政府职能界定与农村改革和发展，本文主要内容关键词为：政府职能论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
总结二十年改革经验，可以发现，包括农村改革在内的各项改革几乎都以调整和重塑政府和生产经营主体间的关系为中心内容。政府和生产经营主体间的关系及相应的制度安排都是政府运用政权的力量建立起来的，不但与市场经济格格不入，而且即使在计划经济体制下对生产力的消极作用也越来越明显。改革发动的时候，目的并不是为了建立社会主义市场经济体制，而主要是为了解决当时生产效率低下的问题。由此可见，改革的对象本身就是政府以前努力建立和维护的东西，这就将政府置于改革的关键位置。只要政府顺应市场经济的需要，主动调整与生产经营主体的关系，放弃旧的体制，放弃对经济的不必要干预，改革就会比较顺利地推进。如果政府拒绝放弃已有的权利，继续保持对经济生活的不适当干预，改革就很难获得成功。70年代末、80年代初农村改革成功的根本原因即在于政府态度的转变。开始的时候，地方政府默许了当地农民的土地承包探索，后来逐渐得到中央政府的认可，并最终放弃了对土地的直接控制，交给农民承包经营。1984年以前，村级集体组织对农民来说，甚至在某种程度上已经处于无足轻重的地位，广大农民获得了空前的解放生产经营自主权。但是，1984年农业获得大丰收以后，政府开始重新加强对农村经济活动的干预，村级组织的权力也逐渐强大起来，许多原本已经赋予农民的生产经营自主权被重新收回。当前农村问题的制度根源即在于此，解决这些问题，继续推进农村改革和发展，仍然主要取决于政府在改革中的态度和行动。不要不相信农民的创造力，农村经济和社会情况极为复杂，不具备信息优势的政府很难准确把握，因此在农村经济活动中并不比农民高明，试图干预农民的生产经营活动是极不明智的。农村改革无论是家庭联产承包责任制，还是乡镇企业，无一不是农民的发明创造。因此，完全有理由相信，只要赋予农民充分的生产经营自主权，农民可以很快适应市场经济新形势，创造出新的令世人瞩目的业绩。
一、农村改革和发展面临的问题
当前农村改革和发展遇到的主要问题包括农业负担问题、农民负担问题、乡镇企业问题和城乡关系问题，其中每一个问题都和政府对经济生活的不适当干预紧密相连。
从1984年开始，政府和村级组织逐渐加强了对农业生产经营活动的干预。政府和村级组织不仅限制农民将土地挪作非农业用途，而且农民种植什么，使用什么农作物品种和什么要素投入，如何在各种农业经营活动之间分配土地，都受到政府和村级组织的硬性干预。更严重的是，全国相当一部分地区开始了所谓的农业规模经营的探索，农民承包土地的权力受到很大限制，即使没有开始农业规模经营的地区，土地承包费用也在土地调整过程中逐渐上涨。然而，农业生产经营情况极为复杂，进行违背农民意愿的监督、管理需要付出很高的信息费用和实施成本。为了达到干预的目的，政府和村级组织只有求助于强化行政手段，增加行政人员和费用支出。这些费用只能来自农民，加上用于各项事业的集资，农民负担大大加重。改革二十年大部分商品的生产经营活动基本实现了市场化，但是粮食、棉花等重要农产品的生产经营并没有实现市场化，或者市场化很不彻底，农民出售的粮食一半左右必须按照政府规定的低价格卖给政府，棉花的这一比重更大，即使其余的粮棉价格也仍然受到政府的严格控制和影响，而且政府政策多变，缺乏形成理性市场的必要外部环境。这些使得农民务农、种粮成本费用节节攀升，但是收益却很少提高，而且很不稳定，结果农民务农、种粮净收益十分微薄，积极性低下，这是1984年以后农业生产，特别是粮食生产徘徊的主要原因。
