我国高等教育制度创新乏力分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,乏力论文,制度创新论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国高等教育一直在推进着高教体制的改革。之所以要对高教体制进行改革，是因为这种体制是一种低效率的体制。这种低效率的体制，产生了大量的低效率的结果，以致高等教育远远不能适应市场经济发展的要求，为此，以提高高教体制效率为切入点的制度创新，一时成为了人们使用频率很高的话语，但高等教育要顺利进行制度创新，提高高教体制效率，我们首先需要对导致我国高等教育效率低下、自身创新不足的制度背景以及在这种制度背景下高等教育的制度特点进行透彻的分析，并借助以此获得的知识，来对可供选择的高等教育体制改革方案和政策方案的有用性作出评价，从而提高高教体制改革过程中的信息效率和学习效率，自觉地避免选择无效的行动方案，缩短尝试错误的过程，以便降低高教体制改革的成本，免交高教体制改革过程中一些不必要的"学费"。
一、制度环境：居于支配地位的行政约束
我国高等教育长期以来运行在一种以强调政府的作用为基础的行政约束的制度环境中，这种制度环境有其独有的作用方式：
第一，资源使用集中控制，由中央以行政指令或计划指令的形式调动和配置资源，决定整个社会各组成部分占有资源数量的多少。
第二，资产使用收益权的集中化，由中央主管部门决定组织和个人的收益水平。
第三，由政府或有关主管部门对整个社会各组成部分的运作方式和行为方式作出一系列正式的决定，并由此形成一套严格控制、管理和安排各组成部分的行为规则。
第四，通过一个等级结构，由上级对下级进行垂直控制，由上级规定下级的任务并对下级的实绩进行考核。
第五，通过政治压力和行政强制等手段保障下级对上级的必要服从，并通过这种服从模式来防止和制止下级及一般成员的越轨行为的出现。
高等学校（教育）作为建立在一定规章制度和行为准则上的规则结构，作为被制度所确立的一个组织（①学校、企业等只有从制度上理解才有意义，因此从制度角度理解，学校就是建立在规则和行为准则上的规制结构。这种理解见丹尼尔·W·布罗姆利《经济利益与经济制度》一书，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第49页，第54页。），在强调以政府的作用为基础的行政约束这种制度背景的长期运作过程中，形成了国家集中计划，政府直接管理的制度安排。在这种制度安排中，高等学校办学的主体是国家及教育主管部门，高等学校隶属于政府，高等学校的建立、经费来源、专业设置、招生计划、教学过程、科学研究、毕业分配、基本建设、后勤服务等等方面，都遵循国家或主管部门的指令办事，形成了一种以单一的行政配置机制为主要内涵的运行机制。
这种以行政约束为主要配置机制的制度环境的形成有其深刻的国内外历史背景。就国外而言，新中国建立之初，由于受到帝国主义国家的敌视、包围和封锁，自身缺乏建设社会主义建设的经验，而当时的苏联是世界上第一个社会主义国家，已经积累了建设国家的一整套经验，可供借鉴。因此，建国伊始就借鉴、学习、移植了苏联经验，一定程度上舶来了以行政约束为主要内涵的"苏联模式"的计划体制。就国内背景而言，原因有二（②何帆：《传统计划体制的起源、演进和衰落》，《经济学家》1998年第2期。）：一是中国共产党在长期的征战过程所形成的战时命令体制，特别是"延安模式"成为了孕育行政约束为主的计划体制的胚胎。这种模式的特点，一是统收统支，二是地方分权。这种战时供给体制在严峻的战争考验时期，有效地保障了战时供给，保证了中国共产党能够顺利地夺取政权。建国之初，由于政权尚未稳定，这种战时体制仍有用武之地，同时，新政权赖以巩固和发展的庞大中层干部大多行伍出身，熟悉的是以命令和服从命令为特征的军事组织规则，而对如此丰厚的组织资源，最合理的利用途径就是"命令式"的计划体制。二是新中国的领导人在开国之时便确立了赶超西方发达国家为目标的"重工业优先发展战略"。而在一个落后的农业国通过国家力量强制实行工业化，其结果只能实行以行政约束为主的计划体制。其理由有三：一是在一个不发达国家优先发展重工业，只能人为地压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生产必需品以降低重工业资本形成的门槛，从而导致了生产要素和产品价格极大扭曲；二是由于市场机制很难保证稀缺资源流向不具有比较优势的重工业部门，因此就需要借助计划和行政命令配置资源；三是为了贯彻资源的计划配置机制，在微观上必须建立以完成计划任务为目标的国有企业和人民公社。由此，这种赶超型的发展战略导致了宏观政策环境的扭曲，资源配置的高度集中，微观经营机制的自主性丧失。
