政府公共管理与发展模式创新——以无锡30年政府管理职能转变为例，本文主要内容关键词为：政府论文,无锡论文,为例论文,公共管理论文,职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共管理作为研究社会公共活动规律和管理行为的科学，诞生于19世纪中叶的西方国家。上世纪70年代末随着世界性“政府再造”运动的兴起，公共管理理论出现新的发展。公共管理理论认为，政府治理模式直接决定着一个国家和地区经济发展模式。在政府管制的背景下，日本、韩国和新加坡等国家形成了国家干预、投资倾斜、赶超发展的东亚模式；在欧美等国家有限管理背景下，形成了自由发展、消费拉动、创新发展的新自由主义模式(吴敬琏，2007)。传统的苏南模式和温州模式的重要区别也在于政府不同的治理方式。无锡是中国吴文化、民族工商业和乡镇企业的发祥地，经过30年的改革开放，无锡跃上了新的历史平台，2008年人均GDP超过1万美元，跨入了工业化后期和基本现代化建设的新阶段。这一历史过程中，管理模式实现了从“政治统治型政府”向“经济建设型政府”、进而向公共服务型政府转变的根本转折。政府的价值取向、管理职能和行政方式的重大变化，有力推动了“苏南模式”的创立、“苏南模式”的创新和“新苏南模式”的历史跨越(杨卫泽、洪银兴，2007)，形成了具有时代特征、区域特色经济社会发展的新路子。本文从现代公共管理的视角，解读无锡改革开放30年来经济社会发展不断演进的轨迹，审视政府公共管理与发展模式创新相互影响、相互作用的辩证关系，从而更好地探索和把握政府管理创新的内在规律，进一步推动区域发展模式的创新。
一、无锡政府公共管理变革与发展模式创新互为作用的历史过程
公共管理变革本质上是一场既得利益和权力结构的调整，既取决于宏观管理体制的转型，又取决于自身目标取向和行政方式的转变，是一个不断否定自我、超越自我的革命过程。
第一阶段是1978年到1991年，基本实现了政府职能由“政治统治型政府”向“经济建设型政府”的转变。主要标志是摒弃了阶级斗争为纲的传统桎梏，突出以经济建设为中心，加快市场取向为重点的体制改革，政府直接履行了管理经济、组织发展的职能，推动了“苏南模式”的创立。
从“革命者”向“经济建设者’角色转变，是痛苦的历史过程，但也是建立公共管理体制必不可少的前提和基础。无锡以十一届三中全会精神为动力，不断推进政府价值取向的根本转变。
第一，以农村联产承包责任制改革为契机，放手发展壮大乡镇企业。坚持发展生产力根本标准，实现和发展最广大人民群众的基本利益，以联产承包责任制释放农村剩余劳动力，加快非农化转移。充分利用农村能工巧匠和“星期天工程师”，大力发展乡镇企业，加快农村工业化步伐。利用市场机制，不断强化企业的发展动力，率先探索了以承包责任制为核心、厂长选聘制、浮动工资制、合同用工制的“一包三改”经验，大胆创新乡镇企业市场经营机制。乡镇企业的异军突起，改变了农村经济结构，也推动了政府管理内涵的质的变化。
第二，以深化经济体制改革为突破，体制改革由农村向国有企业和商品流通领域推进。坚持以市场取向为目标，突破计划经济坚冰，率先推进国有企业转轨变型，积极扩大企业自主经营权，大胆尝试厂长承包责任制、资产经营责任制、风险抵押承包责任制等多种改革。大力推动农产品购销体制和商品流通体制改革，在全省率先建立了一批农副产品批发市场，发展了一批以工业原辅材料为主体、市场购销经营为业态的生产资料市场。无锡国有企业市场调节部分占全部生产的比重达到了90％左右，企业开始成为市场竞争的主体。市场配置资源基础性作用的发挥，加速了政府经济管理由计划经济为主、市场调节为辅，到“有计划的商品经济”，再到“计划与市场内在统一”的不断转变。
