城市流浪乞讨人员救助管理模式的分析与创新，本文主要内容关键词为：管理模式论文,人员论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由“孙志刚事件”引发的我国城市救助管理体制的变革，开创了我国公共决策和管理的高效回应格局。从强制性收容遣送到人本化救助管理，我国城市流浪乞讨人员救助管理工作经历了深刻的历史转型和制度创新，产生了明显的社会效果，展现了良好的政府形象。这是新一届中央领导集体与时俱进，适应社会主义市场经济发展的新形势，适应民主法制建设和社会文明进步，忠实践行“三个代表”重要思想的重要举措。[1]同时，我们也应当看到，目前我国救助管理工作尚有一些问题，需要进一步改进和完善。问题的关键在于，相关的救助管理模式必须随着体制的改革而有所创新。
一、救助管理工作的现状分析
（一）救助管理工作的成绩
随着《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》[2]及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》[3]的实施，我国城市流浪乞讨人员的救助管理工作取得了不错的成绩。据民政部的统计资料显示，从2003年8月1日到12月31日，全国共有218689人求助，经甄别后实际救助177693人，受助率达81.3%（见表1-3）。[4]
表1 救助人员分类统计表
类别
男性
女性 少年儿童
青壮年
老年人 痴呆傻精神病
本省
外省
（18岁以下）
（60岁以上） 人员
人员
人数 128381 49312
32344 101070
442797803 1113789705 87988
所占比例% 72.2
27.818.2
56.9 24.9 4.4
6.3 50.5
49.5
表2 求助方式分类统计表
求助方式 主动来站 有关部门或群众引导护送
被丢弃站外
人数
10793060166
9597
所占比例%
61.7 33.9 5.4
表3 救助结果分类统计表
类别 反回原籍（救助站 反回原籍单位／亲 民政部 被护送 自愿 被终止 擅自 地方福利机械／
提供现金／乘车凭证 （家属寄路费） 友接回
门接回
返乡
离站
救助
离站 其它机构安置
人数 103947 84491204533497900 26353
5731
2130 609
所占比例% 58.5 4.8 6.8 1.94.414.83.2
1.20.3
数据来源：中华人民共和国民政部网站.http： //www.mca.gov.cn.总人数为2003年8月1日到12月31日期间实际救助人数。
（二）救助管理工作的现存问题
在看到城市流浪乞讨人员救助管理工作成绩的同时，我们也无法忽视救助对象甄别困难、救助方式与受助需求不适应、救助站管理不佳和救助有效性不高等问题和困难。这些问题阻碍着救助管理工作的发展。
1.求助对象广泛，甄别工作难度大。求助人员人数多、来源广、情况复杂、动机多样，使救助甄别工作数量巨大，难度增加，时效延长，实际造成大量尚未甄别的求助人员滞留救助站。
2.救助经费有限，缺乏有效使用。救助工作转型后，救助经费限于国家公共财政拨款，各救助站经费来源有限。面对众多的求助对象，救助站或因穷于应付而紧张短缺，或者无的放矢而抛洒浪费，甚至出现某救助站的50万元救助款提前全部用完的尴尬局面。[5]
3.救助方式单一，难以适应救助对象的多种需求。从救助工作实际情况分析，救助站主要依照《救助管理办法》和《实施细则》给救助对象提供相应的救助方式，以生活救助、物质救助为主，如提供住所、食物、医疗，提供车票以便其返回原籍等。而求助人员来源不同，其受助需求也不同，现行救助模式以解决救助站内救助对象的生活问题为主，无法满足其多种需求。
