国外农业补贴改革比较分析及对我国的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,国外论文,我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.5[文献标识码]A[文章编号]1002-3909(2009)02-0056-05
1987年加拿大通过了一个名为“农业加拿大”的计划，这一计划的内容包括：减少对市场信号的扭曲、鼓励国际竞争、提高农业部门适应不断变化的国际条件的能力等等。1984-1987年间，为了缓解森林退化、过度放牧、杀虫剂和化肥的过度使用等问题，新西兰完全取消了农业补贴政策。农业补贴的取消，使新西兰绵羊的数量、化肥和杀虫剂的使用都大大下降，森林也得到很好的恢复。在此期间，澳大利亚也尝试着削减农业补贴[1]。2000年冰岛签署了一项关于未来7年农业补贴的协议，意在使农业补贴倾向于那些能够控制化学用品(如化肥)和药物的使用、自愿参加国家牲畜养殖项目的农民，并争取使本国将来的农业补贴政策符合欧盟的绿色补贴(green subsidies)政策框架[2]。由于农场规模小、成本高，挪威的农业曾严重依赖政府补贴。二战后，由于该国动物产品供给过多，而谷物生产相对不足，1950年，为了鼓励谷物生产减少动物产品的产量，挪威对牛奶和谷物实行价格调整，但由于这一政策使谷物生产的效益明显高于动物产品的生产，在随后的30年里，这一政策导致了挪威东南部三个县谷物种植面积由原来的30％(占这些地区耕地总面积)提高到80％，而草原面积则在同期同比例降低。草原面积的迅速减少使挪威原有的牧草脱水处理逐渐被库存和窖存取代，其结果是当地河流水源的污染和鱼类的死亡。因此，尽管在1950-1975年代环境问题在挪威尚不是很突出，1970年挪威仍成立了环境部，农业补贴政策引发的环境问题无疑是一个催化剂[3]。
尽管目前英、美、日等发达国家仍然推行各自的农业补贴政策，但由于随着世界经济一体化程度的提高，全球农业经济一体化程度也不断提高，尤其随着WTO成员国的逐步增加，《农业协议》的约束范围不断扩大，约束力逐步增强，任何一国或地区农业补贴的程度、内容、手段等越来越多地受到国际环境与规则的制约。与此同时，随着农业补贴在各国的实践，人们也逐渐发现，各种补贴政策在给农民和农业带来诸多收益的同时，也带来了诸如财政负担的加重、农产品的过量生产、化肥、农药的过量使用、农产品价格的扭曲等问题。到20世纪80年代，发达国家对农业的补贴不仅给本国带来了许多问题，也严重扭曲了世界农产品价格，阻碍了世界农产品贸易的发展，这些都在客观上促使各国更加理性地关注农业补贴问题，推动农业补贴政策的改革。
一、各国农业补贴改革概况
从农业补贴的总量上看，以2006年为例，尽管大多数OECD国家总的补贴水平下降了(澳大利亚、墨西哥、加拿大、欧盟等少数国家和地区除外)，但是高补贴仍然是OECD国家的主要特征，2006年OECD成员国农业的生产者补贴等值比例仍然高达27％。从各国农业补贴改革的具体情况看，无论是补贴的总体水平还是补贴的削减速度，各国之间均存在较大差距。其中新西兰、澳大利亚的PSE％不足10％(新西兰农业补贴削减的步伐非常大，2006年比上年减少36.6个百分点)，美国和墨西哥为14％，加拿大22％，土耳其24％，欧盟34％，而挪威、日本、韩国、瑞士和冰岛则超过50％，且除瑞士外，这几个PSE％超过50％的国家，其农业补贴的削减速度均不到5％，(分别见表1和图1)。在发展中国家，农业补贴改革则是另一种情况。巴西、印度、南非、中国等国在最近几年的农业政策调整中均加大了对农业的补贴力度，但其补贴水平仍然远远低于OECD国家，2003-2005年，中国、巴西、南非的农业补贴水平分别是8％、5％、8％(PSE％)，这与同时期OECD国家29％的水平相差悬殊[4]。
