政府采购制度：市场经济条件下加强财政支出管理的中心环节，本文主要内容关键词为：条件下论文,政府采购论文,市场经济论文,财政支出论文,环节论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
随着改革的日渐深入，我国的财政体制和财政制度也在不断创新和完善，特别是1994年推行的财税体制改革，不仅在收入制度和管理方面适应了市场经济的客观要求，而且还进一步规范了中央与地方的分配关系。而在支出制度和管理方面，虽然也取得一些进展，但由于各种复杂因素的影响，还存在不少矛盾和问题。
首先是财政供应范围和资金分配的边界界定不清，哪些现在可以交给市场，哪些将来可以交给市场，哪些财政现在没承担而以后应该承担，这些在理论上不清楚，实践中更是模糊。这是造成财政支出压力不断增大、支出结构不合理、支出效率低下的根本原因。其次是财政资金的使用过程不透明、不公开、缺乏监督，不仅造成资金的大量浪费，而且滋生出许多腐败现象。要解决前一个方面的问题取决于政府职能的明确界定和经济体制的彻底变革，目前一下子还做不到，而解决后一方面的问题则现在就可以做。
在财政供应范围和支出结构难以调整的条件下，加强财政资金具体使用的管理对于财政资金的分配和结构优化具有重要促进作用。国际经验表明，统一的政府采购制度不仅对支出使用的管理具有关键意义，而且对整个财政资金分配的合理化亦会产生积极影响：编制预算时，政府采购金额从商品价格开始确定，因而政府采购制度不失为一种有效的支出控制办法；可以细化预算，便于进行支出控制；在我国目前支出结构调整难度较大的情况下，政府采购制度至少可起到节约资金，防止铺张浪费的作用。此外，实行政府采购制度，面向全社会招标，可强化公平竞争，促进市场体系的发育和完善，而且支出过程透明度的提高也有利于抑制财政资金使用中的各种腐败现象。因此，尽快建立政府采购制度是加强我国财政支出管理的需要，是市场经济条件下规范财政支出管理的必然选择。鉴于此，下面我们就建立我国政府采购制度的有关问题做些探讨。
二、何谓政府采购制度
在西方国家，政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属实体为提供社会公共产品和服务及满足自身需要，在财政监督下，以招标方式从国内、国际市场上购买所需商品和劳务的经常性活动。政府采购制度是指政府采购政策、采购实体、采购范围、采购管理等具体规定的总称。一般来讲，政府采购制度往往以《政府采购法》的形式来体现。
1.政府采购制度的范围与构成。
在西方国家，凡政府所需、自身又不能生产或提供的商品和劳务，均可向社会采购。政府购买的商品和劳务按使用性质和管理上的差异可分为军用和民用两大类。民用品主要包括各类办公设施和办公用品、大型科研设备、能源、交通、邮政、电讯等公共设施及政府所需的其他劳务。就资金来源看，政府采购商品和劳务的资金主要来自于政府预算和官方贷款。在支出上体现为政府各部门的公用事业费和建设投资，如办公用品、专项设备购置支出及公共基础设施投资等。
在具体执行过程中，政府采购又由中央集中采购和部门、地方自主采购构成。如韩国，中央部门20亿韩元以上和地方100 亿韩元以上的采购项目由采购厅集中进行，其他项目则可以自行采购。而在加拿大，政府部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心进行，采购中心采购的商品多达1.6万种，仅经过事前竞争确定的重点采购就有1万种。由于韩、加两国政府采购领域遵循国民待遇原则，所以其政府采购同时包括向本国和外国企业采购的部分。另外，韩国为使中、小企业参与政府采购市场的竞争，还实行了共同承包制，无力承包工程的中、小企业可以联合起来，以行业总会的名义对外承包。