乡镇企业异军突起是中国经济持续快速增长的一个重要支撑力量，在乡镇企业发展初期，地方政府和村级组织曾经给予大量支持，与之相对应，乡镇企业必须向地方政府和村级组织承担正式和非正式的义务。开始的时候乡镇政府和村级组织规模小，干部和工作人员不多，承担的职能也比较有限，因此，并不需要从乡镇企业和农民那里集中太多的收入，也无力对乡镇企业和农民的生产经营活动进行大量干预。乡镇企业大多由农民自己出资创办，即使是集体出资创办，创办者和经营者也往往是在乡村中有影响的人物，面对乡村干部的干预有很强的讨价还价能力。这样，乡镇企业的生产经营活动就很少受到乡村两级的干预，享有充分的生产经营自主权，可以方便地利用市场机会，因此获得了空前的大发展。但是，随着地方政府、特别是乡镇政府的膨胀，乡镇政府和村级组织对乡镇企业的干预越来越多，乡镇企业经营者和乡镇政府、村级组织的组成人员都在变化，乡镇企业经营者的讨价还价能力大大削弱，生产经营自主权受到很大限制。乡镇企业作为独立于计划经济体制之外的产物，最大的优点就在于它们拥有生产经营自主权，一旦这种体制优势受到损害，其效益就会滑坡，发展势头就会停下来。90年代私营经济和外资经济崛起，市场由普遍过剩转为普遍短缺，更加剧了乡镇企业的困难。乡镇企业有步国有企业后尘的危险。
政府对农村经济和社会的不适当控制和干预给社会福利造成很大损害，对中国经济发展、社会进步的阻碍作用很大。其中影响最大的是城乡分割的户籍和社会管理体制。50年代政府为了实施计划经济，控制、集中全国资源用于优先发展重工业和城市，推行了将农村隔绝于工业化和现代化之外的户籍和社会管理体制，农民长期被剥夺迁徙的自由，城市社会保障相对较为健全。这种局面直到1984年人民公社制度被废除，实行居民身份证制度，农民可以不需要事先得到地方政府和村级组织的允许，按照自己的意愿外出务工经商。但是，旧体制只是稍稍松动，城镇居民和农民都仍然没有迁徙的自由，异地就业不稳定，而且代价高昂。农民外出一段时间以后，一般迟早要返回家乡，大部分仍以务农为主。由于流入地劳动力市场十分不完善，与当地劳动力相比，处于不平等的竞争地位，他们的工作搜寻成本大，工资待遇偏低，几乎不享有任何社会保障。在这种城乡分割、地区封锁的户籍和社会管理体制下，不可能发育出完善的全国统一的劳动力市场。劳动力本来是市场经济中最具流动性的要素，劳动力的流动可以在很大程度上弥补固定资本、自然资源等要素流动性不大的天然缺陷，优化资源配置，提高资源利用效率。一旦劳动力流动受到人为限制，不能按照市场原则与其它生产要素相结合，整个社会的资源配置和利用效率就会大打折扣。
从社会进步角度考虑，这种不合时宜的户籍和社会管理体制造成了大量社会福利损失。它人为地将社会公众按照地域界限区分为不同的利益群体，在一定程度上造成社会分裂，并由此带来一系列弊端。家庭出身基本上决定了一个人将来的人生道路和可以享受的社会福利；出身于农民家庭，命中注定必须务农，享受不到城市居民的高福利；出身于落后地区，即使是在城市，福利水平和发展机会也会注定不如发达地区的城市居民。市场经济的前提条件就是社会公平，机会均等，任何形式的等级制度都与其格格不入，都会损害经济效率。事实上，我们已经并将继续为这种不合时宜的旧体制付出沉重代价。这种旧体制阻碍了全国统一大市场（包括产品和要素市场）的形成，在我们极力争取加入世界贸易组织的时候，国内市场却远未统一，而且运行效率低下，地区封锁、诸侯经济现象严重。由于城乡分割和地区封锁，农民长期被排斥在现代化进程之外，造成就业结构和产业结构的扭曲，以及城市化滞后，全国大部分人口居住在农村，从事农业。
二、政农分开是解决农村问题、深化农村改革的关键