4.受助人员滞留，难以实现有效救助。一些受助者在救助期满后不愿或无法离开救助站，长期滞留或赖站，使救助站不得不抽出相当的资金、设施和人员来继续给他们施以救助，成为救助站开展新的救助工作的包袱。
5.管理方式滞后，难以适应救助管理的转型要求。从强制性收容遣送到关爱性救助管理，体现了管理工作的转型，但管理方式的路径依赖继续存在，导致管理方式滞后，原有的管制性管理还未转化为新的保障性管理。管理人员与受助人员的沟通方式简单、粗糙，缺乏互动，互信程度差。管理方式粗放，分类不明确，例如让儿童与成年人一起生活，成年人的一些陋习难免会对儿童产生影响，使得一些儿童在救助站内也学会赌博、抽烟、说脏话等恶习。
6.管理人才缺乏，专业培训和专业技能不足。救助站管理工作转型后，一些救助工作人员尚不能适应这个转换，思想仍停留于收容遣送时期，在实际工作中仍按原有工作方式行事，缺乏救助保障的意识和方法，缺乏相关专业知识、技能的学习与培养。
（三）相关问题的深层原因分析
当前救助管理工作存在的上述问题，对我们认真贯彻执行国家政策，顺利开展救助管理工作造成严重阻碍，而且极大地影响了救助工作的有效性。造成这些问题的深层原因可从以下几个方面来分析：
1.现行救助工作局限于物质救助和满足生存需求。分析当前救助管理工作的相关内容，我们发现救助工作基本以提供生活救助、物质救助和满足救助对象的生存需求为主，在有些救助站甚至简化为仅提供食宿。这极大地限制了救助工作的深入性、针对性和可持续性，使救助工作在一定程度上仍然具备原有的收容遣送特征，使救助工作简单化、粗放化，从而降低了救助的有效性。
2.低层次救助导致受助者徘徊于低层次需求。局限于生活、物质救助的救助管理模式同时也限制着受助者，使他们只能看到生活中的低层次需求，无法引导自身需求层次的发展与提升，无法树立积极的人生态度，找到摆脱流浪乞讨生活的方式，使其长期徘徊于低层次的生存需求，导致救助返回率上升。
3.救助工作需要深入分析和了解受助者的需求结构。作为消极型人群，城市流浪乞讨人员具有与其他群体不同的需求构成结构，救助工作不能按照通常的方式对此做一般化处理，必须具体分析受助者需求结构和需求发展的特殊性。通常，人的需求结构和发展可用马斯洛的需求模型作出令人信服的解释，但是，对于城市流浪乞讨人员而言，马斯洛模型的有效性受到质疑。事实上，流浪乞讨人员的需求结构与发展并未如马斯洛所言，而往往是纠缠于生存需求，难以提升到更高层次，或者即便有所提升也常常会因挫折而重返生存需求，长期以流浪乞讨为生。因此，救助工作必须寻求新的需求分析模型，深入分析和把握受助者的需求结构和变化规律。
4.救助工作期待救助管理模式的创新。救助管理工作必须在适应性的受助需求模型分析的基础上，进行救助管理模式的创新和建设。一方面，救助管理工作必须适应流浪乞讨人员日常心理的消极性特征，把握其需求结构和需求变化的消极性导向，注重心理辅导与救助；另一方面，救助管理工作要突破低层次救助的局限，向流浪乞讨人员提供高层次需求的引导。这都要求救助管理模式的创新，要在生活、物质救助的基础上，发展针对性的心理救助和精神引导，使流浪乞讨人员摆脱生活的阴影，克服消极的人生态度，树立积极健康的人生方式，从而实现人性化救助管理的根本目标。
二、受助者需求模型的分析
城市流浪乞讨现象在客观上主要是相关人员生存需求得不到满足造成的。现在的救助管理制度也正是从这个角度来提供基本生存需求的救助与保障。但是，城市流浪乞讨人员在离开救助站后继续流浪乞讨，其原因，一方面与其生存需求仍然未得到满足相关，另一方面，还与他们的发展需求未得到满足相关。
在关于需求层次理论研究中，常为学界所引用的是马斯洛的需求层次模型。马斯洛模型主要针对积极型人群，探讨了需求层次的“满足—前进”模式，显然，以此来分析消极型的城市流浪乞讨人员的需求状态与需求发展，是缺乏适应性的。美国耶鲁大学教授阿尔德弗的需求层次理论补充了“受挫—后退”模式，对我们的分析很有启发性。在此，我们用阿尔德弗的ERG需求层次理论，分析我国城市流浪乞讨人员的需求状态与需求变化，提出针对性的受助需求模型，以期为拓展救助管理工作的深入性、有效性，解决现存的问题提供参考。
