农民工社会保障的困境与出路——政策分析的视角，本文主要内容关键词为：农民工论文,社会保障论文,视角论文,出路论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
据新华社报道，到2003年为止，中国已有1亿的农村劳动力进入城镇就业，每3个产业工人就有2个来自农村。但是“由于户籍的限制，他们被完全排斥在城市社会保障体制之外，在生活条件、就业、医疗等诸多方面，都处于一种随时受到威胁的状态”[1]。同时，“作为一个特殊群体，农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志”[2]。切实保障农民工权益，特别是农民工的社会保障权益，受到了全社会的普遍关注。从1998年9 月广东省颁布《广东省社会养老保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系试点以来，中央政府相关部门和部分地方政府纷纷出台了一系列保护农民工社会保障权益的相关政策。由于缺乏统一的中央政策，各地农民工社会保障政策仍处于试点的阶段，存在多种改革模式并存的局面。本文将采用政策分析的方法，在具体分析农民工社会保障政策现状的基础上，探讨现有农民工社会保障政策制定和实施中存在的问题，提出进一步完善农民工社会保障政策的政策建议，以期为农民工社会保障健康发展提供一种思路。
二、农民工社会保障政策的现状分析
尽管农民工的社会保障问题引起了社会各界的广泛关注，但是农民工社会保障建设的实质性进展不大。由于目前缺乏中央统一的政策，各地农民工社会保障建设呈现出多种模式并存的局面。下面，我们将按非缴费性的社会救助、社会福利项目和缴费性的社会保险项目两大类别分别介绍农民工社会保障的现状。
（一）非缴费性的社会救助、社会福利项目的现状
总体来说，农民工社会保障制度中的社会救助、社会福利方面的法规、政策建设落后，绝大多数城市社会救助、社会福利方面的项目的排他性依然很强。目前，城市的社会救助、社会福利项目都仍然基于户籍制度建立和运行。城市外来人口由于没有城镇户籍而无法获得城镇的社会救助和社会福利。在最低生活保障方面，《城市居民最低生活保障条例》将没有城市户口的农民工群体排斥在外。社会福利方面，义务教育福利制度也是城乡二元结构的，农民工子女由于没有城市户口在城市就学要交很高的一笔赞助费。农民工群体显然不能享受城镇的义务教育福利。住房福利方面，于2004年3月1日起实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的适用对象也限于城镇最低收入家庭，而将农民工群体排斥在外。当然，也有部分针对农民工群体的社会救助法规、政策出台。如2003年8月1日起施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》取代了过去的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，将流浪、乞讨人员的强制性的救助转变为“自愿受助，无偿救助”。但是从整体来说，这方面的法规、政策建设是滞后的，农民工在城镇获得的社会救助、社会福利非常有限，非缴费性的社会救助和社会福利项目缺失。
（二）缴费性的社会保险项目的现状
从制度建设上来看，农民工的社会保险法规、政策建设缺乏具有可操作性的全国性的立法，只有少数城市制定了地方性和政策性的规定。在全国性的有关劳动保障立法中，如《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》《企业职工生育保险暂行规定》《社会保险费征缴暂行条例》等在其适用范围都只是对企业作了列举规定，而对职工未作明确列举。就法理而言，其中应当包括农民工。但是，这些文件没有就农民工社会保险的特殊权益做出规定，因而对农民工社会保险而言缺乏可操作性[3]。 在地方性法规、政策中，部分地方政府根据各自情况制定了农民工社会保险方面的政策。目前，各地方制定、实施的农民工社会保险项目有两种模式：直接扩面的社会保险项目和相对独立的社会保险项目。下面，我们将分别介绍它们。
1.直接扩面的农民工社会保险项目
所谓直接扩面的农民工社会保险项目就是通过一定的政策将农民工作为扩大城镇社会保险制度覆盖面的对象直接纳入城镇社会保险制度体系中，以期在向农民工的提供社会保障的同时扩大城镇社会保障制度的覆盖范围，应付未来人口老龄化造成的社会统筹基金支付危机，实现制度的可持续性。目前，直接扩面的社会保险项目仅限于社会养老保险、工伤保险和医疗保险项目。
社会养老保险政策方面，自1998年9 月广东省颁布《广东省社会养老保险条例》将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系以来，厦门、南京、深圳、北京、天津、郑州等地相继制定了类似的农民工社会养老保险政策。其特点是将城市农民工纳入城镇职工基本养老保险体系，实行单位和个人共同缴费，推行社会统筹与个人帐户相结合的社会养老保险制度。同时，针对那些流动性较强的农民工，出台了个人帐户的可转移性和一次性提取的相关规定。当然，各地在具体做法上有所差异，如各地在领取条件和退休年龄上的规定不同。