第三，以长三角实行对外开放为重点，坚持城乡联动、内外并举。以利用两个市场、两种资源为重点，推动城乡企业在更大范围内配置要素资源。无锡的江海木业、周庄模塑先后开启了全省城乡企业中外合资的先河，加快了无锡城乡企业横向经济联合、社会协作配套，利用农村工业化积累反哺农村，使区域潜在生产力空前释放。在全国率先创造了以工补农、以工建农的新经验，率先探索了以工建镇、以工兴镇的新路子。缩小了城乡差别、工农差别，全市农民纯收入与城镇居民可支配收入由1978年的0.53︰1缩小到1991年的0.75︰1。
这一阶段政府管理职能变革的基本特征是以解放和发展生产力为根本标准，充分调动和释放蕴藏在广大人民群众中发展生产力的巨大能量，探索了“经济运行市场调节为主、所有制结构以公有经济为主、产业结构以工业为主、坚持共同致富”的“三为主一共同”的“苏南模式”，开辟了农村工业化、城镇化新的发展道路。
第二阶段，从1992年到2005年的14年，加快了经济建设型政府向公共服务型政府转变。主要标志是冲破姓社姓资、姓公姓私的思想束缚，突出所有制结构和市场结构调整的重点，加快政企分开、政资分开的步伐，实现了“苏南模式”创新发展。
从经济建设的“直接参与者”向“组织推动者”转变，是形成和完善公共管理职能的基本要求。围绕实现这一转变的根本要求，无锡大胆调整政府赖以直接管理的经济基础，充分发挥市场配置资源的能动作用，形成政府与市场有机互动。
第一，以呼应上海浦东开发开放为契机，把发展开放型经济作为扩大市场配置资源的重要抓手。大胆冲破“姓社姓资”的思想桎梏，充分利用两个市场、两种资源，积极鼓励城乡企业发展中外合资、技术合作，大力推动对外开放园区建设，吸引一批世界500强企业投资落户无锡，支持企业参与国际产业分工和国际经济循环，推动重点骨干企业由“外向经济”到“向外经济”的转变，使对外开放的领域越来越广、层次越来越高、规模越来越大，使无锡经济直接融入国际产业分工体系，加速了无锡经济国际化进程。
第二，以实现“两个根本性转变”为战略取向，把所有制结构调整作为创新市场体制的重要突破口。大胆冲破“姓公姓私”的束缚，积极探索公有制经济财产组织方式和实现形式，加速乡镇集体企业和国有企业产权制度改革，推动重点企业股份制改造和资本经营。把产权改革、技术改造、资产改组有机结合起来，重点推进一批国有大中型企业改革重组。以“关键的少数”发挥了国有经济的主导作用，形成了外资经济、民营经济、公有经济三分天下的格局。
第三，突出中心城市功能建设，着力推进城市化进程。以建设区域性特大城市为目标，率先启动了行政区划调整，优化了城市功能分区，拉开了特大城市的发展框架，将原来四级城镇体系调整为三级城镇体系。以靓山、亲水、扬名、筑城为重点，快速推进城市重大基础设施工程建设，进一步增强城市综合竞争力和辐射带动力。
这一阶段政府管理体制变化的基本特征，就是以调整生产关系为战略突破口，真正确立企业的市场主体和竞争主体地位，进一步增强政府优化配置经济资源和生产要素的调控功能，经济结构由内生型经济为主向外向型经济带动为主、由农村经济推动为主转向城市经济带动为主发展根本性转变，“苏南模式”出现质的飞跃，1992年到2005年，无锡基本完成江苏省制定的“四大类、十八项、二十五个”全面小康社会指标，率先建成全面小康社会。
第三阶段，从2006年至2008年的3年，加快形成公共服务型政府架构。主要标志是跳出“全能政府”的路径依赖，突出社会管理和公共服务目标取向，加快打造有效履行宏观管理和公共服务职能的“强政府”，一个具有区域特色的“新苏南模式”日益清晰地呈现在世人面前。
从经济建设型政府向公共管理型政府转变，并不意味着放弃经济建设为中心，而是打破政府把主要精力直接从事投资建设的做法，使政府主要职能向经济调节、市场监督、社会管理和公共服务回归，为经济社会发展创造良好的发展环境。
