西方政治监督理论的发展逻辑，本文主要内容关键词为：逻辑论文,理论论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，”这在实质上反映了西方政治文化对国家权力的怀疑态度，社会对国家权力进行监督和控制的强烈愿望和要求。在西方资本主义国家的政治生活中，政治权力之间的监督制约受到高度的重视，不少国家将政治权力的分立和制约作为国家宪法原则和政治体制建构的基础。较为健全的权力监督制约机制，在遏制政治权力的专制和腐败方面取得了明显的成就。同时也为公民免受专制统治、保障公民的合法权益发挥了重要的作用。西方政治监督体制具有深刻的理论渊源，考察西方政治监督理论的发展源流，研究其历史演变，对于我们全面和深入地了解西方政治监督制度具有重要的意义。
一、古希腊的思想萌芽
西方政治监督理论的源头可以追溯到古希腊，在柏拉图和亚里士多德的政治哲学中就包含着政治监督理论的思想萌芽。古希腊的政治监督实践更是表现出惊人的政治智慧。
政治监督的理论基础之一是法治，这一思想的萌芽在柏拉图《法律篇》那里就得到阐发，“服从法律的统治”是柏拉图法治观的核心。柏拉图认为，“如果一个国家的法律处于从属地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”（注：参见《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1983年版，第25页。）显然，柏拉图的思想中已经萌发了用法律来制约国家权力的主张。柏拉图的分工理论对于国家权力的分立也产生了重要的影响。他认为国家之公道即人各专司一事，每个成员因才定份、循份服职，各个等级各得其所、安分守己，国家才能和谐有序。柏拉图认为国家应有治国、护国和生产三个阶级，他们的分工合作是一个国家和社会存在和发展的基础和前提。显然，“在柏拉图的理想国中，分工被说成是国家的构成原则。”（注：马克思：《资本论》，《马克思恩格斯全集》第23卷，第 405页。）他的法治思想和分工理论深刻地影响了他的思想继承人亚里士多德。
亚里士多德在柏拉图的社会分化和分工的思想基础上，提出了政体的三要素说，认为一切政体有议事、行政和审判三种机能。三者虽各有良好的组织，但互相是交叉的。他提出，国家最高统治机构和政权的安排应包括三个方面：城邦一般公务的议事机能部分；行政机能部分；审判（司法）机能部分。亚里士多德主张各要素的权力必须保持平衡，他认为一个政体能否稳定，就看这三个要素是否各司其职。要使三要素保持平衡，防止侵权、越权和具有特殊的权力，就要相互牵掣。亚里士多德的监督思想是对伯利克里时代城邦政治制度及国家权力系统的一种历史总结和发挥。他看到了公职权力一旦被独裁或不加限制便有被滥用的可能，故而力图以中庸的原则、权力主体的交替、权力机构的分工、职能的细化及相应的法律制度，来消除实践中曾出现的或将来可能出现的权力扩张现象，限制权力的越界，以保证社会正义的实现。
古希腊政治监督的思想不仅以理论的形式出现在思想家的典籍中，而且在当时的政治实践中得到充分的体现。雅典共和国在国家权力的设置上就体现了政治监督的原则。雅典共和国设有执政官和元老院。元老院一度是城邦最有影响的权力机构，由历届卸任的执政官组成，其权力包括推选、监督和制裁执政官，从而形成了元老院与执政官的权力分立和制衡的政治格局，使雅典避免了走上个人统治的道路。在雅典，将军具有重要的权力，尤其在战争期间，不过将军受到公民大会的严格控制和监督，一年中要通过十次信任投票，如在投票中遭到否决，便须到陪审法庭受审。雅典政治是一种共和政治，实行贵族内部的民主，所以雅典共和国具有选举、监督、罢免官吏等政治监督机制，从而有效地遏制政治权力的滥用和个人专制。
在古希腊斯巴达共和国，政治监督也受到高度重视。在斯巴达政治体系中设有监察委员会，由五位监察官组成。监察官每年由公民大会选出，普通公民皆可当选，据亚里士多德研究，“常常有很穷乏者当选了这个职务”。一年期满后即向继任报告和移交工作。五人中有一人为首席监察官，他的名字即为国家年号。其中二个专门负责监督国王，战时随国王出征。他们集体表决各种决议，然后分头执行。公元前5 世纪起，他们获得了十分广泛的权力，成为事实上的统治者。他们主持长老会议和公民大会，有权向长老会议控诉国王，甚至有权监禁国王。他们还有权审查公职人员，撤换违法官吏，监督社会风尚等等。（注：参见丛日云：《西方政治文化传统》，大连出版社1996年版。）
从上述可见，古希腊政治监督理论的思想萌芽，及其在政治监督实践中表现出的惊人的政治智慧，已达到了较高的水平。古希腊作为西方政治文化的源头，其政治监督理论和实践对西方的政治监督理论和政治监督实践产生了久远的影响。
