意大利国有企业管理体制及其启示，本文主要内容关键词为：意大利论文,管理体制论文,国有企业论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
意大利国有企业的产生最早可以追溯到19世纪40年代，经历了整整一个世纪的发展和演变，到本世纪40年代末，意大利国有企业已进入成熟时期，与此相应，其国有企业的管理体制也逐步完善，并不断调整国家对国有企业的管理方式，形成了一整套规范化管理制度。在深化我国国有企业管理体制改革的过程中，我们借鉴意大利国有企业的管理体制，从中可得到许多有益的启示。
一、意大利政府对国家参与制企业的管理方式
按照经营方式和隶属关系不同，意大利国有企业可以分为四种类型：（1）国有自治公司，如国有铁路公司、国营专卖公司、 全国公路自治公司和邮政部门等。这类国有企业一般处于国家自然垄断行业，由相应的政府主管部门进行管理。（2）市政企业，如自来水公司、 公共汽车公司、电车公司等。这类企业一般处于城市公共设施行业，而且大多属于地方政府所有，由市镇政府管理。（3）国有化企业，如全国电力公司。这类企业的资本完全属于国家，经营方式与一般企业相似，但不是股份公司。由相应的政府主管部门管理。（4）国家参与制企业， 即由国家控股公司参股、控股方式管理的、不同国有化程度的企业。它们基本上是按照市场法则组织经营活动。
（一）国家是国家参与制企业最大的股东
国家参与制系统在三大集团（工业复兴公司、国家碳化氢公司和制造业股份公司）是完全国家所有的控股机构，它们不能直接发行股票。国家通过它们去购买或控制其他企业的股权，以达到控制众多企业的目的。所谓国家参与制，是由股份被国家逐级或交叉控制的企业组成的一个国有资本和私人资本相结合的庞大的金字塔形的经济体系，而国家是众多国家参与公司的最大股东。在股东众多的情况下，国家参与制企业只要掌握少部分股票就可以达到控制下属企业的目的，这是用少数资本控制大量资本和众多企业的有效途径。
（二）政府对国家参与制企业的具体管理职能
1.国家参与制企业的管理体制。国家参与系统极其庞大。为了管理好国家参与系统的众多公司与企业，1956年12月国家颁布1589号法律，决定在政府内专门设立国家参与部。国家参与部的职责是通过各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部门所拥有的股权，监督和协调国家参与制企业的活动。
2.政府对国家参与制企业人事管理方面拥有的权力。国家参与系统的最高层领导人（即国家级控股公司的董事长和副董事长）由国家参与部部长提名，政府内阁会议通过，最后由共和国总统颁布任命令。国家级控股机构的总经理由董事长提名、董事会通过后由政府总理任命。国家级控股机构以及次级控股公司和部门性集团，公司都设有董事会、董事长委员会和监督委员会。政府对国家参与制企业的管理和监督职能，不仅反映在国家参与部以及有关部长常设委员会对国家参与制企业的领导和管理上，而且从上述三个委员会的人员组成也可看得出来。
3.政府为国家参与制企业确定总体经营目标和发展方针。政府对国家参与制企业经营目标的要求，随阶段不同而变化。除在不同阶段国家根据全国经济计划或部门、地区计划的需要对国家参与制企业提出经营目标和发展方针外，政府对这些企业还有些特殊目标要求：（1） 反垄断目标的要求。（2）增加就业岗位目标的要求。（3）对外竞争的目标要求。目前，国家参与制企业的经营目标和发展方针由经济计划部委员会制定全国经济计划时统一考虑。
4.政府在财政方面对国家参与制企业的管理。按照规定，国家参与制企业每年净盈利的20%为企业正常储备金，盈利的15%作为特别基金，用于本企业的科学技术研究，为开创新工业企业作准备，其余65%的净盈利上缴国库部。在必要时，国库部可以从已缴款额中拨出对国家参与制企业的赠款和补贴，剩余部分作为由国库部掌握的特别金。正常储备金用于弥补国家参与制企业偶尔年份的亏损，在亏损额超过正常储备金的情况下，可以运用特别基金或特别储备金。
国家参与制企业与私人企业一样必须遵守国家的税收制度。在一般情况下，国家不对国家参与制企业提供免税和减税优待，只有在国家参与制企业向南方地区建设新工业企业时，才像对待私人企业一样给予免税和减税优待。
（三）国家对国家参与制企业管理方式的调整