从农业补贴的方式看，OECD成员国补贴方式的转变均较为明显。其一，扭曲方式的补贴，即与生产和投入品挂钩的补贴逐步减少。1986-1988年间，上述补贴占到补贴总量的86％，到2005-2006年，这一比例已经下降到64％。最近几年，与生产脱钩的补贴得到越来越多的重视，环境因素逐步被考虑到支付条件中。尽管如此，目前生产或投入补贴仍然是多数国家对生产者支持的主要方式。其二，尽管单一产品支持在补贴总额中的比重下降(1986-1988是88％，2005-2006是64％)，它仍然是OECD国家生产者补贴等值中最重要的组成部分。其三，根据播种面积和牲畜数量确定的支付数量逐步扩大，2003年占到生产者补贴的14％，是1986-1988年度水平的两倍。其四，根据投入物限定因素确定的补贴与根据农业总收入确定的支付增加了。其五，一般服务性补贴增加。所谓一般服务性补贴(General Services Support Estimate，即GSSE)是针对农业研发、农业学校、检验服务、基础设施、市场化及市场改善、公共持股和其他杂费等的补贴。在非OECD国家，各国所普遍采用的补贴方式仍然是以市场价格补贴(MPS)、投入品补贴为主，但同时这些国家也都增加了与生产脱钩的补贴，意在提高低收入农民的收入、保护农村环境、促进农村经济社会发展。此外，区别于OECD成员国，OECD关于2007年非OECD国家农业政策的监测与评估中提到的8个发展中国家对农业一般服务性的补贴均非常有限，有些国家GSS的份额竟出现下降趋势[5]。
从补贴的农产品种类看，从1986-1988年至2002-2004年这段时间，所有OECD成员国对不同商品的补贴水平差距均不同程度地缩小，其中欧盟国家、韩国、日本缩小的程度最低，加拿大、瑞士幅度最大。在各种农产品中，羊肉、谷类的补贴水平下降幅度最大，稻米、牛奶仍然是得到补贴最高的商品[6]。
二、各国农业补贴改革的比较分析
第一，新西兰：新西兰是一个成功实现从农业补贴到大规模削减补贴的典范。新的世纪，在OECD成员国中，新西兰和澳大利亚的农业补贴率一直不到5％。两国，尤其是新西兰的农业改革呈现出明显的市场化趋势，随着改革的不断推进，新西兰的农业开放程度不断提高，农业竞争力不断加强，是一个典型的依靠农业和贸易改革在日益激烈的竞争中提高自身创新能力和竞争能力的国家。新西兰的农业补贴在20世纪70—80年代上半叶达到高峰，1983年其农业生产者补贴等值比例达到34％，其中对牧羊部门的补贴达到了其收入的40％。高额的补贴使新西兰在20世纪80年代中期不堪重负：1983-1984年，新西兰宏观经济形势明显恶化，到1984-1985年，新西兰农业产出增加的价值已经不抵其生产和处理的费用。因此从20世纪80年代中期起，新西兰开始推行了一系列的农业改革政策，如逐步取消羊毛、牛肉、羊肉和奶制品的最低保护价、减少税收减免、取消政府对农场主的免费服务、削减并逐步取消土地发展贷款、化肥和灌溉补贴、贸易改革等等。这些改革到20世纪80年代末期已经收到显著成效，到1989年，新西兰的PSE比率已经从1979-1986年的24％下降到3％。农业补贴的削减非但没有影响新西兰农业的发展，反而为其注入了新的活力、带来了新的发展机会。到改革的后期，新西兰初级农产品的出口竞争力已大大提高，在1984到1994的十年内翻了一番，随后的十年又提高了60％。此外，改革虽然导致了羊群数量的锐减(从1983-1984年的7千万头减少到2004-2005年的4千万头)，但这促使新西兰羊肉的加工生产从数量型走上质量型。目前新西兰出口的羊肉有90％都是切割好并提前包装好的，而在1980年，这一比例尚不足20％[7]。
总结新西兰的农业补贴改革，其主要特点如下：其一，改革彻底，步伐大。补贴率从1986-1988年的10％下降到2004-2006年的1％。自20世纪80年代中期推行农业补贴改革以来，新西兰一直是OECD国家中补贴率最低的国家，2006年其对农业的补贴总额仅占GDP的0.3％。其二，与投入品挂钩的补贴份额从1986-1988年的48％下降到2004-2006年的37％。其三，对特定农产品的生产者补贴(SCT)主要集中在蛋类(32％)、家禽(9％)，针对其他产品的补贴基本没有。其四，对一般服务提供的补贴成为农业补贴的主要方向。2004-2006年，这类补贴占到新西兰农业补贴总额的60％，主要用于农业基础研究、害虫、疾病控制和洪水控制[8]。