二、中世纪的理论准备
中世纪西欧的基督教社会形成了一种独特的二元化的政教关系。政权与教权各自独立、互相制约，形成相对稳定的控制领域。由此便把人的生活分成两个部分，使人具有二重社会角色，也产生了独特的指向双重权威的两种忠诚。整个中世纪伴随着世俗政权和神学教权的抗争，客观上形成了政权与教权的制衡。
基督教的教义使人们对政府持怀疑和不信任的态度，无法接受与他们同样具有原罪的世俗统治者决定他们最珍重的信仰问题。因此在教会权威失坠之后，他们宁愿将原来由教会控制的领域变为自己个人自由的领域，变为个人的权利。从而，教会与政府权力领域的划分转变为个人权利与政府权力的划分，教会对政府的制约转换为社会对政府的控制和监督，个人权利取代教会权力成为国家权力的解毒剂和无限膨胀的限制因素。根据基督教的信仰，国家只具有工具的价值。它本身不是目的，它应该服务于更高的目的。人因为有一个“精神的灵魂和一个超世俗的命运”，其价值在国家之上。
基督教教义诚然要求基督教徒服从政府的权威，但又认为这仅仅是世俗权威，绝不是精神上和道德上的权威。服从只是一种世俗的义务，绝不是从内心里对世俗权威的认同与依从，更不会把自己整个命运交给它去支配，因此，基督教在根本上对世俗的政府持怀疑的态度。
基督教提出的原罪理论对西方政治监督理论产生重要影响，并成为西方政治监督理论的基石之一。（注：参见陈国权：《比较行政监督导论》，山西人民出版社1993年版。）基督教认为，人都是有原罪的，即使贵为帝王，也与普通人一样并非人间神明，也不是完善的圣人。“原罪说”由中世纪著名神学理论家奥古斯丁首先提出，后经托马斯·阿奎那系统阐述，成为西方政治文化的重要理念。“原罪说”认为，人类的祖先亚当和夏娃在天国偷吃了禁果而闯下了弥天大祸，犯下了人类最初的罪行——原罪。从此人类失去了上帝的恩宠，灵魂死了，身体不受灵魂的支配而受贪欲的支配。因此，人类就丧失了达到最高的善的能力，并且连普通的天赋才能也随之腐化，产生了犯罪的强烈倾向。处在这样的堕落处境中，人类虽然能以机警、公正、勇毅、自制四种美德来实现自己的一些世俗理想，得到一时的尊荣快乐，但并不足以使人在心灵上看得见上帝。（注：张绥：《中世纪“上帝”的文化——中世纪基督教会史》，浙江人民出版社1987年版，第159页。）也就是说， 由于人类的始祖的“原罪”，人类后来的子子孙孙降于人世起，就背负着祖先的这种“原罪”。人性中邪恶的部分时时会战胜原来自然状态中人性善良的部分，使人具有无法阻遏的犯罪倾向。这种因人类始祖的“原罪”而使整个人类无法摆脱与生俱来的罪恶之“源”的理论，就是所谓的“人性原罪说”。基督教的原罪说对西方政治思想和政治实践产生了重大影响，人们常说西方文化是“罪感文化”。
既然人类的本性中有贪婪的“基因”，那么，权力成为人类贪婪的对象——权力欲的产生就很自然，因为权力能给人带来权力以外的很多东西：地位、财富和其它。这种权力欲是人性的天然附属物，是与生俱来的。霍布斯认为，“持续的和孜孜不倦的对权力的要求，是整个人类的共同欲望。”（注：[德]克劳斯·冯·柏伊姆：《当代政治理论》，李黎译，商务印书馆1990年版， 第134页。）原罪说对人类“人性原罪”的预设必然会导致“权力原罪”：人生来就有对权力的贪欲和滥用权力的倾向。
既然人的本性就需要过政治生活，而人性中有着权力贪欲本性，于是，人对政治权力的贪欲就不可避免。罗素在论述政治权力的扩张趋势时指出：“权力欲将引起统治者的征服欲，那些仅有微弱权力和荣誉的人，以为再增加一权力和荣誉的满足，但他们错了，这种欲望是永无休止的满足，只有在上帝的无限境界里才能得到安息。”（注：[英]伯特兰·罗素：《权力论》，靳建国译，东方出版社，第2—3页。）政治就是国家事务的管理，政治过程就是运用权力管理国家事务的过程。因而，可以从“人性原罪”和“权力原罪”合乎逻辑地推演出“政治原罪”。
可见，从神学世界观看来，从“人性原罪”、“权力原罪”到“政治原罪”，是人在社会演变和发展过程中在其内在特质（人性）的支配下必须导致的“三部曲”（贪欲、权力和政治权力欲）。人靠自身内在的特质无法加以避免。要杜绝或削弱政治原罪，其根本方法只有在外在于人性的政治体制中去寻找，通过权力监督机制来设定和控制权力行使的“界限”。因此，权力监督成为克服人性弱点的必要工具和方法。