1.落实国家参与制企业的经营自主权。国家参与制企业属公私混合企业，按照市场法则经营，它们在有些部门虽然占很高的比重，但总的来看，它们活动的部门大多存在着私人资本的强有力竞争。因此，国家对它们在价格、市场和企业具体经营管理上不进行直接干预。总之，它们在市场上与私人企业处于相同的地位，在企业内部经营管理上，享有自主权。
2.改变政界对国有企业的旧观念，树立国有企业的新形象，长期以来，人们认为国有企业（包括国家参与制企业）应以社会——政治目标为主要目标，为此不必担心其亏损，国家理应给予补贴。在这种思想指导下，国有企业的亏损迅速增长。近年来，意大利人改变了对国有企业的旧观念，提出国有企业应当成为“盈利的、具有竞争能力的现代化企业”。
3.出售某些下属企业或扩大集团下属企业内私人股权，以消除亏损局面，并优化国家参与制企业系统的产业结构。
4.提倡专家治厂，减少官僚主义，提高生产率。自60年代中期以来，国有企业的人事安排受党派权力之争影响很大，因此国有企业普遍存在严重的官僚主义，生产效率低下。针对这一情况，意大利撤换了一批没有能力和干劲仅靠政治关系任命的企业管理人员，换上一批有管理经验、年富力强的企业家。还打破了国有企业只能多创造就业机会、不解雇职工的老传统。
5.积极开展与国内外有竞争能力的私营大型企业的合作，发展高精尖技术，以增强本公司的国际竞争能力。
二、借鉴与启示
（一）关于国有企业的地位和作用
我国是社会主义国家，必须坚持国有经济在整个国民经济中的主导地位。而国有经济的主导地位又主要是通过国有企业的作用来实现的，国有企业在国民经济的主要作用有：第一，为社会主义经济导航。第二，贯彻国家经济政策，实现社会经济发展计划。第三，参与国家宏观调控，保证国民经济的正常运行。
（二）关于国有企业的经营范围、分类和组织形式
1.国有企业的经营范围。 目前， 我国国有企业存在着数量过多（200多万）、比重过大（占国民生产总值的48%）、 经营范围过宽（几乎囊括了国民经济的所有部门）、产权过于单一（主要采取国有国营形式）、国家无法管、无能管、也管不好等问题。如政府要对国有企业实施有效管理，就必须缩小国有企业的经营范围，不宜国有企业经营或国有企业经营不好的领域统统让给其他公有制经济或非公有制经济去经营。据此，参照西方市场经济国家的经验，并结合我国的国情。我认为，适宜我国国有企业经营的领域大致包括以下五个大的部类：（1） 基础设施。如主要公路、桥梁、码头、水坝、水利设施等。这些设施几乎全由国家筹资、建筑、经营和管理。（2）从事特殊产品生产的特殊行业。 如有关国家安全，国防尖端技术的军事工业；关系到国计民生的主要产业，如钢铁、煤炭、石油、天然气等部门，主要由国有国营。（3） 公用事业。如交通、运输、电力、供水、灌溉等，多数情况下由政府经营管理。（4）社会福利和非盈利目的的事业单位。如低租金住房、 医疗卫生等，大部分由政府主办。（5）金融保险业。如银行、 信托投资公司等， 主要由政府承办。
2.国有企业的分类。借鉴意大利对国有企业的分类方法，我国国有企业可以分为以下几种类型：（1）中央政府直营企业。（2）地方政府直营企业。（3）国家所有，企业经营。（4）国家控股企业。
3.国有企业的组织形式。我认为，我国国有企业的组织形式应采用国家业主制和公司制两种形式。国家业主制企业是指国家授权投资的机构或国家授权的部门单独投资设立的国有企业。其特征是：第一，它只有一个股东，即国家授权投资的机构或部门。第二，国家业主制企业是国家委托有关机构或部门投资设立的，这些受委托的机构或部门行使股东的权利和义务。第三，国家业主制对国家承担有限责任。第四，它仅适用于国务院确定的生产特殊产品的特殊行业。公司制国有企业包括有限责任公司和股份有限公司两种形式。由于我国国有企业数量多，分布广，对整个国有企业实行公司制改造，任务繁重，困难重重。因此，对我国国有企业的公司制改造主要采取有限责任公司的形式，其原因在于有限责任公司的设立具有手续简便易行、便于管理协调、省时高效、改造成本较低等优越性，且西方市场经济国家的公司制企业绝大多数都采取有限责任公司的形式。与此相反，股份有限公司的设立手续繁杂，规定了复杂而严格的法律程序，不易管理协调，时间长、效率低，改造成本大，因此，国有企业应少采取股份有限公司的形式。