（一）阿尔德弗的需求层次理论[6]
1.ERG需求层次理论的基本内容。[7](P142-175)ERG理论是由美国耶鲁大学教授阿尔德弗于1969年提出的一种需求层次理论。他把人的需求按照从低到高的顺序归纳为生存需求(Existence Needs)、关系需求(Relatedness Needs)和成长需求(Growth Needs)三个层次。第一层，生存需求。这组需求涉及维持人的生命存在的需求，例如生理和安全需要，包括衣、食、住等。第二层，关系需求。这组需求集中于建立并保持人际关系，这是个人对社会交往、人际关系和谐以及相互尊重的需要，主要通过社会生活中、工作当中与其他人的接触和交往得到满足。第三层，成长需求。这是个人要求得到提高和发展，取得自尊、自信、自主及充分实现自己能力的需要，主要通过发展个人的潜力和才能得到满足。
2.ERG理论揭示的三种规律的启示。阿尔德弗教授认为，个人需求的满足可以是“满足——前进”，也可以是“受挫——后退”。即较高层次的需求没有得到满足，有可能退而求其次（较低层次的需求）。（如图1所示）
附图
图1 ERG需求层次理论示意图[8]
ERG理论为我们揭示了三个规律，这对我们分析城市流浪乞讨人员的受助需求很有帮助。第一，“满足－加强”律。即哪个层次的需求得到的满足越少，则满足这种需求的愿望就越大。城市流浪乞讨人员的基本生活无法得到保障，衣、食、住、行都存在严重的困难。因此，他们最迫切的需求就是生存得到有效的保障。第二，“满足－前进”律。即较低层次的需求得到越多的满足，则该需求的重要性就越差，满足高层次需求的愿望就越大。当流浪人员得到救助之后，他们的生活得到暂时性的保障和改善。同时，他们的需求也会随之发生变化。他们会倾向于摆脱过去流浪乞讨的生活，希望能够找到适当的谋生途径以重新被社会接纳，过上正常的生活。第三，“受挫－后退”律。即当较高层次的需求遭受挫折而无法得到满足时，人们就会退而求其次，对较低层次的需求的愿望就会越大。如果受助人员在失去临时性救助服务后，依然无法找到途径来改变其生活状况，依然无法被社会所接纳，则很有可能继续流浪乞讨，以维持基本的生存需要。
（二）受助者需求模型分析
把握受助对象的需求状态是顺利开展救助管理工作、保证救助管理工作有效性的关键要素。阿尔德弗的ERG理论及其揭示的三个规律，注意到人的需求的正负效应，更能反映流浪乞讨人员的需求现实。人们的需求并非一成不变，既会随着已有需求的满足而不断提高，也会因为高层次需求无法满足转而期望满足较低层次的需求。受助对象的需求变化也符合这样的规律。这就是所谓“生存需求满足而激活发展需求”和“发展需求受挫而回归生存需求”的受助者需求模型。因此，对于救助工作者来说，明确受助者的需求及其变化就显得非常重要了。依据阿尔德弗的ERG理论和对城市流浪乞讨人员需求状态的观察分析，我们尝试提出受助者需求模型，以期为救助管理模式的创新奠定一个科学的基础。
受助者需求模型（如图2所示）的基本内容如下：
附图
图2 城市流浪乞讨人员受助需求模型示意图
1.生存需求是城市流浪乞讨人员的基本需求。救助对象需要得到实实在在的食物和住所来维持生存或解决生活中面临的困难。这一需求在救助对象进入救助站之前就已经产生，并贯穿整个救助管理工作的全过程，即受助对象的生存需求在救助站甄别受助对象时、救助站对受助人员实施救助时以及受助对象离开救助站之后都存在，是最基本的需求。
2.受助者的需求在接受救助服务的过程中会变得更加丰富。随着救助工作的开展，受助者的生活也得到暂时性的改善，其生存需求得到一定的满足。这时，他们会渴望与周围的人产生良好的关系，并且希望能够被身边的人与环境所接纳。他们可能更多地关注关系需求甚至是成长需求。值得注意的是，受助者的生存需求并不会完全消失，只是在一定程度上转化成为更高层次的需求，即发展需求，包括：渴望与他人、社会交往以获得和谐的人际关系与尊重的需求；获得解决生存问题的能力的需求；个人才能得到发展、个人愿望得到实现的需求等。
