农民工工伤保险制度的困境和出路，本文主要内容关键词为：工伤论文,农民工论文,出路论文,保险制度论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国工伤保险立法的演进及健全农民工工伤保险制度的紧迫性
我国的社会保险立法起步较晚，工伤保险的立法也经历了一个不断探索和完善的过程。2003年4月16日，被称为我国第一部自成体系又较为完整的工伤保险立法——《工伤保险条例》由国务院第五次常务会议讨论通过，并于2004年1月1日起施行。但该条例在实践中的可操作性不容乐观，针对农民工工伤保险的逃保、漏保问题严重。
据统计，我国农民工数量已达到近2亿。作为一个特殊群体，农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志。然而今天，中国的城市对于亿万打工的农民来说，还不可能是爱的驿站。目前我国农民工的工伤事故和职业病发生率较高。一些企业钻农民工缺乏基本的安全常识和劳动保障知识的“空子”，大量招收进城“淘金”的农民工从事本企业劳动强度最大、最不安全、职业病易发的工作；一些企业根据尘肺等慢性职业病长期潜伏、发作滞后的特点，将劳动合同控制在职业病发作之前若干年，逃避自己应该给付的工伤保险金和其他劳动保险待遇；一些企业发生工伤事故以后利用农民工的弱势地位，与受工伤的农民工“私了”，只支付少量补偿金；个别的私营企业主甚至违背法律与农民工签订“生死合同”。鉴于此，“工伤保险”应作为农民工最基本的社会保险制度迅速建立和健全。
二、农民工工伤保险的缺位及其原因
1．体制上的原因。我国计划经济时代形成的城乡二元结构是农民工工伤保险缺位的根本原因。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》，城乡二元的户籍管理制度自此正式形成。农村户口要想转为城市户口受到严格的指标限制，一般要通过上大学、参军、招工等途径实现。从此，中国的城市和农村，就成了两股道上的车，彼此在生产方式、生活条件、劳动条件和居住环境上存在很大差异，工伤保险等社会保障也只覆盖城里人而不惠及广大农村。这种城乡二元社会结构的制度设计使“农民”二字长期被作为一种身份标记，农民工享受不到专属于城镇居民的工伤保险。随着市场经济的发展以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将被一元的居民社会所代替，“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。
2．思想观念上的原因。关于农民工不应享受工伤保险待遇的观点大致有三钟：第一，认为农民工虽然从事工人职业，但他们是农民，并且有土地，他们如果在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必让他们享受工伤保险等城镇社会保障待遇。其实，“农民”只是一种职业，农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者。另外，农村土地的生活保障功能也随着农村人口的增多、种地成本的上升、农产品价格的下降而逐渐削弱。而农村有三四亿剩余劳动力有待流出。因此，该观点既不符合绝大多数农民工的现实选择，也不符合农村的实际情况。第二，认为政府对城镇居民社会保障的负担已经非常沉重，对农民工的工伤保险更无力承担。这种单纯从经济视角来看待问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。其实，政府可以通过制度设计和现实政策的引导，动员雇主和其他社会力量为农民工分忧解难。第三，认为中国政府以往并未承诺要解决农民工的社会保障问题，因而同样可以将他们拒于工伤保险的门外。其实在现代社会，社会保障制度在本质上乃是社会发展进步和社会公平的一种价值追求和表现，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基石。
3．立法上的原因。我国现行法律关于工伤保险的规定较为原则，可操作性弱，覆盖范围有限，且存在着一些法律法规不配套等问题。主要表现为：(1)工伤保险的覆盖面过窄。我国《宪法》第45条明文规定： “中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”据此，工伤保险应是我国全体公民都享有的一项社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。 (2)工伤保险的费用统筹层次过低且依据基数不统一。目前工伤保险普遍以县级区域为单位进行保险费用统筹，不同区域之间基金不能调剂，基金的抗风险能力较弱。一方面，由于产业分布不均衡，采矿、化工等行业集中的县级区域工伤保险费率过高；另一方面，由于缺乏更大范围的资金调剂，各地为了保存基金实力，不得不限制基金的支出范围。一些地方为了保存资金而将农民工工伤保险等排除在统筹项目之外，致使受工伤农民工的权益得不到有效保障。(3)有关工伤保险的差别费率和浮动费率机制没有完全形成。一些地区没有按照不同行业的不同生产特征和事故发生频率确定差别费率，而是简单地按国有、集体和其他类型企业或工业、商业等类型确定不同费率。浮动费率机制也没有真正建立起来，使得工伤保险与安全生产管理相结合的机制还未充分发挥作用。（4）相关法律法规不配套，各自为阵，缺乏衔接，实施细则出台不及时。
4.执法上的原因。新施行的《工伤保险条例》并未针对农民工作出倾斜性规定，农民工工伤保险的落实尚有一系列复杂的关系需要理顺。首先是高保费与短期合同的矛盾。包工头普遍感觉为其全部施工人员投保工伤保险成本太高，况且农民工大多流动性很大。其次，一旦重大安全事故发生且被公布于众，国家安全部门将插手调查工地的安全隐患，并对承建商进行经济上的惩罚，情节严重者还会受到建委的批评，进而影响到以后承揽工程的机会。出于经济利益最大化的动机，许多承建商往往掩盖实情，从而限制了农民工工伤保险制度的实施。最后，一些地方安全部门执法疲软，各个相关部门的协作乏力，对一些存在安全隐患的用工单位的强制性查处变成了“婚嫁商亲”模式和“悉听尊便”行为。
三、走出农民工工伤保险制度困境的建议
l.打破计划经济时期形成的以户籍管理为“楚河汉界”的二元社会结构模式，保障各种资源在城乡间合理流动，践行以人为本的发展战略，“给农民以国民待遇，给农民以基本权利”。
2.依据《宪法》和《劳动法》，制定适用范围和覆盖面广泛、费用统筹层次较高且依据基数相对统一、具有差别费率和浮动费率机制，能兼顾弱势群体的利益保护，可操作性强的工伤保险单行法规及实施细则。
3．完善相关配套法规，在工伤保险方面对农民工作适当倾斜性。政府相关部门应通力协作，既要做好政策解释和宣传动员工作，引导企业主动参加工伤保险；又要落实强制手段，督促企业依法参加工伤保险。
4．“司法救济是最终的救济途径”，根据这一基本法理精神，应允许农民工在工伤保险赔偿之外提起工伤损害赔偿诉讼。