第二，日本：日本是一个农业补贴长期居高不下的补贴大国。作为OECD成员国中一个重要的农产品进口国，日本国内农业规模相对较小，长期以来，农民持续得到非常高的支持和保护，其水平远远高于OECD国家的平均水平。日本对农业的支持侧重于贸易手段和高额财政补贴。随着OECD国家农业改革的不断推进，日本也开始推行农业补贴改革，调整农业补贴政策。尽管如此，从总体上看，日本农业补贴改革的成效并不明显。首先，从补贴总量看，尽管日本的农业补贴率从1986-1988年的64％下降到2004-2006年的55％，但这仍然是一个非常高的补贴率，是OECD国家平均补贴率的两倍。此外，从农业补贴总量占GDP的比重看，20年的改革中，日本农业补贴支出占GDP的比重由20世纪中期的2.4％下降到1.2％，但这主要源于日本经济总量的扩张，其农业补贴绝对量仍然很高。其次，补贴手段变化不大。从1986-1988年至2004-2006年间，被证明是最容易导致扭曲的基于生产、可变投入品的补贴，在日本生产者补贴(PSE)总额中的比重基本保持不变，一直维持在95％左右，而那些可以带来较少扭曲的补贴在这期间也基本保持在3％的水平不动。此外，近几年，尽管日本逐步减少对农产品价格形成的干预，但MPS仍然是日本农业补贴的主要方式，这直接导致了日本农产品价格和国际价格之间的巨大差距，2004-2006年日本农民获得的农产品价格比国际市场价格高出2.1倍。再次，稻米是日本补贴的主要对象，2004-2006年对稻米的补贴占据了日本单一商品补贴总额的34％。20多年间，这种单一商品补贴支出一直占据日本PSE的93％左右。最后，对一般服务提供的支持有所提高，从1986-1988年到2004-2006年提高了2个百分点，达到农业补贴总量的17％。
尽管日本的农业补贴居高不下，我们仍可以从日本的农业补贴改革中捕捉到一些积极的讯号。最近几年，随着日本农业中一些新问题的出现，其意在推进农业可持续发展的农业环境政策开始得到越来越多的关注。2005年3月，日本颁布了关于食品、农业和农村地区的新基本计划，提出了一系列新的农业政策。其一是由原来通过价格政策和边境措施支持的单一商品向更加灵活的商品支持政策转变，以推进由于旧政策的实施而延迟的一些必要的结构调整。此外，这项新计划还强调补贴政策要向更有效率、更加稳定的农场主倾斜。这项新基本计划的另一项重要调整是，提出关于农业土地所有权和土地使用调整的计划，以促进土地的有效利用，改善由于日本农村人口老龄化严重而导致的土地抛荒或转为他用的问题。2007年1月，日本的农业收入稳定法生效，政府开始尝试通过补贴方式和补贴对象的调整强调农产品质量的提高。2007年日本还实施了一项新的农村发展计划，主要目标是保护土地、水等农业资源，改善环境[9]。
由此可见，日本对农业补贴的改革在质不在量，即在保持较高的补贴总额的同时不断调整补贴对象，其依据是国内农业发展状况，无论是其土地政策、补贴对象的调整，还是农业环境政策均围绕本国农业发展能力的提高和农业结构的优化进行。从长期看，日本的高农业补贴状况还很难改变。
第三，欧盟：欧盟是农业补贴的典型代表，尽管近几年一直主张实行农业补贴改革，实际上却步履蹒跚。欧盟最初的农业发展是以高额补贴为代价的，因此，对欧盟来说，农业既是一体化程度最深的领域，又是负担最沉重的领域，到20世纪80年代末，农业开支已接近总预算的60％。1999年，欧盟15国农业部长讨论了欧盟共同农业政策，意在通过这次政策性调整将迄今为止已经实施多年的市场价格补贴机制转变为以主要农产品总量限制和市场价格机制相结合的补贴机制。