基督教信仰产生了人民控制政府的愿望和需要。在中世纪，基督教一直作为政府的对立物，客观上承担着监督、限制、控制、制约世俗国家权力的功能。它在赋予君主权利神圣性质的同时，也不断揭露其世俗性的缺陷，因而为其附加了各种限制，使其神圣性具有可以撤销的特点。这种政教关系与近代的宪法思想有着明显的历史联系。直到18世纪，美国宪法的制定者还说：“政府本身不是对人性的最大耻辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了。”（注：汉密尔顿、杰伊、麦迪逊： 《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1982年版，第264页。）这就是说，人注定是有缺陷的，只要是人组成的政府，就不能给它完全的依赖，就应该对其实行监督和控制。这正是近代民主监督思想的基本前提和依据。（注：参见丛日云《西方政治文化传统》，大连出版社1996年版，第539—544页。）
随着宗教势力在西欧的衰弱，中世纪教会对世俗国家权力的监督和制约到了近代置换为社会和公民对政府的监督和制约。当代美国新教神学家尼布尔曾指出：服从上帝而不服从人的基督徒必然是极权主义的大敌。同样，他们也必然是近代自由主义者的先驱。正是在基督教信仰的温床上，自由主义意识形态扎下了深深的根，建立在自由主义之上的政治监督理论才可能形成并被广泛接受。
三、近代自由主义的贡献
自由主义不同于无政府主义，它承认国家存在的必要性，但自由主义充其量只把国家看作人类为了过一种共同的、有秩序的生活而不得不付出的代价。自由主义有两个基本倾向：第一，限制国家权力的活动范围，强调个人与市民社会的权利；第二，以分权的方式造成国家权力机构之间的内部制衡，从而防止出现专断权力。自由主义的基本政治原则是实行法治和宪法，自由主义组织原则的核心是分权，其目的在于达到权力的均衡。而法治与宪政、分权与制衡都普遍要求建立健全和完善政治监督制度，因此，自由主义的政治思想必然包含着政治监督理论。
1.政治监督的理论基础：法治与宪政
实行法治之下的国家是有限权力的国家。可以说，法治的主要功能在于防止、束缚专横的政治权力，铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格法律限制的“有限的政府”。法治之所以要发挥这样的功能，在于任何权力都不可能完全免于专横之虞，而不论掌权者在行使专横权力时的动机是多么高尚，只要有政府行为的地方，就有可能产生专横的决定。不仅专制独裁者的权力不例外，以民主的方式产生的权力也不例外。法治要求政府的权力严格地受到法律的限制，要求政府的行为不得违背法治所认可的价值前提。（注：参见刘军宁：“法治之下——有限政府与政体改革”，《新华文摘》1998年第10期。）
宪政按其字面意义来理解就是依据宪法进行统治。不过，宪法与宪政的关系并不总是互相对应的。有的国家虽然有宪法，但形同虚设，对权力没有任何实质性制约，这样的国家并不是宪政国家。正是在这个意义上，萨托利认为，并不是所有以宪法名义颁布的文件都可以称作“宪法”。他认为宪法可以分为三类：真正的宪法、名义性宪法和冒牌的宪法。而三者之间区分的唯一标准即是对政治权力实行限制与制约。（注：参见萨托利：“‘宪法’疏议”，《公共论丛》第1期， 三联书店，1995年。）因此，宪政必然要求健全和完善的政治监督机制。弗里德里希曾对西方近代的宪政理论与实践作出过相当深刻的分析，他认为，宪政的核心特征是分权：“分权是文明政府的基础。宪政的含义正是在于此”。只有对国家权力进行合理的分立和制衡，才能对国家权力行使有效的监督，从而使国家权力在法律的规范下运作。
2.政治监督的实现途径：分权与制衡
政治监督的主要形式是权力的制衡，而权力的制衡又是以权力的分立为基础的，因此，西方政治监督理论主要表现为分权制衡学说。维尔认为，分权的关键是要将政府划分为立法、行政和司法三部门或三部分。三个部门中的每个部门都一定要限于行使自己的职能，不允许侵蚀其他部门的职能。进而，组成这三个政府机构的人员一定要保持分离和不同，不允许任何个人同时是一个以上部门的成员。这样一来，每个部门将对其他部门都是一个制约，没有任何一群人将能控制国家的全部机器。基于对分权的上述理解，维尔进一步指出分权学说包含四个要素：第一是信奉“政治自由”，或排除“专断权力”。第二是政府具有三种具体的“职能”。第三个是“人员分离”。第四，如果遵循关于机构、职能和人员分工或分立的建议，那么政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约，因为只限于行使其自身的职能，政府各部门便无法对其他部门行使不当的控制或影响。（注：参见维尔：《宪政与分权》，三联书店1997年版，第12—17页。）分权制衡学说是政治监督理论的主要内容，分权制衡学说的系统化，标志着自由主义政治监督理论的形成。