3.如果救助对象的需求发展符合“满足－前进”律，则他们再次流浪的可能性就会降低。通过救助工作人员的引导，救助对象可以逐渐克服其消极的价值取向，从低层次的生存需求解脱出来，树立积极的人生态度。在具备满足条件的前提下，发展需求产生后，救助对象的发展需求会成为其主要需求，而再次流浪的机率大大降低。
4.如果救助对象的需求发展符合“受挫－后退”律，则他们再次流浪的可能性就会增高。如果救助对象的发展需求没有条件得到满足，生存需求会重新成为他们的第一需求，也是最重要的需求。而当其生存需求也遭受威胁时，他们就可能再次选择流浪乞讨。
三、救助管理模式的创新
通过受助者需求模型的分析，我们认为受助者的需求既有持续不变的内容（即生存需求），也有不断发展变化的内容（即发展需求）。因此，救助工作要突破现有的困境，实现良性发展，最重要的一点就是要在了解和掌握受助者需求的基础上，对救助管理模式进行创新，使救助工作在现有的社会条件下实现工作效益最大化。
（一）实行人本管理，以可持续性救助为原则
救助管理模式的创新，首先要实行人本管理，以救助工作的可持续性为原则。救助工作的可持续性是指，不仅在受助期间受助者能够得到必要的生活救助和适当的精神引导，而且在其离开救助站后，救助工作给受助者带来的心理变化和生活帮助能让受助者不断地获得支持、鼓励，从而降低流浪乞讨的负效应，增强救助管理的正效应。
救助管理模式的创新应以救助工作的可持续性为原则，需要明确：
1.转变职能，实施以人为本的服务型管理。从收容遣送到救助管理，相关工作的目标和性质已发生变化，原来的强制性治安管理转变为服务性救助管理，因此，必须实现管理职能的相应转变，实施人本化服务管理。
2.救助者与受助者是人格平等的主体。救助不是基于可怜的施舍，救助者应当在人格平等的基础上充分尊重受助者；救助者应当充分关心受助者的生存需求，予以必要的保证，同时更应深入地关心其发展需求，实现救助者与受助者的平等沟通。
3.救助工作不是一次性的施舍，而是持续性的深度关怀。虽然救助站只能为受助者提供十天的救助，然而许多受助者不愿离开，其中一部分是因为贪图救助站的无偿服务，更多的则是因为担心其离开后生存困难又迫使其重复流浪乞讨的生活。除了保证救助期内的救助工作的正效应，救助者更应关注救助期后的救助工作的正效应，以持续性的深度关怀实现救助工作的可持续发展。
4.通过救助努力实现受助者的可持续自助。可持续性原则要求救助工作有机化，通过积极有效的救助让受助者通过自身的功能性活动[9]实现自我救助，从而将救助站的外在救助工作转化为受助者的内在自救动力。
（二）保障生存需求，以生活救助为基础
救助管理模式的创新，需要保障受助者的生存需求，以生活救助为基础。
1.保障受助者生存需求，同时防止其产生依赖思想。受助者需求模型表明，生存需求是救助对象寻求救助的原因。救助者应以生活救助、物质救助为基础，为受助者提供必要、完备的救助设施和条件。同时，救助管理既要以保障生存需求为基础，提供足够的生活救助，也要防上受助者对生活救助产生依赖，停滞于低层次需求无法提升。
2.救助不是盲目馈赠，必须建立健全救助甄别机制。从求助人员中甄别出生存需求无法满足的、符合救助条件的对象，保证甄别的真实性，防止出现欺骗求助行为，使救助站可以将有限的物质、人力资源投入救助工作，防止出现表3中被终止救助和擅自离站两类情况。
3.以甄别为基础对求助需求进行分类处理。按照求助需求的不同，救助对象大致可以分为：(1)其原籍具备托管条件、可以返回原籍的救助对象；(2)只需短期安置，随后可以离站自立的救助对象，包括进城务工但暂时失去工作从而向救助站求助、本身具备就业能力的农民工等；(3)由于身体、精神等问题需要长期救助的求助人员，包括孤寡老人、疾病患者等；(4)多次寻求救助的人员，主要包括缺乏工作能力和长期被社会边缘化的救助对象。