2.政府采购制度在经济生活中具有非常重要的作用。
第一，目前西方国家的政府采购在GNP中占有较高的份额， 一般相当于GNP的10—20%。具体来看，美国的政府采购约占GNP的20%，欧盟大致为15—20%，日本约为10%。
第二，政府采购制度做为一种制度化、法律化的公共支出手段，在财政宏观调控中具有重要作用。政府采购支出的总量、结构在刺激经济、保持宏观经济稳定、调整国民经济结构、促进民族工业发展等方面具有重要作用。并且政府采购制度做为一种法律的、间接手段，可以对经济进行经常的、规范的调节。
第三，政府采购制度已成为双边、多边、地区贸易谈判的重要内容。随着世界经济区域化、全球化，政府采购市场已成为双边、多边及地区贸易的重要领域之一。1979年，在东京回合的多边贸易谈判中签订了国际上第一个政府采购协议，并将关贸总协定规定的最惠国待遇原则、国民待遇原则、透明度原则适用于除国防、通讯和部分能源投资以外的政府竞争性采购领域。1995年，世贸组织正式成立，其政府采购协议也正式生效，与旧协议（GATT）相比，新协议关于采购范围、采购实体等方面的规定都有所扩展并更加完善。据欧盟估计，该协议管辖范围的扩大，将为各经济实体提供4倍于旧协议的商业机会。此外，一些双边、 多边地区性组织的成员也签署了政府采购协议，如墨西哥、哥伦比亚和委内瑞拉三国组织，澳大利亚—新西兰，美国—以色列等。
3.政府采购制度对于加强财政支出管理具有重要意义。
首先，政府采购制度有利于进行支出控制、强化支出管理、硬化预算约束。每一年度预算编制时，政府采购金额都从商品单价开始确定，经议会通过后就具有法律效力，执行过程中不得随意追加、追减，保证了预算编制的准确性，还便于对支出总量进行源头控制。采购商品的资金直接支付给供货商，减少了资金的流转环节，避免各单位挤占、滥用财政资金。
其次，政府采购活动公开、透明，便于财政监督和减少腐败。实行统一的政府采购制度，尤其是以公开招标的方式从市场上采购所需的商品和劳务，公开性强、透明度高，既强化了财政监督，还从根本上消除了滋生腐败的温床。
最后，以公开招标方式采购商品，使政府得到了物美价廉的商品和劳务，节约了财政资金，提高了支出效益。欧盟的经验表明，公开进行的政府采购活动可使资金使用效益净提高10%以上。
三、我国建立政府采购制度的必要性及意义
国际经验表明，政府采购制度作为市场经济条件下财政制度的重要组成部分，在各国经济、财政支出管理中具有重要作用。对我国来讲，建立政府采购制度也非常必要。
1.建立政府采购制度是社会主义市场经济的客观要求。
建立政府采购制度是市场经济公平竞争的需要。我国1994年推行的财税体制改革，统一了税收制度，为企业的公平竞争创造了条件，同时也规范了中央与地方的分配关系，可以说，这次改革主要从收入方面适应了市场经济的需要。而在支出方面，目前的控购办法已远远不能适应市场经济的客观要求，财政支出的分散使用为地区封锁、行业垄断提供了便利，造成大量不平等竞争。出于自身利益的考虑，一些地方政府和部门往往迫使其支出单位购买本地区、本部门的商品和劳务，而对商品和劳务的质量很少考虑。这不仅使公共产品和服务的有效提供受到很大影响，还严重阻碍了全国统一大市场的形成和发展，限制了市场配置资源的基础性作用的发挥。
建立政府采购制度是强化财政职能、加强财政宏观调控的需要。建立社会主义市场经济体制，需要建立、健全相应的宏观调控体系，财政作为一种重要的政策手段也要实现面向市场的转变，并不断健全和完善。而建立政府采购制度是健全、规范财政支出政策的中心内容，尤其是在我国财权分散、财政职能肢解、弱化的情况下，就显得更为迫切。