从上面的分析可以看出，农村问题的根源在于市场经济体制没有完全建立起来，以前的旧体制仍然在起作用，农村改革不彻底，农民没有成为完全自主的市场主体，政府和村级组织依然保持着对农村经济活动的不适当控制和干预。解决农村问题、深化农村改革的关键在于实现政农分开，政府和村级组织放弃对农村经济的不适当干预，赋予农民充分的生产经营自主权。这包括实现农产品生产经营的市场化；实现农业投入品生产经营的市场化；重塑乡镇企业与地方政府和村级组织的关系，摆脱后者对企业的行政控制；改革计划经济遗留下来的旧体制，建立与市场经济相适应的农村制度框架。
粮食、棉花、油料等农产品在我国一直被视为关系国计民生的特殊重要物品，五十年代初即对之实行高度集中统一的统购统销制度，紧接着又对农业实行集体化和公社化，这些重要农产品的生产经营牢牢控制在政府手里，农产品市场被取消。1978年以后政府逐渐放松对粮食、棉花、油料以外的农产品生产经营的控制，市场机制重新在这些农产品的生产经营过程中发挥作用，但是粮食、棉花和油料作物仍然受到政府严格控制。1984年农业大丰收，长期困扰中国的粮食、棉花和油料等重要农产品供给问题基本解决，政府于是在1985年放松对粮食购销的控制。在销售方面，棉花和油料的凭票供应制度在1984年前就被废止，代之以市场调节，粮食统销制度虽未被放弃，但是出现了议价粮食市场，外来人口和本地居民都可以在市场上购买议价粮食，而且政府也开始有条件允许政府粮食部门以外的机构和个人经营粮食购销业务。在收购方面，强制性的粮食、棉花、油料等重要农产品统购制度被合同定购制度所取代，农户只需按照合同价格完成定购任务，剩余农产品则归自己支配。当然，此时的合同定购实际上仍然带有政府强制的性质，合同价格和数量都由政府规定，而不是政府和农户平等协商达成的真正的市场合同。重要农产品合同定购制度的实行在农业丰收和歉收时带来许多问题，政府不是进一步沿着市场化方向改革粮食购销体制，将粮食、棉花等重要农产品市场完全放开，而是在1985年末将合同定购转变为原来的强制性定购制度，虽然“合同”之名没有取消。1992年政府取消了城市粮食统销制度，粮食销售完全市场化，但是农民依然有按照政府定价完成粮食定购任务的义务，粮食定购价格一般比市场价格低许多。当1992年市场价格开始上升的时候，政府再次求助于对粮食市场的行政干预。1995年中央政府实行粮食生产省长负责制，强化了地方政府对粮食生产和销售的干预。棉花、油料等其它重要农产品的生产经营也受到政府的强烈干预，农民自主权十分有限。
其实，政府对粮食、棉花等重要农产品的严格控制，理由并不成立。过去一谈到关系国计民生的重要产品，该产品的生产经营似乎就必须置于国家严格控制之下，一旦交由市场就会供应不足或发生危机，损害国民利益。事实上，只要不是公共产品，国家就没有理由垄断经营或进行行政干预，即使是关系国计民生的重要产品也一样。健全的市场机制自然会引导任何非公共产品的供给以满足需求。何况何谓关系国计民生的重要产品并无绝对标准，如果粮食、棉花等农产品属于关系国计民生的重要产品之列，那么石油、煤炭、钢铁、汽车、轮船等等也都可以归入关系国计民生的重要产品之列，都不能市场化，必须置于政府严格控制甚至垄断之下。这实际上是计划经济的思维方式。扭曲市场机制的结果必然是经济效率受损，影响整体经济发展。只要赋予农民所有农产品的全部生产经营自主权，让他们成为真正的市场主体，农民就会充分发挥创造性，很好地利用一切可能的市场机会，在实现个人收益极大化的同时为全社会提供充足的优质、廉价农产品，农业问题自然不再存在。
