强调以保障行政机关履行义务以及承担责任为核心的制度安排，开始朝着多主体担责的方向演变，要求行政机关必须能够承担起保护性责任以及担保责任的制度安排[1]。
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(一)治理责任研究
就目前而言，对于治理责任的研究主要体现在两个不同的方面，一是基于事后课责的角度，针对现有治理网络内部存在的，不同主体就自身出现的错误行为所必须承担的后果进行研究。在研究过程中，强调相关主体必须能够对照标准和规范，就自身行为进行解释，确保行为的正当化，对于不当行为，则应该采取相应的措施如赔偿等来进行弥补。这个角度关注的是责任的狭义内涵，强调的核心，是可以被依法追究的法律责任，以事后的责任追究为中心，进行理论体系建设。在强调事后追责的过程中，一方面，能够厘清某个主体开展或者不开展相关行为可能引发的法律后果，另一方面则可以对某个主体的特定损害找到需要承担责任的主体；二是将治理责任理解为治理主体的“可问责性”，关注的重点在于个体开展某种行为的理由[2]，确保主体行为能够处于他人的监管下。通过将事后追责引申到治理过程的角度，对管理体制以及管理网络的责任要求进行了明确，能够与合法性、合理性等公权利属性并列。分析原因，不是所有的责任或者纠纷都会进入问责渠道，现实中有相当一部分问题，都会出现寻找承担责任的主体，忽视系统性果实的情况。通过对可问责性的强调，能够更加直接的面对治理过程，也指出在公共治理框架中，需要始终贯彻落实权责一致的理念，在关注事后追责的同时，也应该强调过程控制。
李伟：顺丰的并购逻辑其实很简单，就是看顺丰的市场战略方向在哪里。像冷链、快运、航空快递都是顺丰的市场战略，因为顺丰的并购也在这几个方向上。如果再剖析一下，我认为有2个点很关键。
依照不同的标准，可以将治理责任分为多种不同的类型，如以责任性质划分的法律责任、政治责任；以适用法律划分的公法责任和私法责任，以担责主体划分的行政主体责任、个人责任等。具体来讲，治理责任的分类可以从几个方面着手：一是在具体情境下，可以将治理责任分为公法责任和私法责任，分别借助相应的行政诉讼和民事诉讼方式解决，在这个过程中，若治理责任涉及到了刑法的领域，还需要主体依法承担刑事责任[5]。现阶段，制度设计环节，政府部门需要在任何情况下都扮演好自身的担保角色，也正是因为如此，治理责任才回成为社会法制化中一个核心议题。以我国的养老保障为例进行分析，无论是政府部门、社会组织还是社会又或者家庭，都属于行动主体，即便政府部门通过各种各样的方式，逐步实现了公共养老服务外包，但是对于公民而言，相关的权利保障责任并没有丝毫弱化；二是公共治理的展开需要依托网络化形态，政府和其他治理主体实际上并不能就其越发复杂的态势进行完全表达。一般来讲，即便是在不同类型的主体中，也与很多活动者共同发挥作用，这也导致了治理责任的复杂性和繁琐性，以环境保护为例，环保部门的责任是尽可能减轻工业发展对于自然生态环境的保护，而主管部经济发展部门的责任则是强调经济的快速发展，两者存在相当大的差异性；三是治理责任需要以法律规范作为基础，违法责任源自国家正式法律法规渊源对治理框架的制度安排，同时也可以当成是最低线的责任标准[6]。在对社会共治进行强调的基础上，不同主体在进行责任分配的过程中，可以借助相应的契约，以政府采购服务所签订的行政契约为例，如果其中一方违反了契约中约定的责任，则需要承担相应的违约责任。也有一类责任与上述责任全然不同，其并不是来自国家法律及合同，二是来自一部分软法(依靠声誉、诚信等机制实施自律)，举例说明，面对越发激烈的市场竞争，企业从实现自身稳定健康发展的角度，需要不断提高自身的生产力水平和技术水平，对现有标准进行优化，通过社会责任，面向行业、公众发布承诺，这种行为带来的责任显然不同于之前提到的任何一种[7]。