二、制度特征：集中控制与服从模式
高等教育运行的以行政约束为主的制度环境，其实质是一种纵向约束，它与水平性质的市场约束有着天壤之别，它是以集中控制和服从作为其基础的。集中控制和服从是相互依存、相互作用的。没有足够的集中控制，便不能获得足够数量的服从；不存在必要的服从，便无法实施和维持集中控制。集中控制表现了高等教育的主管部门对所属高校的作用方式，其目的总是想把高等学校的所作所为纳入到自己制定的规则范围之内，遵从由他们制定的"博奕"规则。而服从则是逆向的，是高等学校对其在主管部门集中控制的强制下所表现出的为了谋求获得必不可少的生存和发展条件的屈从意识。这种屈从意识的核心内容就是要求每所高校都必须按照上级主管部门行政配置规则运作，而最终形成的资源配置结果与主管部门的计划目标及相关目标相一致。由于高等学校运作的条件完全由上级主管部门所占有和支配，所以高等学校要获得运作所必须的条件，就必须努力实现主管部门下达的计划和相关目标，目标实现的程度，也就成为高等学校服从集中控制与否的标志，也就成为了高校能否获得奖励与否的标志和指示器。因此，集中控制的高等教育运行体制其实质是一种服从模式，表现出屈从意识就得到奖励，反之就受到惩罚。在这种服从模式下，服从便可以得到奖励，便可以获得安全，安全成为了这种集中控制下被控制者所追求的目标。从经济学的角度进行分析，我们可以把在集中控制的高等教育体制下的安全看作是一种能够给它的消费者（即被控制者）带来效用或利益的物品，同时把服从看作是安全的消费者为获得安全所必需支付的代价或费用，或者把服从看作是安全的消费者用来交换安全的一种"物品"。高等教育的这种制度安排，避免了由于被控制者讨价还价带来的交易费用，使整个高等教育系统易于协调一致，便于行动，但这种制度安排的固有缺陷也会随着制度的逐步成熟而突出出来，原来多少可以忽视的问题也就变得不能被忽视了。为此，我们可以从理论上对这种高等教育制度安排进行分析，归纳出它的制度特征。
从集中控制角度来看，其特征表现为：
第一个特征是"集权"。在严格集中控制下，国家及教育主管部门集举办权、办学权、管理权于一身，自上而下作出决策并进行管理，学校没有自主办学的权利和独立作出决策的权力。
第二个特征是"封闭"。表现在目标制定上，高等学校只须听从于政府，无须了解社会需求，政府和教育主管部门制定的计划决定了宏观和微观之间的平衡，高校的微观计划只不过是政府和教育主管部门的宏观计划的分解，宏观计划只不过是微观计划的相加。高校只须对政府和教育主管部门的计划负责，从而严重削弱了高校与经济、社会发展之间的联系。表现在管理上，在这种严格的集中控制模式中，集中控制规则通过上传下达，不断地扩展，导致在整个高等教育系统内建立起一整套复杂的规章制度，事无巨细地界定了高等学校的职能及其可能的情况下应当遵循的行为规则和空间，高校的管理行为被这些规则所束缚。
第三个特征是"划一"。政府及教育主管部门无视地区、行业、学校发展的不平衡性，统一计划，统一政策，统一模式，极大地限制了学校之间的竞争和教育资源的优化配置。从服从角度来看，其制度特征表现为形成了特有的选拔管理者的机制。高等学校职能的发挥不依赖于管理者个人任何特长的发挥，而在于遵循和紧扣规则的程度，从而在这种制度安排中没有什么人与众不同，安全目标的追求成为了管理者的首选目标。由于高等学校的管理者将追求安全目标作为自己的优选目标，因此，他们将把自己的行为限制在规章制度的运用方面。由于任何外部可觉察的与规则不一致的行为都会降低安全程度，招致不必要的麻烦，因此，至少在教育主管部门可察觉的范围内，高等学校的管理者将放弃自身本应有的主动性、创造性、灵活性和创新精神，力求避免采用各种与规则不相一致的有效的行动方案，而只是在规则允许的范围内选择与规则相一致的行动方案。这样做的结果，导致了高等学校的管理者死扣规章制度而行动的现象普遍存在，墨守成规成为了高等教育系统中管理者的正常状态。
这种特有的筛选干部的机制，使在可觉察范围内按行政规则行事的管理者能够保持其地位的获得与升迁，反之，不按行政规则行动的管理者则会受到惩罚，甚至降级与撤职。因此这种筛选机制着眼点不是管理者创造力的大小和创新精神的有无，而是紧扣行政规则行事能力的大小，它眼中只见规则是如何不折不扣地执行，而对这些规章制度的创新却视为冒天下之大不韪。这种筛选机制同样也适合于对高等学校的奖惩，凡是在教育主管部门可觉察的范围内按照行政规则行动的高等学校，通常可以生存下去，而且可以生存得非常好，上级主管部门会在资金投入、招生人数等方面予以有力的支持。