（三）国有企业的分类管理
首先从宏观管理层次上看：中央和地方政府对垄断性国有企业实行国有国营，采取直接管理和间接管理相结合办法，控制程度较高，管理比较严格，企业按国家计划进行生产和经营，企业的自主权仅限于企业内部生产计划安排、劳动用工制度、财务分配制度（受到国家制约）、组织人事制度等制度的制定和实施，对企业进行生产组织和管理。政府对垄断性国有企业实施宏观管理的要点是：（1） 国家根据社会经济发展需要，制定出企业的发展计划，内容包括发展战略、投资计划、财务计划，并承担政府规定的有关义务。同时，政府也为实现企业计划提供相应的政策保障。（2）在投资方面， 政府根据社会经济发展的需要每年确定一个投资额度，控制企业的投资规模。（3）在价格方面， 政府参照国际市场价格对垄断性企业的价格进行干预，防止企业利用垄断地位随意提高价格。（4）在财务分配方面。第一， 企业按照政府下达的工资总额增长幅度，对企业的工资分配实行严格控制，对因经营不善而造成亏损的企业，工资不能达到预定增长幅度，对因经营好而盈利的企业，可突破预定增长幅度适当增加工资。第二，企业依法上缴税利后剩余部分应一分为二，大部分应用于企业的技术改造和扩大再生产，小部分用于职工的福利和奖金，对福利和奖金要进行严格控制。（5） 对企业因服从中央和地方政府总体目标而引起的政策性亏损部分，由相应的各级政府按规定数额进行补贴，超亏部分，企业要用自有资金弥补，或向银行借款。对目前我国亏损的国有企业要进行全面清理，视不同情况限期扭亏为盈，如不能按期扭亏为盈，政府应罢免企业领导人。采取上述措施，强化国有企业的财务约束，逐步使国有企业自负盈亏。
中央和地方政府对竞争性国有企业的管理，总的来说，是以市场为基础，以国家宏观经济政策为手段，采取间接管理的方法，企业拥有完全的自主权，是独立的商品生产者和经营者。鉴于我国竞争性国有企业涉及的国民经济领域十分广泛，不同的企业在国民经济中的地位和作用也不尽相同，因此，在宏观管理上也应有一定差别。对于那些生产经营关系到国计民生的主要产品（钢铁、煤炭、石油、天然气等）的企业除了按市场经济的原则进行生产经营外，国家不能完全放弃计划管理。计划管理主要采取计划合同的形式，其主要内容是确定企业的中长期发展规划，包括对企业生产经营目标，规定企业上缴税利、扩大再生产、就业、技术开发和技改投入资金、企业的劳动生产率、价格变动等作出规定，让企业在国家规定的一系列计划指标的约束下选择最优经营方案。同时，合同还应规定国家为企业达到经营目标，在财政投资、政策性补贴和为企业创造外部环境方面承担义务。对于分布在加工工业、建筑业、商业、服务业等部门大量的竞争性国有企业，政府不直接控制，而是由企业完全按市场的需要组织生产和经营，企业拥有完全独立的自主权，政府的作用仅限于依法对企业实施监督，为企业创造平等竞争的外部环境。
其次从微观者管理层次上看，中央和地方政府对国有企业的微观管理，要按现代企业制度的要求组建公司的法人治理结构，通过设置董事会来实施对国有企业的微观管理，当然我国国有企业并不都适合搞公司制，这就要考虑到国有企业的不同类型，采取不同的管理体制。对于同一类型的国有企业，由于各国有企业在国民经济中的地位和作用不同，董事会构成人员也应有差别。据此，对国有企业微观管理体制的改革可作如下设想：对于垄断性国有企业不适合搞公司制，这类国有企业采取国家业主制，由中央和地方政府直接经营和管理，企业经营管理者由各级政府首脑任命，企业经营管理者向政府首脑负责。全国人大、地方人大有关机构依法对此类国有企业实施监管。
对于竞争性国有大中型企业，按现代企业制度的要求，组建成有限责任公司和股份有限公司，政府通过设置董事会来实施对国有企业的微观管理，关系到国计民生主要产业部门的大型国有企业的董事会由政府指派董事、股东选举董事和企业职工代表组成董事会，由政府指派董事担任董事长；中型国有企业的董事会则由政府指派董事、企业家和银行家、股东选举的董事和职工代表组成董事会，由企业界人士担任董事长。这类企业由相应的各级人大、政府、企业的党组织、职代会派员组成监事会对企业的经营活动进行监管。至于小型国有企业在改革过程中将逐渐被其他经济形式所取代，因此不存在国家对其微观管理的问题，但政府要加强对小型国有企业改革的领导，防止国有资产流失。