(二)治理责任分类
结合相关研究可知，上述两个不同的研究角度可以看做是治理责任的两个维度，两者存在密切关联，一方面，强调以法院作为关键，开展必要的责任追究工作，要求在开展治理活动的过程中，所有的主体都需要能够为自身行为负责，承担对应法律责任[3]，例如，在自身经营管理过程中，如果行政机关没有将自身的监管责任充分发挥出来，又或者能够提供公共服务的私人主体没有能够尽到应有责任，则其需要依法承担法律责任；另一方面，从治理的具体过程着眼，推动责任实现机制的健全和优化，确保相关主体能够在承担责任的同时，接受其他主体的监督。例如，从避免国家借助外包形式架空责任的角度，立法机关必须做好有效的管控工作，同时做好司法审查以及民众监督工作，通过多样化的措施和方法来保证责任的顺利落实。而为了确保所有参与治理的主体都能够对自身的治理责任进行履行，通过汇报、理由分析、提高行为透明度等机制，保证责任的实现。两重含义看似存在很大差别，但是实际上存在相当密切的联系，能够保证责任的合理分配和有效实现[4]。
二、治理责任分析框架
(一)担责主体
具体来讲，担责标准可以分为三类：一是基于角色的责任标准，对于担责主体而言，自身的角色会直接决定所需要承担的责任，例如，互联网平台扮演着连接商品提供者与消费者的重要角色，需要承担完善平台规范，平等对待用户，为监管提供便利等责任；二是基于能力的责任标准，在基于校色的责任标准得到满足后[10]，需要进一步分析主体所具备的担责能力，举例说明，当企业发展稳定，规模逐步扩大后，会具备更大的社会影响力，也需要承担更大的社会责任；三是基于获益的责任标准，存在于治理网络中的主体能够获取的利益与其需要承担的责任密切相关，收获的利益越大，越应该承担相应的责任，例如，政府部门通过对企业的法律管控，可以在规范企业运营的基础上，对劳动者的合法权益进行保护，这样的情况就是受到了基于获益的责任标准的影响。现代社会中，发展权理论之所以更加偏重于弱势群体，同样是基于获益的责任标准的集中体现。
(二)责任对象
梁元帝读书这么勤奋，缘何会落得如此下场，甚至产生“书籍误我”的感觉？分析起来，梁元帝读书不外乎两种情况：要么读书方法不对头，要么读错了书。
(三)担责标准
担责标准指承担责任的相关标准，可以将其看做是开展责任分配的重要基础和前提条件。如果从合作治理方面进行分析，责任的承担涉及内容众多，如存在于治理网络中多元主体的责任、政府部门的责任、社会组织的责任乃至这些主体所需要承担的共同责任等。从整体角度进行研究，在进行担责标准设置的过程中，应该充分考虑治理网络中主体输出的位置，以及法律关系中主体扮演的角色，从其在各方面的影响力着眼，明确主体所应该承担的责任。
责任主体指明了需要负责的对象，实际上，这些对象也可以被看做是责任监督主体。从政府部门的角度，必须对民众及能够代表民众的代议机关负责，强调立法机关的监督控制；政府部门需要对所有公民负责，要求司法机关发挥自身的监督职能，就政府的行为进行监督；政府部门需要对社会及市场治理负责，这也导致了社会组织以及市场主体同样应该具备监督职能。新的发展环境下，不仅官方机构，非官方主体乃至符合条件的私人主体都可以发布相应的绩效评估机制，借助对于责任机制的合理设计，实现对于治理网络中所有治理主体的监督，确保其能够对自身行为进行规范，保证利害关系人信息的公开性和透明性，对照有关标准落实奖励和惩罚工作，同时也必须能够对自己设定的目标负责。新的发展环境下，社会组织的责任对象同样呈现出了多元化的趋势，需要负责的对象更加广泛，“上至”地方政府以及所依托的机构，“下至”员工、志愿者以及受益人等，事实上，在《中华人民共和国慈善法》中，就将慈善组织责任对象的多元性切实体现了出来，实现了对于政府部门、慈善组织、管理人员、捐赠人员、志愿者、受益人乃至媒体的全面覆盖。从企业的角度分析，在对股东负责的同时，还必须能够对利害关系人负责，甚至于对所处行业链中的社会组织和公众负责[9]。