第一，积极转变发展理念，大力探索科学发展新路径。坚持以人为本，注重科学发展，积极调整政府目标取向，转变发展理念，率先建立和健全体现科学发展观的领导干部重点工作目标考核机制，摈弃片面追求“GDP”、追求增长速度的单一思维，用全面协调可持续发展代替单纯追求经济增长的做法，坚持突出富民增收，注重扩大社会保障，致力推进生态环境保护，着力提高人民幸福指数和满意率。积极更新发展理念，转变发展方式，把科技、知识、人才、创造作为推动经济发展的第一要素，把尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造，创业、创新、创优、创造的“四尊四创”作为新时期转型发展的第一动力，积极推动从“两头在外”到“两端延伸、中间分离”、从承接国际制造业到承接国际服务业的递进转移，致力实现投资驱动向创新驱动、生产制造向设计创造、资源依赖向科技依托的根本转变。
第二，坚持产业优化升级，致力推动科技创新创业和软件、服务外包产业新跨越。调整管理思路，改变行政范式，突出重点环节，强化引导手段，把自主创新和科技创业作为无锡科学发展的战略重点，加快硅科技谷、液晶谷、生物医药谷和动漫基地、信息服务外包基地、流程外包基地“三谷三基地”建设，全面推进“7+1”(清华、北大、南大、东南、同济、复旦、上海交大和中科院)政产学研战略联盟。大力推进创新、创业、创意载体建设，在省内率先启动实施吸引海外留学归国创业领军型人才计划(即“530”计划)。充分发挥政府“有形之手”的作用，支持企业实行创新性资源要素优化配置。
第三，突出区域统筹发展，大力构建城市现代化、区域城市化和现代化新农村建设新格局。突出中心城市集聚配置区域资源的功能作用，做强做大中心城市辐射带动能级，调整优化功能分区，规划建设了临港、太湖、蠡湖、环科、锡东五大新城，着力打造太湖国际科技园、国家工业设计园、太湖新城科教产业园、藕塘职教园和空港产业园五大园区，拉开了“七区一体、一体两翼”城市发展框架。加快区域重大基础设施建设，优化调整农村行政区划，加速农村“三集中”的进程，把政府推动区域发展的重点放到提供制度性公共服务上来。
第四，坚持环境优化发展战略，大力推进生态文明建设新突破。以太湖治理为重点，高起点规划、高标准建设无锡太湖保护区，全面推进环境保护和生态建设，大力实施治太保源“6699”行动和环保优先“八大行动”，实行最严格的环境保护制度。着力推进污水处理厂建设和污水管网建设，突出抓好节能减排，加大对污染企业的专项整治力度。强化土地利用规划控制、节约集约用地管理，推进“绿色无锡”建设，努力创建环境友好型、资源节约型城市。
第五，坚持政府引导和市场调控“两手”联动，大力实施体制改革和社会建设新举措。坚持政府、市场“两手”互动，在全国率先进行了政府与事业、政府与企业、政府与资产、政府与中介组织“四个分开”改革和教育、文化、卫生、体育、市政、园林等行业“管办分离”改革及广电、报业集团“宣传与经营分离”改革。进行协会、学会归属管理改革和政府职能转移试点，推动了城市管理重心下移，形成了“两级政府、三级管理、四级网络”和“执法相对集中、管理属地为主”的城市管理体制，发展壮大了社会民间组织和中介组织。率先推进行政审批“两集中、三到位”改革，推行行政绩效管理、政府采购制度和政府信息服务外包改革，在市区街道探索了公共财政参与式预算改革试验。
这一阶段政府管理体制变革的基本特征是着力加快“经济建设型政府”向“公共服务型政府”转变，突出以人为本的价值取向，更加关注经济社会资源生态协调发展，政府社会管理、公共服务职能得到进一步强化和提升，加速经济发展方式转变，由重点发展向优化发展转型，“新苏南模式”的基本内涵和特征初步显现。
二、现实分析：创新发展模式对加快政府公共管理改革的内在要求
“苏南模式”的创新发展，离不开政府管理体制和行为方式的创新。但是任何模式的创新都有其发展阶段性和历史局限性。当前无锡处在由重点发展向优化发展转型、由全面小康向基本现代化跨越的关键时期，转变政府职能、创新治理模式面临着重大挑战。