农业十分重要，在计划经济思想指导下，政府为了解决农业问题，千方百计干预农业生产资料的生产和经营，希图控制农业生产资料价格，增加有效供给，于是许多重要农用物资的生产和经营活动被置于政府的直接监督之下，甚至由政府出面直接组织生产和经营。最典型的是化肥。1959——1961年农业大危机以后，化肥在我国农业生产中的重要性越来越大，1979——1984年间化肥在中国粮食增产中的贡献占32.2%（Lin，1992）。政府认识到化肥的重要性， 就一直严格控制着化肥的生产经营，实行专营制度，化肥行业的投资、布点、产品销售、进口等都受到政府严格控制，企业自主权十分有限，成为高度垄断性行业。这不但造成化肥最终价格昂贵而出厂价格低廉的市场扭曲，化肥行业长期处于供小于求的非均衡状态，得不到应有发展，而且由于政府干预的固有缺陷，使得化肥市场一片混乱，目前一方面国内化肥生产不能满足国内需求，另一方面在进口化肥冲击下，化肥生产企业亏损严重。要消除这种怪现象，必须废除政府对化肥生产经营的行政干预，恢复其竞争性行业的本来面貌。这样，在需求大于供给的市场状况下，从事化肥生产经营会具有较高的投资回报，加上存在比较充分的市场竞争，国内供给和需求很快就会达到平衡，农户可以得到质优价廉的化肥供应。
作为农村经济一大支柱的乡镇企业也应该重塑与乡镇政府和村级组织的关系，进行改制创新，建立与市场经济相适应的企业制度。这里有一个流行的错误认识必须破除：80年代乡镇企业取得超常发展是因为它们产权关系模糊，与地方政府和村级组织关系密切。实际上恰恰相反，乡镇企业产权关系从一开始就十分清晰，很少受到地方政府和村级组织的干预，享有充分的生产经营自主权。相当一部分乡镇企业属于农民私有或合伙经营，只是有的戴着“红帽子”，即使是乡村所有，其主要领导人一般在地方政府和村级组织中具有较高权威，讨价还价能力强，可以维护企业的生产经营自主权。一部分乡镇企业模糊的是所有权关系，企业各种资产来源纠缠不清，而非产权关系模糊。到了90年代，地方政府和村级组织不但利用所有权加强了对公有企业的干预，而且凭借行政手段大大加强了对非公有企业的干预，希图从乡镇企业捞取好处，乡镇企业的生产经营自主权受到很大破坏，原有的制度优势丧失。要想恢复乡镇企业活力，继续保持其良好发展势头，以加快农村经济和社会事业的发展，就必须恢复乡镇企业的生产经营自主权，规范企业与地方政府和村级组织的关系，杜绝后者对乡镇企业的行政干预和勒索，乡镇企业自身也需要建立起与市场经济相适应的、规范的企业制度，特别是所有者和经营者关系要规范。
农村经济进一步市场化与地方政府和村级组织放弃对农村经济活动的行政干预是一个问题的两个侧面，一旦农村经济进一步市场化，必然意味着地方政府和村级组织放弃直接从事经济活动，放弃对农村经济的行政干预，而须相应转变职能、精简机构，大部分干部和工作人员就成为多余的人而需要裁汰。农民负担苛重问题可望解决。
乡村干部之所以有积极性加重农民负担，就是因为他们可以不受监督地支配、使用这些收入，而且这些收入的获取很少受到强有力的约束，在手段的使用、征管范围和数额的确定方面十分随意。为了从根本上减轻农民负担，可以考虑对乡级财政收支实行以县为单位的统一管理，将乡镇财政从以乡镇政府领导为主改变为由县财政垂直领导，加强来自上级的财务监督，削弱乡镇财权。实行乡村两级财务完全公开制度，甚至可以考虑实行县级和县级以下财政收支完全公开制度，因为县、乡、村财政或财务活动都不涉及国家秘密，没有理由不让人民群众知道。公开财务活动有利于群众监督，避免各种形式的腐败和浪费，有利于提高资金利用效率，节约资金支出。地方政府和村级组织或干部的行为直接与农民利益相关，对农村经济发展和社会进步影响很大，如果广大农民不能对之加以监督约束，那么地方政府和村级组织或干部就可以为所欲为，虽然上级政府三令五申，但是地方政府和村级组织星罗棋布，十分分散，不可能有效监督约束地方政府和村级组织及干部，农民的切身利益当然得不到维护。只有建立、健全包括直接选举在内的基层民主制度，农民有权选举、罢免地方政府和村级组织的干部，有权决定有关当地经济和社会发展的重大事项，才能从根本上解决由地方政府和村级组织过度干预造成的各种问题，包括影响很大的农民负担苛重问题。