这个方案是继1962年制定“共同农业政策”以来，欧盟粮食和农业政策的又一次重大调整，其重点一是改变过去以生产为补贴依据的农业补贴政策，取而代之以农业生产者的收益为依据的补贴政策；二是将对农民的支持和农业的补贴与农业生产过程中的环境保护、农产品的公共卫生、农业产品的食用安全等结合起来；三是争取今后数年内陆续减少农业生产规模10％，将农产品，主要是谷物价格削减5％，逐年减少对农业经营者的补贴。但现实中欧盟的农业改革却举步维艰，从农业补贴总量看，2004-2006年尽管其农业补贴总量由1986-1988年的41％下降到了34％，但仍然高于OECD国家的平均量(29％)。另外，其农产品价格仍然高于国际价格27％，其对一般服务提供的补贴20年间也仅仅提高了1个百分点，达到补贴总量的9％。在环境改善方面，2005年12月，欧盟委员会采取了一项意在促进生物能源使用的计划方案；2007年1月，欧盟委员会又提出一项关于水果和蔬菜的改革方案，特别强调其中任何一个项目在运行过程中都必须至少拿出20％的资金用于环境改善。无疑，欧盟农业补贴改革的方向是对的，但效果如何还不得而知。从总体上看，欧盟农业补贴改革的困境在于各国利益的协调和平衡，这是欧盟共同农业政策实施的主要障碍。
三、启示
第一，农业的多功能性决定了补贴的必要性。从上述分析可以看出，尽管从20世纪80年代中期开始，OECD各国就出于各种目的开始推行削减农业补贴的各种改革，但直到2007年，这种改革所取得的成效仍不是特别显著。据OECD公布的数据，2006年OECD地区农业补贴总量是2678亿美元，农业补贴占农业收入的27％，这一比例在1986-1988年是38％，2005年是29％，下降速度较为缓慢，各国生产者补贴(producer support)的水平从上世纪90年代以来并没有发生明显变化[10]。究其原因在于农业本身的特殊性，即除了弱质性以外，农业具有Nadine Turpin(2008)所谓的典型的多功能性——经济功能、社会功能和环境功能(见表2)。其中社会功能包括家庭农业财产的保护、村庄维护和乡村生活质量的提高，以及传统农产品的保护；环境功能包括鼓励同环境保护相协调的农业活动、自然区域的保持和传统农业风景的保护，这一环境功能是由农业经济生产和自然生产合二为一的特征决定的。农业生产是人类与自然资源最直接的互动，国外有学者提出，从全球范围看，农业是对环境最大的威胁[11]；农业的经济功能主要包括合理消费价格的保障、安全、健康食品的保障、农民收入的保障、国家粮食自给的保障，以及鼓励农场之间的有序竞争。在这三大功能中，环境和社会功能都具有明显的公共物品性质。众所周知，公共物品会天然地导致市场失灵，于是政府干预也便成了必然。上述各国农业补贴改革的实践证明，农业补贴改革的关键不在于是否要补贴，其仅仅是补贴方式的优化选择而已。
第二，农业补贴政策具有明显的阶段性特点。从国外农业补贴实践情况看，各个国家农业补贴政策实施的时机与本国经济发展水平密切相关。根据一般经济理论和发达国家的经验，各国农业支持和保护大体始于其工业化中期阶段，是为农业补贴的起始阶段。但由于补贴政策实则是政府对经济生活的干预，政府失灵在所难免，所以当农业在政府羽翼的保护下保持了和二三产业勉强平行的收益状况时，各国都不同程度地遇到了因为补贴而引发的诸多环境和社会问题。由此，农业补贴不得不进入调整阶段，各国都试图通过补贴方式、补贴总量的调整，来缓解因为补贴而产生的财政、环境压力，校正因补贴而产生的农产品价格扭曲。我国在制定农业补贴政策时必须考虑到补贴政策的这种阶段性特点。
第三，环境压力、市场扭曲是农业补贴政策改革的直接外在动因。农业补贴是一把双刃剑，一方面它可以有效促进农业发展、保障农民收入；另一方面补贴政策，尤其是价格补贴和与生产挂钩的补贴也存在环境、社会层面上的缺陷，如前文多次提到的因为补贴政策而引发的环境问题以及对世界农产品市场的扭曲等社会问题。这是农业补贴政策的两个典型的不受欢迎的副产品，而且此两大产品生不逢时——一方面可持续发展概念逐渐深入人心，并成为各国经济社会发展的重要目标；另一方面，随着世界经济全球化进程的推进，一个开放的、自由的世界市场体系成为国际经济秩序努力追求的重点，因此，克服或校正农业补贴的环境和社会缺陷便成为必然。