按照《救助管理办法》与《实施细则》的规定，救助站应根据受助者的分类及需求提供生活救助，表现为：(1)提供符合食品卫生要求的食物和符合基本条件的住处；(2)对在站内突发疾病的人员，及时送医院救治；(3)并且帮助与其亲属或者所在单位联系；(4)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，还要提供乘车凭证，以保证受助人员能够顺利安全地返回。
4.健全救助物资管理机制，防止贪污挪用现象。有限的救助物资必须充分保证用于受助者，严防救助管理人员挪用和贪污，健全相关监管机制，实现救助物资的透明化管理。
（三）关注发展需求，以心理救助为引导
受助者需求模型表明，受助者在接受生活救助的同时，如果其生存需求得到满足，发展需求会成为其主要需求。而生活救助仅能解决受助者一时之需，是治标之法。这需要救助站在保障受助者生存需求的基础上，更应关注其发展需求，注重治本之道。因此，救助管理模式的创新，还应关注受助者发展需求，以心理救助为引导。
1.救助者要学习和掌握心理救助知识和技能。救助工作者不只是为救助对象提供食宿帮助，还需要掌握实施救助管理的相关专业知识，提高进行心理救助的工作能力，培养社会责任感和公德心。
2.救助站要营造良好的互动环境与沟通条件。救助者要与受助者良好地沟通，为其建立共同活动的场所，帮助受助者扭转消极的人生态度，克服挫折心态，养成积极的心态，促使其敢于与他人交往，也敢于接受他人。
3.关注和把握受助者需求的变化趋势和特征。救助者通过细致观察、情感式交谈、背景调查等方式了解受助人员流浪乞讨的真正原因和他们的根本需求，掌握其需求结构及其动态变化。
4.针对不同对象进行适应性心理救助。积极地寻找途径为受助者排忧解难，帮助他们重新燃起追求美好幸福生活的勇气和决心，尤其是对长期被社会边缘化的受助人员而言更应如此。例如，(1)对于具备物质生活条件而脱离原有生活环境、人际网络、存在心理障碍的受助者，需要救助工作人员进行科学的心理救助、精神引导，帮助他们逐渐摆脱沟通障碍，实现社会回归；(2)对于户口所在地不详、原籍亲属或单位不愿接回的受助者（主要是残疾人、未成年人、痴呆傻或行动不便的老人），可以由民政部联系具体安置的机构，如福利院、精神病院等。(3)提供心理救助和辅导，帮助受助者——尤其是具备行为能力的受助者——转变其已有的“依靠外界施舍或扶助求生存”的观念，使其更倾向于通过自身的功能性活动来实现自助。对于占求助者总数半数以上（见表1）的青壮年来说，返回原籍可能无法解决其生存危机（即无法通过自身的功能性活动来实现自我救助），通过心理救助帮他们树立正确的工作观，同时救助机构可以联系专业技能的培训学校或老师给他们提供职业技能培训，帮助他们掌握一技之能，为他们在城市打工或回原籍工作提供有机救助。
5.建立救助档案，实现网络化救助服务。建立受助者的基本情况、心理特征、人际关系等资料档案，并通过互联网实现全国救助站间的联网管理和受助者网络化救助服务机制。各救助站可以据此密切关注受助者离站后需求变化的情况，并根据不同的需求采取新的救助措施，同时，受助者也能通过上网得到相应的心理救助，从而实现救助工作的可持续发展。
四、结论
综上所述，我国城市流浪乞讨人员救助管理模式的创新，就是要从强制性治安管理模式向人本化服务管理模式转型，以受助者需求模型的科学分析为前提，将保障受助者的生存需求和关注其发展需求结合起来，以可持续性救助为原则，在生活救助的基础上进行心理救助，引导受助者需求的正向发展，帮助原本消极的流浪乞讨人员建立积极的人生方式，走出救助站，融入社会，寻求自身发展，减少其重返流浪乞讨状态的可能性，提高救助管理的有效性，从而促进城市救助管理制度的进一步完善。