土地是农民最基本的生产资料，几千年来土地问题一直是中国农村最重要的问题之一。70年代末、80年代初家庭联产承包责任制取代了人民公社制度，农民家庭重新获取农用土地使用权，但是并没有取得土地所有权。名义上农户和村级组织订立了土地承包合同，但是实际上该合同远非市场经济意义上由签约双方平等协商的经济合同，每个农户能够承包多少土地，应该履行哪些义务，都由地方政府和村级组织一方决定，农户无权更改或讨价还价，只能被动接受，而且，地方政府和村级组织往往不遵守合同，随意变更合同内容，增加农户义务。土地所有权成为地方政府和村级组织干预农村经济活动、加重农民负担的重要借口。由于实行城乡分割的户籍和社会管理体制，农民被排斥在社会保障制度之外，土地对广大农民维持生存具有特别重要的意义，农民离不开土地，所以只好接受地方政府和村级组织的各种不合理干预和摊派。土地问题不能得到妥善解决，农村问题的解决就很困难，农村改革和发展就会遇到很大障碍。解决土地问题关键是要建立起与市场经济相适应的土地制度，使市场在土地这一生产要素的配置中发挥基础作用。这有几种方案可以选择。
一种方案是将土地所有权赋予广大农民，实现耕者有其田，允许土地市场存在。50年代初，在土地改革完成和农业集体化开始之前的一段时间里实行的即是这种土地制度，极大地调动了农民的积极性，促进了农业的发展。很显然，该土地制度符合市场经济的要求，但在政治和意识形态上不一定行得通。比较现实可行的选择是保留土地公有的性质，同时彻底改革现有的土地管理制度，规范地方政府和村级组织与广大农户的土地关系，让土地关系彻底市场化。农村土地无论是国有还是集体所有，都要有明确的所有者主体，要么国有，由县级或乡级政府统一行使所有权，要么集体所有，由村级组织统一行使所有权。但是，这种所有权只限于保证土地保值增值，获得应有的所有者经济收益，行使所有权的机构不得另外追求其它的任何权利，不得因此干预农民的生产经营活动，任意增加农民负担，农民应享有充分的生产经营自主权。土地承包期限应该足够长，甚至可以考虑给予农户土地永佃权，以稳定农户预期，消除土地频繁调整对农业生产的负面影响，承包合同不得随意更改。由于土地的稀缺性和特殊重要性，为了维护农村稳定和大多数农户的合法权益，必须实行按家庭人口均分土地的政策。为了弥补均分土地的不足，适应农村经济发展的需要，可以同时允许农户将土地有偿转包给他人经营。即使在农村经济比较发达的地区，土地制度也不宜轻易变动，更不要以规模经营为名，强行将土地集中到地方政府和村级组织手里，如果有规模经营的必要，土地流转市场自然会实现土地适当集中，不必地方政府和村级组织出面干预。在这方面市场和农民仍然比政府或村级组织高明。
三、政府应负担起向农村提供公共产品的责任
赋予农民充分的生产经营自主权并不意味着政府在农村经济发展过程中可以袖手旁观，无事可做，市场经济条件下政府作为公共产品提供者作用不可替代。对农村发展来说，首要的是培育和完善全国统一的大市场。经济发展要求市场规模越大越好，全国必须形成统一的大市场，这样才能发挥各地区的比较优势，实现规模经济，优化资源配置，提高资源利用效率，加快经济发展。全国统一大市场形成以后，农村和贫困地区可以充分参与全国的经济发展，分享经济发展的好处。农村和贫困地区经济活动成本降低，资源可以有效地利用起来，在与外界进行经济往来中抓住机会，较为方便地得到市场、技术等方面的支持。全国统一大市场的形成会加速资源在地区间的流动，农村和贫困地区劳动力资源丰富，可以大量向城市和经济发达地区输出劳动力。农民外出务工经商为农村和贫困地区赚取了大量收入，改善了农民生活和生产条件，乘数效应显著。