三、制度缺陷：创新乏力分析
在以强调政府的作用为基础的行政约束高等教育运行的制度背景的作用下，高等教育形成了以集中控制和服从模式为其制度的主要特征。但就高等学校自身而言，这种制度特征更表现为服从模式以及在这种模式驱使下所形成的对安全目标的追求。这种模式从经济学角度进行分析，它是一种被控制者丧失了自由进入和自由退出的服从模式。这种自由进退的丧失是强制的结果，它使高等学校的制度形成本是一种重复博奕(repeated game)形成的结果变成了一次性博奕(one-time game)的结果。这种转换使高等学校自我形成的规则和制度在一次博奕中就无法维持。在重复博奕中，高等学校自身作为最大利益的追求者，为实现其利益最大化就必须使高等学校成为一个效率很高的组织。为此，高等学校必须围绕着这一目标来确定和调整组织的规则和制度，剔除那些妨碍这一目标实现的已经陈旧的制度，以追求实现制度建设的最优状态，而追求制度最优的动态过程，其实质也就是对制度进行创新的过程。换言之，一旦把制度的状态纳入到时间的向度中，就不存在一成不变的制度最优状态，而要在动态中追求制度最优，就只能通过积极的制度创新才能够达到。而在一次博奕定终身、定进退自由的情况下，高等学校处于外在压力的强制之下，丧失了自身进行制度建设的机会，被剥夺了制度建设的权力，高等学校的规则与制度的建设在某种程度上是上级主管部门通过集中控制所强制形成的，教育主管部门成为了"吃罢饭没事，开绳匠铺，放绳子（指规章制度）"（注：金铁宽主编：《中华人民共和国教育大事记》（第一卷），山东教育出版社1995年版，第453页。）的部门。高等学校在制度特征上所表现出来的服从倾向，是以强制作为支撑的，强制意味着被控制者不可能免费地获得对安全目标的追求，它需要被控制者必须以付出按照行政规则按部就班作为代价，这样就导致高等学校自身制度建设的僵化倾向的出现，扼制了高等学校制度创新的倾向，制约了高等学校进行制度创新的空间，最终造成高等学校呈现出反创新的倾向，导致了高等教育制度创新乏力的后果。原因何在，我们分析如下：
第一，在高度集中控制下的高等教育系统中，高等学校自发进行的制度创新，在一般情况下都会与已有的行政规则相冲突，偏离已有的行政规则，通常都会被视为一种不服从已有规则，不服从集中控制的"叛逆行为"。在以是否按照上级主管部门制定的规章制度行事为奖惩和筛选机制的环境中，只有不折不扣地执行规章制度，才能获得一种安全感，才能免除错误，免受处罚，才能获得低风险、高安全的回报。因此在这种机制的作用下，创新的费用极其昂贵，以追求安全目标为目的的高等学校管理者将会完全放弃进行自发的制度创新机会，最大限度地使自己的行为与已有的规章制度保持高度的一致。这种在整个高等教育中形成了一种强烈的阻止自发的制度创新的倾向，这是高度集中控制下高等教育在制度创新上乏力的根本原因之一。高等教育自发的制度创新乏力的直接后果就是导致高等教育效率的低下。
第二，在高度集中控制为高等教育运行的制度背景下，作为高等教育的主管部门与其所管理对象的权力与信息量的不对称，导致制度创新乏力。作为高等教育的主管部门一方面集举办权、办学权、管理权为一身，包揽建设、完善、改变以及解释规则和制度的生杀大权，另一方面高等教育的主管部门通常又远离制度和规则实施的现场，规则和制度的制定者并不直接掌握需要解决的问题的第一手材料，缺乏完善和改善规则和制度所需要的足够信息，而对高等学校存在的问题了如指掌的高等学校的管理者却不拥有进行制度创新所应有的权力，权力大小与信息量多少的不对称性导致了高等教育制度创新乏力。
第三，在高度集中控制下的高等教育系统，制定规则和制度的主管部门由于其先天赋予的地位，使其不会受到来自运作这些规则和制度的高等学校的压力，相反，后者却可能受到前者的压力，这种压力导致两者之间信息沟通的障碍。在这种情况下，高等教育主管部门在制度创新方面所扮演的角色常是"没有乐谱的即兴演奏家"，常以自己的偏好作为制度创新的依据，不可避免地会出现给其所管理下属提供低劣的规则和制度，并利用两者之间的压力，不断地维持和实施这些规则和制度，以增强这些规则和制度的束缚力。同时，在强制性服从模式下，当实际问题和被控制者的偏好与上级主管部门的控制者的偏好不一致时，便存在着被控制者为了追求安全的需要而遮掩事实、讲假话和隐瞒事实偏好的可能，使其所提供的信息无法为上级主管部门发现问题、解决问题、修改和完善制度服务，导致制度创新乏力乃至出现制度"几十年一贯制"和"以不变应万变"的僵化现象。