如果从治理的角度分析，在公共治理网络中占据一席之地的所有主体都需要承担相应的责任，这样的责任较为常见。对于政府部门而言，治理结构的改变并不会降低或者减少自身所应该承担的责任，只是责任承担的方式发生了变化。治理责任机制在发展过程中，开始朝着私人主体的方向延伸，要求政府办部门必须能够将自身的作用最大限度的发挥出来，而想要实现这一目标，政府部门需要完善相应的责任机制和诚信机制，就监督、保护乃至救济责任进行有效落实，也只有这样，政府所需要承担的社会责任和市场责任才能顺利实现。新的发展环境下，伴随着国家角色的变迁，政府责任承担方式也在不断变化，市场主体与社会组织同样成为了责任承担的主体，在代为履行部分公共职能的同时，也需要承担信息公开、普遍服务等责任，这些责任可以源自法律规定，也可以源自合同条款。事实上，在委托、外包以及代行公权力外，还有相当一部分独立存在的公共功能，如行政自治相关的服务功能就不归政府部门管理，其治理的主体多是私人，在这个过程中，私人主体需要承担公法责任，可以将其看成公共治理网络内部公法的一种延伸，因此在对待利害关系人时必须做到公平公正[8]。
(四)负责事项
需要负责的事项简单来讲，就是明确责任范围，从合法性、合理性的角度，对主体提出的请求进行判断，对于不合法或者不合理的请求，相关主体不需要承担责任。具体来讲，不同对象需要负责的事项存在较大差异性，例如，政府部门负责的事项体现在政策的制定、推广以及实施监管等方面，必要时还需要承担救济责任；企业负责的事项则着重体现在产品及服务的质量，员工的合法权益等，在发展经济的同时，也需要考虑自身生产经营对自然生态环境的影响；社会组织需要对经由自身行为推动的相关领域治理实践负责。一般情况下，对于私人主体而言，需要负责的事项在行动章程上基本都有体现，可以将其看做是一种对外承诺以及自我规制的责任机制。通过立法的方式，能够对私人主体须负责事项进行设定，保证其合理性及合法性，如慈善组织需要承担一定程度上的信息公开责任[11]。
(五)程序要求
长期以来，想要确保相关责任的顺利实现，督促各方主体主动承担责任，一般都会借助相应的程序性控制，以完善的程序作为支撑，保证主体行为的公正性及合理性，其中包含的内容有很多，如平等保护、意见听取、信息公开以及协商参与等。而事实上，即便是能够在治理过程中扮演重要角色的私人主体，在对程序要求进行设置的过程中，也需要充分考虑各方面的影响因素，保证程序的合法性及必要性。在实践过程中，信息公开可以说是最基本、也是最常见的程序要求之一，例如，在《中华人民共和国慈善法》中，对于慈善组织同样有着类似的要求，慈善组织必须开展完整、真实的信息公开，并以此来对协商责任和说明责任进行实施。治理责任最为核心的基点，实际上就是信息公开，通过信息公开来保证沟通、说明和协商的有效性，同时也可以将信息作为核心载体，强化规制、问责和监督工作[12]。
(六)责任结果