2.建立政府采购制度是加强财政支出管理的中心环节。
就我国目前的财政支出管理实践来看，正是由于缺乏统一的政府采购制度，无法对支出的具体使用进行有效管理，才导致了一系列较为严重的问题：财政资金的分配与使用相脱节，财政监督形同虚设，难以实现财政资金由价值形态向实物形态的延伸管理；支出单位自主使用财政资金使支出控制困难重重，资金浪费严重，效益低下；财政资金使用过程不透明、不公开、随意性强，滋生许多腐败现象。
实行政府采购制度，使原有分散的政府采购活动按法定程序和统一方式通过市场公开进行，不仅为细化预算创造了条件，还强化了财政部门对各种采购资金的监督，实现支出由价值领域向实物领域的延伸管理。主要以竞争性招标方式进行采购，使政府得到物美价廉的商品和劳务，有助于节约使用资金、提高支出效益。此外，市场的高透明度也避免了权钱交易等腐败现象的发生。在我国支出管理存在诸多问题的情况下，建立政府采购制度，对我国公用事业费和建设性支出的管理具有极为重要的意义。
3.建立政府采购制度是我国加入双边、多边贸易组织的需要。
1979年，东京回合多边贸易谈判中签订了第一个政府采购协议，这标志着政府采购市场由封闭走向开放。此后，各区域经济组织也相继制定了政府采购协议或明确了市场准入的条款。1995年世贸组织成立后，其政府采购协议也正式生效。而我国要加入世贸组织必须签署政府采购协议。我国去年向亚太经合组织提供的单边计划中已明确最迟于2020年与其它各成员对等开放市场。所以，从这方面看，建立我国政府采购制度也显得极为迫切。
可见，建立政府采购制度不仅是建立、健全社会主义市场经济体制的需要，而且是加强财政支出管理的迫切要求。
总之，建立政府采购制度不仅具有重要的现实经济意义，还具有政治意义。一方面，政府采购制度既为企业的公平竞争创造了条件，又提高了财政支出效益，强化了财政支出调控，促进了经济效率的提高。另一方面，建立政府采购制度又对整体改革产生重要推动作用：将各种采购资金纳入统一帐户，有利于加强预算外资金的管理、规范政府分配行为；从公开市场上采购商品和劳务透明度高，减少了腐败。财政资金的节约使用为零基预算的推行提供了活动空间，项目质量的有效保证及预算细化又在一定程度上促进了零基预算的实施，有利于资金分配的优化，同进还为行政改革的稳步推进创造了条件。
四、参照国际惯例建立适合中国国情的政府采购制度
政府采购制度作为一种行之有效的支出管理制度，已为世界许多国家所采用。中国在建立市场经济体制、走向世界的过程中，也要从自身实际出发，适当借鉴国外经验，并根据国际惯例，建立适合本国国情的政府采购制度。
1.建立我国政府采购制度的若干原则。
公平原则：所要建立的政府采购制度应适应市场经济公平竞争的要求，以市场方式进行采购，给企业以平等竞争的机会，并且要公开、透明，避免行政力量对市场的影响，防止权钱交易等腐败现象的发生。这样，一方面适应了市场经济的客观要求，另一方面有利于发挥市场机制在支出管理中的重要作用，实现政府与市场在支出管理领域的最佳结合。
效率原则：包括经济效率和管理（行政）效率两个方面。经济效率原则要求政府采购制度在市场对资源配置起基础性作用的前提下，切实强化财政支出调控、有效提供公共产品、保持宏观经济稳定、实现经济结构调整、促进民族工业发展，以实现市场机制与财政政策的最佳结合，提高经济效率。管理效率原则在很大程度上是建立在公平原则的基础上，要求政府经常公布招标信息，及时购买物美价廉的商品和劳务，减少资金流转环节。同时便于支出控制和财政监督，实现支出由价值领域向实物领域的延伸管理。