第四，在高度集中控制下的高等教育系统，主管部门制定正确的规则和制度的前提是获得足够的有关高校实际的信息，但两者之间由于存在着前面已经涉及的"信息不对称"的问题，大量的信息大都直接由下级所拥有，下级向上级提供有关信息的时候，总是倾向于事先按照有利于自身利益的原则对这些信息加以筛选，于是主管部门所获得的信息多少都有某种偏差。同时，即使排除了这种偏差，也会由于在集中控制的高等教育系统内的繁多等级结构的存在，即使下级对上级主管部门持完全服从和合作的态度，高等教育系统内上传下达和下递上送的信息传输，也会由于集中控制下等级繁多而出现传输迟滞和失真问题。由于信息的含金量不高，从而影响制度创新的程度不够。
第五，高度集中控制下的高等教育系统内，当遇到无章可循的非常情况和事例时，人们不得不花费大量的时间和精力去层层请示，层层汇报，等待有关上级部门的指示和批文，导致打破原有的条条框框的费用成本极为昂贵，从而在很大程度上抑制了高等教育的制度创新。
由于以上种种原因，导致了我国高等教育反创新倾向的出现，导致了我国高等教育制度创新程度不够，使我国高等教育的制度创新处于一种乏力的状态。
四、制度创新：自我发展、自我约束
我国高等教育在高度集中控制下所出现的制度创新乏力所带来的必然结果是整个高等教育效率的低下。在高度集中控制下的高等学校由于缺乏退出和不接受效率低下的制度安排的选择权和另择的自由，这意味着高等学校缺乏自我发展，自我约束的发展机制，意味着不存在不同效率水平的高等学校之间的竞争和与这种竞争相联系的筛选机制，因此，整个高等教育自行的制度创新的尝试欲望普遍缺失，创新的机会随之渺茫，为适应社会发展所需要的制度调整通常难以实现，高等教育所呈现的制度僵化以及由此导致的效率低下也就在所难免，为实现社会经济发展所必需的制度安排就难以实现。因此，长期以来，与高度集中控制相适应的我国高等教育虽然在一定历史时期曾发挥过重要作用，但是它的弊端同它曾经发挥的作用一样突出，它使国家及其教育主管部门集举办者、管理者、办学者于一身，高等学校完全成为了政府的附属物，只能按照政府的指令办事，政府可以直接指挥学校的教学、科研，学校失去了面向社会自主办学的活力。
随着改革开放的进展，市场经济在我国的逐步确立，人们逐步认识到我国高等教育在制度安排上的弊端。1985年中共中央作出了《关于教育体制改革的决定》，明确提出了我国原有高教体制的弊端之一，就是"在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。"（注：蔡克勇主编：《我国高等教育体制改革及其综合效益分析》，人民教育出版社1997年版，第4页，第135页。）这个《决定》在我国第一次突破了把高等教育体制仅仅局限在狭小的领导管理权限划分的旧有条条框框中，明确地提出了"扩大高等学校的办学自主权"。此后，随着我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，我国高等教育的发展进入了新阶段。《中国教育改革和发展纲要》的发表，为高等教育改革奠定了基础，指明了具体发展道路。这就是"在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。......学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制"（注：蔡克勇主编：《我国高等教育体制改革及其综合效益分析》，人民教育出版社1997年版，第4页，第135页。）。为适应市场经济体制而建立的高校"自我发展、自我约束"机制，其实质就是要使建立的机制应具有自我定向、自主运动、自我发展和自我约束能力。由于市场经济是以市场约束为主的配置机制，它是以如下几方面为基础的：（注：《低效率经济学：集权体制理论的重新思考》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第115页。）
第一，关于财产和契约的法律制度的运作；
第二，资源使用的控制权和收益权的分散化；
第三，经济行为主体在市场上的自愿交换、自由进入和自由退出；
第四，经济行为主体通过市场上的自愿交换获得收入。
它强调在收入约束和市场竞争约束下独立决策，追求自身利益最大化。
在市场经济条件下，高等教育的发展由政府集中控制的纵向约束转为以市场为主的水平性约束，高等学校一旦成为独立的利益主体，它运行的机制就会以"教育规律+利益法则"为基础，它就不会简单地成为政府主管部门的附属物，它转而对高等学校运作所依赖的社会环境的变化及自身运行结果更为关心，因此，高等教育以主动适应市场需要为取向的"自我发展、自我约束"的运行机制，必定为高等教育为适应这种运行机制的转变提供必要的制度创新机会。