第一，传统模式的增长极限，对完善政府公共管理形成巨大的挑战。从发展经验看，任何一种发展模式的增长效应都是有极限的，一定时期内出现发展模式边际收益递减和边际成本递增的现象。无锡处在转型发展关键阶段。从增长动力分析，无锡还没有根本摆脱投资驱动的传统模式。
表1说明无锡经济增长对物化要素投入的依赖仍然较重，还没有根本摆脱第二产业特别是重化工业为主的传统结构，投资产出效应偏低，科技带动能力不强。三产所占比重不仅低于发达国家平均水平(70％)，也低于发展中国家平均水平(45％)。这说明传统模式发展收益递减和投入成本递增的趋势已经初步显现。强化产业发展导向、寻找新的发展驱动力，已经成为改善政府宏观调控、创新公共管理需要加快解决的突出问题。
第二，以人为本的执政理念，对政府公共管理形成新的挑战。在30年发展改革，确立以人为本的理念经历了较长的深化演进过程。“苏南模式”形成初期，出于对经济发展的强烈追求，在政府目标定位上表现出“见物不见人”的倾向，将主要工作精力、主要公共财政集中于经济领域，出现社会发展相对滞后、公共服务不足的矛盾。根据国际经验，当人均地区生产总值跨入1万美元大关以后，人们价值取向多样化、社会需求多向化和组织形式多元化的趋势不断扩大，日益复杂的社会诉求和利益博弈要求政府更加注重人的需要，完善公共服务，适时增强社会管理和公共服务供给能力，使社会建设和发展能够适应经济发展水平，避免陷入“有增长、无发展”的怪圈。当前无锡面临的社会发展任务尤为紧迫，既要面对历史欠账的积淀性矛盾，又要面对层出不穷的发展性矛盾。如何更加有效地满足人民群众的多元化、多样化需求，已经成为无锡改善公共服务迫切需要解决的重大问题。
第三，区域发展中的城乡统筹，对政府公共管理形成深刻挑战。无锡区域发展的重点经历了从农村到城市、再到城乡并重不断变迁的过程，但城乡发展不均衡的现象依然存在。收入增长不均衡：改革开放以来，虽然无锡农村居民收入逐年增长，近年来更是保持了连续五年的两位数增长，收入水平在全国30个大中城市中排列第4位。但与城镇居民收入相比，差距却是越来越大，城乡收入比从1989年时1.15的最低水平扩大到2008年的2.09；社会保障不均衡：目前尚未建立起城乡统一的养老、医疗保障制度，农村的大病医疗统筹补贴标准也远低于城镇职工基本医疗保险补贴标准，广大农村居民尚不能享受到与城市居民同等的社会保障服务；公共基础设施建设不均衡：与城市相比，农村基础设施投入相对不足，农村居民在享有的公共资源、公共服务远远低于城市居民。实行区域统筹，加快城乡一体化发展，不是市场自发力量能解决的，必须提供一种制度性的政府公共服务，解决市场和私人无法解决的问题。无锡已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础和技术条件。如何利用这一条件和基础，打破城乡二元发展格局，推动城乡一体化发展，已经成为无锡完善公共管理体制需要致力探索的紧迫问题。
第四，日益突出的资源环境制约，对政府公共管理形成严峻的挑战。无锡几乎用30年左右的时间，就走完了西方发达国家100多年工业化、城市化的历程。但也使自然资源、生态环境等问题在短时期内集中爆发。2007年初夏太湖的生态危机，为无锡和太湖流域敲响了环境保护的警钟；2008年开始的金融危机，对传统增长方式和产业结构产生了优化升级的警示。尽管近年来无锡强力推进产业结构调整，加强生态重建，但不尽如人意。一是能源消耗居高不下。2008年，全市万元GDP能耗水平虽然较前几年下降明显，但仍高于深圳、上海等国内先进地区和世界平均水平，万元GDP能耗是德国的5倍，万元GDP耗水量则是德国的13倍。二是土地资源日趋紧张。