纠纷解决、错误行为纠正等是责任结果的一般表现，相关主体必须依照有关法律法规的要求，对自身行为负责，承担由此带来的损失。在整合后，责任结果能够体现在三个不同的维度，分别是惩戒欠佳责任履行、奖励良好责任履行以及保障将来责任履行。正式的责任机制能够产生约束和激励的效果，非正式责任机制同样如此，从实践的角度分析，正式责任机制由公权力机构设置，体现在法律层面，具备强制约束力的激励惩戒机制，能够对相对人的责任进行明确，从法律层面体现出奖惩结果。例如，政府部门如果在环境公益诉讼案件中败诉，则需要承担怠于履行监管职责的责任，一些只顾自身短期经济效益，无视环境保护要求的企业，不仅需要就自身引发的环境污染问题进行赔偿，还需要承担相应的行政责任，这样的责任效果同样是由正式责任机制引发。与之相比，非正式责任机制的约束更加复杂，可以将政府部门或者私人主体作为主导，并不具备如同正式责任机制一样的强制力，不过其一样能够产生约束和激励效果，例如，可以由政府部门或者行业协会、企业乃至社会组织等发起相应的绩效评估，对于评估不达标的对象，可以从合作治理网络或者信息共享网络中排出，对于能够促进主体声誉提升，或者提供更多机会的对象，则应该予以奖励，确保其能够将自身的作用最大限度的发挥出来。例如，对于主导部门为民政部门的慈善组织，一般都会构建起完善的信息记录机制和信息评估机制，通过信息公开的方式，慈善组织的社会信誉会受到很大影响，从而进一步影响其相关活动的顺利实施[13]。
三、结语
总而言之，新常态下，治理理论的发展和演变，引发了责任的重新分配，也使得责任主体变得更加多元化。事后追责与可问责性作为治理责任的两个不同维度，实际上都属于公共治理领域中行政主体责任的特殊映射，因此，在特殊情况下，可以将行政法学对政府活动合法性的关注理解为对政府治理责任的关注。对于行政主体而言，在运营过程中，必须面对政治、行政、法律乃至专业等多方面的责任挑战，而无论是制度设计还是监督机制，都可以在政府依法履责方面落脚。伴随着政府管理到公共治理的转变，行政法在关注政府相关行为合法性及必要性的同时，也需要强调公共治理全过程的合法性，这样才能实现对于相关责任的配置和落实。作为保证公共治理网络合法性的基础，责任的重要性不言而喻，对于能够提供公共服务或者参与公共治理的私人主体而言，必须同政府部门一样，承担相应的公共责任。就我国现行的行政法律法规进行研究，其中所具备的各种内容，如审查制度、程序控制乃至外部监督等，都无法直接移植到公共治理领域，而在不断发展过程中，越发模糊的公私界限，以及不断拓展行政法覆盖范围，要求相关部门必须谨慎看待私人主体所具备的权利以及需要承担的责任。基于此，在经由合作治理网络寻求社会与经济问题解决方案的过程中，应该做好治理界限和治理责任的明确，这也是最为关键的问题。作为治理实践中的一个关键要素，责任的重要性不言而喻，需要做好治理网络中所有节点的责任配置，如果责任配置失衡，将会引发难以预计的后果。治理责任需要具备明确的主体与对象，恰当的配置标准，有效的监督机制，也需要借助法律法规，做好不同领域责任的精细化配置，提升责任配置以及可问责性制度设计的合理性和规范性，通过国家立法与软法的相互配合，提升行政法治的效果。
随着身体的急速生长，个体的新陈代谢旺盛，血液循环和呼吸系统的功能也显著增强；心脏容积增大，收缩力增强。这给初中学生的活动范围提供了物质基础，使他们有了独立活动的体力和精力。一般来说，除了参加学校的体育活动之外，他们还有余力。如果剩余的精力用在不当之处，则会惹是生非。这就要求我们体育教师要善于引导他们，经常组织他们参加有益的集体体育活动，以利于他们的身心康健和培养他们良好的道德品质。
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中图分类号： D922.1
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )33-0018-04
作者简介： 宁华(1980- )，女，贵州遵义人，法学硕士，中共贵州省委党校法学教研部，副教授，研究方向：法理学、行政法学。
标签：行政法论文; 治理责任论文; 内涵论文; 框架论文; 中共贵州省委党校法学教研部论文;