第一个系统阐述分权学说的思想家是英国资产阶级革命的辩护人——洛克。他以自然法为其法治理论的基础，以保护个人自由权利为核心价值。他认为对个人自由权利的最大危害是政治权力的滥用，因此政治权力必须受到法律的约束。法治社会中的政治权力应当是有限的、分立的和负责的。洛克认为：“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所制定的法律，并且在制定和执行时，使法律适合于他们自己的私人利益。”（注：洛克：《政府论》（下），瞿菊农等译，商务印书馆1964年版，第89、87—91页。）因此，洛克认为防止专制，保护个人自由，就要使政府权力分立设置。洛克将国家权力划分为立法权、行政权和对外权，并视立法权为至上的权力。洛克认为三权之间不能互相替代，而应当互相制约、协同行动。
洛克的分权思想更多地体现了资产阶级要求削弱和控制王权和贵族特权的“阶级分权论”。同时，由于他还没有把司法权从立法权和行政权中独立出来，因而，还不是现代意义上的“三权分立”思想。他对于国家各权力之间的相互制衡问题缺乏热情，他将关注点集中于如何求助于一种外在的力量来制约国家的权力。他认为，这种力量只能来自人民，“只有人民才能通过组成立法机关和指定由谁来行使立法，”“当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民方面仍然享有最高的权力来罢免或更换立法机关。”（注：洛克：《政府论》（下），瞿菊农等译，商务印书馆1964年版，第89、87—91页。）可见，洛克的分权学说包含了积极的民主监督思想。
孟德斯鸠在洛克分权思想的基础上对三权分立学说进行了更有系统的阐述。他的论证是建立在自由主义原理之上的。他认为国家权力的目的应该是保护政治自由，政治自由“是做法律所许可的一切事情的权利。如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他的人也同样会有这个权利。”因此，孟德斯鸠认为政治自由并不是个人愿意做什么就做什么，而是都要按法律办事。自由和守法是相辅相成的两个原则：离开了遵守法律，就谈不到自由；法律离开了对自由的保证，也不应该成其为法律。法律保证自由是对封建专制公开确认法律不平等，任意压制践踏人民意志的否定。
但是，要实现政治自由，需要具备一定的条件。孟德斯鸠认为自由只能在“国家的权力不被滥用的时候才存在。……有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年，第154—156页。）他认为，即使是民主政治国家，如果权力过于集中，超出了人民控制的范围，来自于人民大众的国家权力也会转化为压迫人民的专制统治。在这种情况下，国家权力就会被滥用，就会发生各种腐败、贪污等各种丑恶的现象，从而会造成恐怖、发生暴乱。于是，孟德斯鸠提出为了防止权力滥用，就必须实行分权，防止权力过分集中。
孟德斯鸠将政治监督作了制度化的设计。他认为“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年，第154—156页。）基于这一理念，他把政治监督与权力制度设计联系在一起，派生出了立法权、司法权和行政权，并强调三权之间相互制衡的重要性。他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同行政权和立法权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权和行政权合而为一，法官便握有压迫者的力量。”“如果同一个人或是重要人物、贵族或平民组成的同一机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便完了。”（注：孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年，第154—156页。）孟德斯鸠的三权分立学说成为西方政治监督理论的蓝本，对西方政治体制的构建产生了深远的影响。
纵观西方政治监督理论的发展逻辑，我们清晰地看到人类为摆脱国家对社会的专制而进行的努力。如果说，从古代至近代主要是从人性、神性和社会契约、政治自由的理性规范的角度去探索政治监督理论的，那么，现代政治监督理论更多地从权力的合理性、社会职能与政府职能的区分、公平的正义观等角度来寻求权力监督的基础和机制。从而提出了有限政府论、多元民主、公平的正义和新保守主义等政治监督理论。但是，在西方政治文化中，自由主义的政治监督理论仍然是具有主流地位的政治监督理论，继续对人们认识政治权力、制约政治权力和建构政治体制产生深刻的影响。
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