无锡既有土地总量不足问题，又有利用效率相对偏低的问题，2008年，无锡单位面积土地产出低于上海1.24亿元，只有深圳的1/4左右。按现有水平测算，无锡“十一五”要实现地区生产总值翻番的目标，则需要67万亩土地。照此速度，无锡现有的195万亩耕地，只要三个五年计划，就消耗殆尽。三是环境污染依然严峻。2008年，无锡每万元GDP排放2.53千克COD和4.4千克二氧化硫，位居江苏省第13位和第11位，但是单位面积排放量却排在江苏省内第2位和第1位，特别是太湖无锡水域部分水体总体水质改观不大。加强资源和环境保护，建设生态文明，已经成为无锡完善公共管理的重大责任。
矛盾和挑战，是发展阶段不可回避的现实问题，也是传统行政管理模式下必然产生的客观问题。解决和消除这些问题，既要加快经济发展方式的转变，也要加快政府管理方式的转变，探索和创新科学规范、充满活力的公共管理体系。
第一，要在更高起点上转变和提升公共管理理念。创新发展模式，需要率先转变政府公共管理理念。从20世纪80年代西方各国政府改革经验看，虽然他们的改革路径不尽相同，但其理念和目标，就是通过追求“3E”目标(经济，economy；效益，efficiency；效率，effectiveness)，实现“政府再造”(戴维·奥斯本，1996)。基于我国行政体制基本特点，借鉴世界政府改革经验，有必要强化“人本”和“效能”两个意识，进一步明确政府公共服务的基本理念：积极打造竞争性政府，把竞争性机制引入作为提高效率的根本途径；建设有效性政府，合理把握成本和效益关系，控制和减少行政成本(罗伯特·什维尼，2006)；强调有限政府，妥善处理“两只手”的互动关系，进一步明确掌舵者而不是划桨人的基本定位；重塑公民政府，把公民作为顾客，强化顾客导向，注重提高公共服务质量；坚持共管共治，形成分权机制，构建起政府与公民、社会组织共同治理的协同合作模式(俞可平，2007)，以“政府再造”实现政府职能定位从管制型向服务型，威权型向善治型，全能型向有限型，守旧型向创新型，人治型向法治型政府的重大转变。
第二，要在更宽视野上创新和完善公共管理体制。世界转型发展的成功案例表明，为社会直接提供制度保障和政策环境的公共服务，是政府公共管理创新的重要内容。从创新发展模式要求来看，无锡迫切需要建立和健全新制度环境和保障机制。一是形成发挥市场配置资源基础性作用的调控机制。围绕完善市场经济体制，建立起富有生机和活力的公共管理体制和运行机制，努力形成新型的政企、政社、政事关系，基本建立起公共服务型政府的制度框架。二是形成与经济发展水平相适应、促进社会事业协调运转的管理机制。把改善民生的社会事业领域改革放在更加突出的位置上，推动社会建设，在文化、教育、卫生、体育等领域形成运转协调的公共管理体制机制。三是形成引导企业创新、推进结构转型的导向机制。强化创新导向，鼓励自主创新，基本建立以企业为主体、政产学研深度合作的自主创新体系，强化促进产业结构优化升级的动力机制。四是形成城乡一体化发展的统筹机制。统筹城乡公共资源，均衡布局，建立健全基础设施、社会事业、社区管理、就业和社会保障城乡一体化的公共管理制度环境。五是形成资源节约型、生态友好型的协调机制。更加严格地保护生态环境和推进节能减排，由被动治理向主动保护、修复重建转变，建立促进经济与环境、人与自然和谐相处的发展格局。