适度集权的原则：即政府采购管理体制在集中、统一的过程中要注意发挥部门、地方的积极性。这一原则主要基于中国国情而提出来的。在财权分散、各部门、各地方存在大量预算外资金的情况下，实行政府采购制度后，制定采购法规和支出政策等事务将由财政来完成，各种采购资金也将纳入统一帐户进行管理，如果采购执行上再过于集权，必将遭到各部门的反对。所以，在采购执行上可适当发挥各部门的作用，即在对主要商品和劳务进行集中采购的前提下，小型采购可由各部门在财政监督下来完成。此外，中国是一个大国，区域众多，再加之预算分级管理的需要，在采购问题上也应给地方一定的管理权限，以发挥地方的积极性。
2.建立我国政府采购制度的基本设想。
（1）设立以中央为主的政府采购机构。 目前西方国家都设立了政府采购委员会，负责中央、地方及其所属实体的采购活动。我国要建立政府采购制度也应设立相应的政府采购机构。但由于缺乏足够的管理经验，又是一个大国，所以我国设立政府采购机构应以中央为主。在地方预算尚未真正分级、独立的情况下，地方政府设立的采购机构，除在中央制定的《政府采购法》的范围内进行活动外，还应受中央财政和政府采购机构的指导和监督。
（2）建立以商品采购为主、劳务采购为辅的政府采购体系。 就各国政府采购的范围来看，一般都包括商品和劳务两部分。由于我国财政收入、尤其是预算内收入占GDP的比重严重偏低， 我国的政府采购体系应以商品为主，同时将大型工程建设等政府所需的重要劳务纳入采购范围。等财政收入宽裕后，再建立完整的商品、劳务采购体系。就商品采购体系来看，应把粮食、石油等战略储备物质和重要办公设施、办公用品作为主要采购内容。
（3）制定政府采购市场的稳步、适度开放政策。 虽然我国加入世贸组织时要签署政府采购协议，但就各国通行的做法来看，政府采购市场的开放是一个渐进的过程。如世贸组织成立时，关贸总协定政府采购协议的12个缔约方中只有10个在新协议上签字，作为新成员的韩国虽然也在协议上签了字，但生效时间推迟到了1997年1月1日。发展中国家虽然有一些开放了政府采购市场，但也优先保护国内工业。鉴于此，我国应制定政府采购市场的适度开放政策，通过门槛价（实行政府采购的最低限价）、采购实体的确定、产业保护选择等措施，做到既符合国际惯例，又最大限度地维护本国权益。
（4）尽快出台我国的《政府采购法》。 《政府采购法》是政府采购制度的集中体现和重要依托，出台《政府采购法》是建立我国政府采购制度的关键一步。根据各国通行的做法，《政府采购法》一般包括总则、招标、投标、决标、异议和申诉、履约管理、验收和罚则等内容。
（5）建立政府采购活动的管理机制。 建立政府采购制度首先需要建立招、投标的资格审查机构，对进行招标、参与竞标的实体进行资格认证；同时建立相应的仲裁机构，对招、投标有争议的问题进行处理。
五、需要解决的一些问题
建立适合中国国情的政府采购制度做为一项系统工程，除加强主体制度建设外，还需采取以下配套措施。
1.加快财政理论更新，加强政府采购理论研究。传统财政理论产生于计划经济，它以计划经济理论为基础。在传统体制下，计划做为经济运行的根本手段直接配置社会资源，财政分配从属于排斥市场的计划体系。直到现在，产生于计划经济的财政理论并未实现实质性的突破，旧体制下的理财观念和做法依然盛行，重收入、轻支出；重生财、聚财，轻用财；重开源、轻节流；重分配、轻效益等诸如此类。在财政支出及其管理方面、尤其是对政府采购问题缺乏研究，可以说是一片空白，无法为财政管理活动提供科学的理论指导，如支出的分类上，长期以来不存在支出与转移支出的划分，更谈不上根据二者本身的性质和特点建立有效的制度，进行相应的管理。而在以市场经济为基础的西方财政理论中，购买支出和转移支出的划分是一种最为重要和常见的分类方法，并且西方国家早已根据购买支出用于购买商品和劳务的特性建立了行之有效的管理制度——政府采购制度。因此，建立科学、规范的政府采购制度，还要根据我国市场化进程对政府采购理论进行深入的研究，以适应建立政府采购制度的客观要求。