外出务工经商也开阔了农民视野，使他们熟悉现代市场经济运作方式，“干中学”成为农民人力资本积累的重要而又廉价的途径，许多人回到农村后即开始模仿发达地区进行创业，成为农村脱贫致富的带头人。可以说农村劳动力流动是贫困地区农民参与全国经济发展、分享经济发展成果的最直接方式，十分有利于促进贫困地区经济发展，缩小地区之间、城乡之间的发展差距，任何阻碍农村劳动力流动的做法都是不可取的。现在之所以没有形成全国统一的大市场，主要是因为各地区经济封锁和地方保护主义严重，这些都是政府行为，是地方政府对经济活动的不适当干预。因此，建立全国统一的大市场必须打破地区封锁和地方保护主义，要求地方政府放弃对经济的不适当干预。
另一项对农村发展极为重要的公共产品是基础设施，也需要由政府负责提供。政府承担起提供基础设施的责任对减轻农民负担具有特殊的重要性。长期以来农村基础设施建设主要由农民负担，是产生农民负担过重问题的一个重要根源。政府承担起建设基础设施的责任，首先要求在各级政府和村级组织之间，特别是县、乡、村之间明确划分事权，应该由省、县级政府负担的事项和支出不要推给乡镇，应该由乡镇负担的事项和支出也不应该推给村级组织，因为一旦到了乡村，其费用最终还是要由农民来负担。从全国范围看，农村基础设施十分落后，极大地影响了农村经济发展和社会进步。加快农村基础设施建设十分紧迫，而且具有多方面的现实意义。
首先，加快农村基础设施建设可以刺激消费需求，解决市场“过剩”问题，是启动当前经济的十分可行的选择。实际上改革开放以来城市大部分已经普及的消费品和服务在农村地区普及率仍然很低。所谓经济出现普遍过剩现象，主要是对城市市场的描述，广大农村市场远没有达到饱和。如果能够成功开拓农村市场，就可以解决消费需求不足的问题，提高全国居民的整体消费倾向，从而放大投资乘数，增加投资的获利机会。早在80年代末即有一些人把眼光转向潜力巨大的农村市场，但是开发农村大市场的努力已经有好几年了，效果却十分不佳，一个重要原因就在于农村基础设施太落后，缺乏形成有效市场的基本条件。使用现代耐用消费品需要有基础设施提供必要的消费环境，但是农村地区，特别是贫困的农村地区，交通、通讯、电力、自来水等基础设施十分落后，不但供应不足，而且质次价高。最典型的是电力供应，许多农村地区电力供应不稳定，经常拉闸限电，电价又高出城镇地区二倍以上，出现一方面全国许多发电厂设备利用不充分，电力生产过剩，另一方面广大农村地区电力供应紧张的怪现象。家用电器市场过剩十分严重，许多家电厂商虽然也看到了农村市场的巨大潜力并很早就着手开发，但是效果很不理想，原因就在于农村电力供应问题严重，而且不是单个厂商能够解决的。因此，从刺激国内消费需求，实现经济持续增长出发，向农村地区和贫困地区基础设施进行投资是政府的明智选择，也是义不容辞的责任。
其次，农村基础设施建设有助于推进农村工业化、现代化和城市化，有助于缩小城乡和地区间的发展差距，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展的好处创造必要条件。加快农村基础设施建设实际上也是建立全国统一大市场的需要，是将农村有效融入全国统一大市场所必不可少的前提条件。有了良好的基础设施，农村经济和各项社会事业才能得到顺利发展，才能降低市场交易费用和经济运行成本，减少风险和不确定性。实现经济持续增长离不开城乡的协调发展，工业化发展到一定阶段必然会出现向农村扩展的态势，而良好的农村基础设施恰好是城市文明向农村延伸的桥梁。农村基础设施建设将使农村经济和社会事业长期受益，农村经济的发展进而可以扩大全国的市场规模，不断为全国经济增长提供新的空间，提升经济发展水平。
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