第三，要在更深层次上探索和拓展政府公共管理方式。“苏南模式”中的政府治理，曾被人认为“强势政府”。其实不然，推动任何发展模式形成和创新，都不是“无为而治”的政府，而是“有为必为”的政府。即使奉行自由市场经济的美国政府，对国内经济社会事务的行政干预不是减弱，而是大大加强(盖伊·彼特斯，2002)。强化行政干预、扩大公共服务，已经成为近20年来世界实现转型发展、维护经济秩序的主流选择。随着无锡跨入转型发展关键时期，既不能放任“无政府”或者“弱政府”的自由市场主义，也不能恪守传统意义上的“强政府、弱社会”、“全能政府”的格局，必须合理把握“政府”、“市场”两只手的关系，在发展模式创新中，深化和调整政府管理职能和方式，赋予“强势政府”以新的内涵；一是强化政府职能定位。立足政府管理的本质要求，强化在关键领域中的功能作用，突出经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，特别是强化社会管理和公共服务职能，实现“有所作为、有为必为”。二是实行社会多元共治。合理界定政府、市场和第三部门的权力职能以及相互关系，充分发挥公共管理中的多元主体作用。把社会本身可以提供的公共产品和公共服务交给社会组织，把市场可以做好的事情交给市场去做。三是完善依法治理方式。坚持法治政府建设，推动公共管理的制度化、法制化、规范化，依法对社会事务进行管理和调节，并自觉接受法律的约束和监督。四是鼓励市民参与管理。加快政务公开化和政策、法规透明化步伐，维护市民政治参与、利益表达、民主决策、民主监督的权利，提高公共管理的社会参与度。
三、战略定位：政府公共管理创新的目标选择和路径把握
无锡现有的实践，并不是探索的终结，而是创新发展的开始。正如恩格斯所言，“每个阶段都是必然的。它对它内部逐渐发展起来的新的更高的条件来说，就变得过时了和没有存在的理由了，它不得不让位于更高的阶段。同样这个更高的阶段也是要走向衰落和灭亡的”(恩格斯，1993：123)。“新苏南模式”创新扬弃过程，同样是政府公共管理创新的过程。需要我们站在实现科学发展的时代要求，紧紧把握世界公共管理变革的基本趋势，积极探索公共管理改革路径和实现途径，进一步推动发展模式的创新。
第一，科学把握转型发展的目标维度，强化政府导向新定位。转型发展是经济社会发展规律的客观反映，是创新发展模式的必然选择。发展取向是否符合经济发展规律，顺应时代发展要求，事关人民群众的根本利益，也事关政府的基本职责和定位。立足于发展阶段的判断和国际背景的分析，在政府目标定位上无锡应更加突出创新导向，打破传统的发展思路，以发展思路的创新实现政府职能的创新。要把打造国内一流、国际知名的先进制造技术中心和区域商贸物流中心、创意设计中心、职业教育中心、旅游度假中心作为基本定位，把无锡建设成为创新型经济领军城市、生态文明先驱城市、科技创业家(企业)摇篮城市和幸福安康和谐宜人首善城市作为长期目标。坚持实施“科教兴市、人才强市、质量与知识产权立市”主战略，牢牢把握“四个优先、四个导向”方针，紧紧依靠创新和法治“两大法宝”，突出推动科技创新创业和发展国际服务业特别是国际服务外包“两大关键”，致力推动经济发展的三大转变，提升无锡综合竞争力。以新的目标，反映社会发展的长远预期，动员和凝聚社会力量，强化创新发展的巨大动力。
第二，正确把握区域发展的战略维度，拓展政府调控的新思路。宏观调控、区域管理是政府最基本的职责。创新政府管理体制，改进宏观调控服务，无锡最突出的问题就是加快区域统筹发展，推进城乡一体化。从履行公共管理职能角度来讲，无锡应更加突出“五个一体化”：推进城乡规划一体化。坚持“七区一体、一体两翼”战略定位，统筹全市域空间发展规划，实现经济社会发展规划、城乡建设规划和土地利用规划整体衔接。突出做大做强中心城市能级，充分发挥中心城市的辐射带动作用，形成以无锡特大城市为中心、以江阴和宜兴两个副中心为纽带、12个新型卫星城市组团发展的“1212”城市体系，构筑扁平开放、体制接轨的现代化城镇体系，把农村发展融入区域城市化进程中；推进城乡产业发展一体化。按照循环经济先行区、高新技术产业集群区、高端服务业集聚区、绿色能源示范区和中国服务外包示范区的建设要求，加快推进临港、太湖、蠡湖、环科、锡东等五大新城建设，大力实施太湖国际科技园、国家工业设计园、太湖新城科教产业园、藕塘职教园和空港产业园五大园区开发。