2.各方面需要统一思想、提高对政府采购制度的认识。虽然政府采购制度在西方已有相当长的历史，但在我国还是新生事物，各方面能否对建立这一制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用形成统一、深刻的认识，将从主观上制约我国政府采购制度的建立。因此，这就需要大力宣传和普及政府采购制度的基本知识和基本理论，使社会各方面达成共识。另外，由于预算外资金的大量存在，我国用于政府采购的资金既有预算内又有预算外，建立政府采购制度把各种采购资金纳入统一帐户，各部门预算也必须细化，财政对各部门资金使用的监督将大为强化，这必将触动各部门的既得利益。同时，统一、公开的政府采购活动对行业垄断构成相当威胁，也必然会遇到部门、行业的阻力。就地方政府来看，公开的政府采购将使其采购活动对本地区的保护难以奏效，从而影响地方政府的利益。因而实行政府采购制度也需要地方政府的积极配合。
3.采购管理部门的相互协调。就各国政府采购的管理体制来看，都存在机构分工与协调的问题。如韩国将政策制定与执行分开，由财政经济部制定采购政策，专设的采购厅具体执行采购。随着政府采购市场的开放，各国对外经贸部门也参与政府采购市场的管理，专门负责采购的对外磋商与谈判事务。目前我国实际参与采购管理的机构除财政部外，还有国家计委，负责规划、审批以财政拨款为主的大型建设项目；外经贸部，负责对外招标的谈判以及我国采购政策与世贸组织、亚太经合组织的谈判工作。我国实行统一的政府采购制度，也需要国家计委、财政部、外经贸部等政府采购管理部门在分工明确、各司其职的基础上，紧密配合、相互协作，促进政府采购活动的顺利、有效开展。
4.改革现行预算会计制度。现行的预算会计制度是根据机构设置与经费领拨关系制定的，每年财政部门按预算指标和各单位用款进度，层层分解、层层下拨，年末又层层上报经费的使用情况以编制决算。实行统一的政府采购制度后，采购资金不再层层下拨给用款单位，而是直接支付给供货商。所以单位支出与财政总支出的核算方法也要发生变化。为此，需要对现行的预算会计制度进行改革，规定直接支付及其核算办法，以适应建立政府采购制度的需要。
5.国库制度的相应调整。实行单一国库帐户，即直接把货款支付给供货商是各国政府采购资金支付的一般做法。而我国目前的国库制度是与预算会计体系相一致的，国库根据预算会计制度通过银行结算系统把预算资金层层下拨给用款单位。并且与国库有关的制度规定，国家的一切预算支出一律凭各级财政机关的拨款凭证，由国库统一办理拨付，因而现行国库制度的有关规定与政府采购资金的直接支付相矛盾。建立政府采购制度还需要对国库制度的有关规定进行相应调整，允许财政直接把货款支付给供货商，并制定具体的管理办法，为实行单一国库帐户创造条件。
6.进行必要的人员培训。从事政府采购活动需要具备专门的招、投标知识，并且对市场行情、商品和劳务的特性有准确、细致的了解。目前各国都有大量的政府采购人员和经办人员。由于政府采购制度在我国还是新生事物，对采购人员进行必要的专业培训将有利于政府采购活动的顺利、有效开展。
标签：财政支出论文; 政府采购法论文; 预算执行论文; 资金预算论文; 国内宏观论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 部门预算论文; 市场经济论文; 政府采购程序论文; 政府支出论文; 有效市场论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 劳务承包论文; 经济学论文; 财政学论文; 预算论文;