积极推动省级以上开发区功能转型，加速中心城区工业企业和乡镇工业向园区有机集中，加快现代服务产业和特色农业产业相对集聚；推进城乡基础设施一体化。加快启动道路、电力、水利、通讯、燃气、环保等重大基础设施，推动重大基础建设向农村倾斜、公共服务设施向农村延伸，进一步提升城乡基础设施现代化水平，形成区域覆盖、城乡对接、并轨运行的基础设施网络；推进城乡公共服务一体化。致力加大社会建设、公共服务投入，把城市的公共服务向乡镇延伸，逐步建立城乡一体、同城待遇的教育、文化、医疗和卫生服务等公共服务体系；推进城乡就业和保障一体化。按照“平等就业、同等保障”的目标，不断推动城市就业体制向农村延伸、普惠性的政策保障向农村拓展，建立健全城乡保障体制和救助体系，不断完善城乡养老保障、医疗保障和最低生活保障的体系建设，加快形成城乡一体的就业服务体系、政策扶持体系和政府责任体系。
第三，合理把握政府职能的调整维度，致力实现重点工作新突破。从政府、社会、公民三元共治的语境中，政府作为主导者、掌舵者和管理者，必须在基础性、战略性和方向性的重点领域有为必为。从无锡科学发展重点工作而言，有必要形成“五个互动”：狠抓人才，着力提升社会创造力。以建设“人才特区”、打造“人才之都”为目标，大力加强人才培养开发，特别注重高层次、高技能人才引进，改善人才结构。大力创新人才使用形式，完善人才资本投入机制、人才选拔与激励机制、人才评价培养机制、人才服务保障机制；狠抓科技，着力提升核心竞争力。坚定不移实施“科教兴市、人才强市、质量与知识产权立市”主战略，强力推进科技创新创业。进一步加大科技投入，大力创新科技投融资体制，加快一批科技投融资平台建设，积极引导社会资本更多地投入到科技创新创业中来。真正让科技创新创业成为无锡发展的主流和特色，使科技创新创业真正成为推动产业结构调整的“第一驱动力”；狠抓文化，着力提升城市影响力。大力发展和完善城乡公共文化服务体系，着力推进文化体制创新，探索文化投资主体和经营主体多元化的途径，建立和形成五级公共文化服务网络体系。加快文化产业基地和特色文化产业群建设，加强历史文化遗存利用保护力度，加强对重要历史地段的保护和修复，彰显城市历史文化底蕴，提升文化竞争力；狠抓生态，着力提升环境承载力。摒弃“重经济、轻环境”的片面增长之路，避免重蹈“先污染，后治理”的传统老路，进一步强化绿色GDP意识，强化生态优先导向，高起点规划高标准建设无锡太湖保护区。以太湖水环境综合治理为重点，继续抓好环境整治和生态修复工程建设。探索建立包括排污权初始价格、排污付费价格、治污收费价格和环保服务价格在内的环境价格体系。提高环境准入门槛，倒逼高能耗、高污染产品与项目退出市场，坚决淘汰落后产能；狠抓民生，着力提升群众满意率。坚持以人为本，更加注重解决涉及群众切身利益的热点难点问题。大力推进就业与社会保障体系建设，全方位促进就业增长；大力推进社会救助与社会福利体系建设，着力完善“五保”供养制度等为核心的适度普惠型、福利型的社会救助体系和社会福利体系；大力推进住房与公交体系建设，加快建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系，加速城乡公交一体化步伐，切实提高公交顺畅度和百姓满意率；大力推进医疗卫生体系建设，进一步深化医疗卫生管理体制、医疗机构运行机制、卫生投入体制、医疗服务和药品价格形成机制改革等。
公共管理改革是不以人的意志为转移的必然趋势。需要立足国情，尊重规律，按照决策更加科学、导向更加鲜明、重点更加明确、协同更加有力、监督更加到位的要求，大胆探索和形成定位科学、职能合理、多元共植、运行规范的公共管理体制，加快政府职能转变，以政府公共管理的改革创新，进一步推动发展模式的创新。
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