工伤保险政策方面，2004年6月1日，劳动与社会保障部针对建筑行业农民工工伤事故频发，却不能得到切实保障的现状，专门发出通知对农民工参加工伤社会保险的相关事宜做了规定。随即北京、安徽、河北、重庆、山西等省、市纷纷出台了本地农民工参加工伤保险的具体措施，将农民工也纳入城镇职工工伤保险制度范围内。从目前各地制定的政策来看，农民工的工伤保险在参保费率、缴费对象、缴费比例和缴费基数等方面与城镇职工的工伤保险基本一致，但在不同伤残等级的具体待遇支付方式上与城镇职工仍有所不同。比如在待遇支付方式上，跨省流动的农民工，即户籍不在参加工伤保险统筹地区（生产经营地）所在省（自治区、直辖市）的农民工，在1至4级伤残长期待遇支付上，可以在一次性支付和长期支付两种方式之间进行选择。
医疗保险政策方面，北京市2004年7 月颁布《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》将农民工纳入到城镇职工医疗保险覆盖范围内，解决农民工看病难的问题。扩面过程中，为了适应农民工缴费能力有限、流动性较大等特点，政策作了相关调整，如农民工个人不缴费的而由企业缴费，降低了保险给付的起付标准和最高支付限额等。和北京类似，石家庄、山东、山西等省市也制定了把农民工纳入城镇职工医疗保险体系的相关措施。
2.相对独立的农民工社会保险项目
相对独立的农民工社会保险项目是指在城镇职工社会保险体系之外，结合农民工流动性强和收入水平低等特点，建立在费率水平、基金运行方式、待遇支付水平和方式等方面与城镇职工社会保险政策相对独立的社会保险项目。目前，相对独立的农民工社会保险项目仅在上海市和成都市试行，即2002年9 月上海首先制定并实施了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，2003年3月1日成都市制定并实施了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》。
这两个综合社会保险项目都只提供工伤或意外伤害补贴、住院医疗待遇、老年补贴待遇三方面的保障，其缴费率和享受的待遇水平均较城镇社会保险项目要低，且都具有缴费方式灵活，引入商业保险公司参与项目运营等特点。同时，两地的综合保险项目在参保对象范围、费率水平、缴费主体等方面有着不同。在参保对象上，上海将参保对象界定为外来从业人员和无单位的外来从业人员，而成都则是与用人单位存在劳动关系的非城镇户籍从业人员以及无单位的非城镇户籍从业人员，将参保对象明确为农民工；在费率水平和缴费主体上，上海的用人单位或无单位的外来从业人员按照缴费基数12.5％的费率水平缴纳综合保险费，成都则由用人单位和个人按一定比例共同承担（具体分担比例见下表），无单位的全部由个人承担；在参保缴费基数上，成都市根据农民工的收入水平制定适当不同档次的参保基数，而上海只规定了以职工月平均工资的60％为缴费基数；另外，上海还对外来农民工和本地农民工进行了区分。
表1 直接扩面的农民工社会保险项目和相对独立的农民工社会保险项目
制度模式
直接扩面的农民工社会保险项目
相对独立的农民工社会保险项目
保险项目
养老保险 工伤保险基本医疗 外来从业人中综非城镇户籍从业人
保险 合保险员综合社会保险
厦门、南 北京、安北京、石
京、深圳、
徽、河北、 家庄、山
实施地区
北京、天 重庆、山东、山西 上海 成都
津、郑州、
西等等
广东等
农民合同
制工人
(各地称 与企业建
呼有所差 立劳动合与城镇所与用人单位存在
别:农民 同关系或有用人单 外来从业人员和劳动关系的非城
参保对象
工、非本 者形成事位形成劳 无单位的外来从镇户籍从业人员
市户籍人 实劳动关动关系的 来人员以及无单位的非
员、外来 系的外地外地农民城镇户籍从业人
人员、农 农民工 工 员
业户口从
业人员等)
用人单位按缴费基数的
用人单位 缴费,以 20%缴纳。其
和个人共 与城镇职上一年本 用人单位和无单中,有用人单位
费率水 同承担、 工工伤保市职工月 位的外来从业人的由单位承担
平及缴 缴费比例 险制度一平均工资 员按照缴费基数14.5%,个人承
费方式 和缴费基 致 60%为基
12.5%的水平缴 担5.5%,个人
数各地有 数、按纳综合保险费。承担的缴费由用
所不同
2%的比另外,外地施工 人单位在其工资
例按月缴 企业的缴费比例中代扣代缴;无
纳基本医 为7.5%单位的全部由本
疗保险费人承担
从政策执行的效果来看，多数农民工社会保险政策的执行效果并不理想。一方面，农民工的参保率仍然很低。如到2003年9月，上海市共有3.5万多个用人单位参加了综合社会保险，参保人员为98万多人[4]。对江苏、吉林、辽宁三省的调查指出，江苏省农民工参保率约为15％，辽宁、吉林只有10％左右[5]。成都市农民工综合保险计划实施一年多来，参保人数仍为13.7万人，参保率仅为34.25％[6]。另一方面，纳入城镇职工社会保险的相对独立的保险项目运行状况并不理想。如北京、广州、深圳等城市的社会养老保险项目，由于社会养老保险计划尚未实现全国层次的统筹及农村社会养老保险的不完善，农民工养老保险的个人账户很难在城市之间、城乡之间转移而导致许多农民工流动或者返乡时只有选择退保[7]。在综合社会保险项目的设计上没有考虑到农民工的流动性大，易导致综合保险帐户的跨地区转移问题等[8]。
三、现行农民工社会保障政策存在的问题
影响公共政策有效执行的因素是多方面的，其中政策制定的合理性、协调性程度对政策的执行效果至关重要。农民工社会保障政策的合理性、协调性对政策的执行效果也有着重要的影响。
（一）保障供给单一化与农民工二次分化导致的保障需求多样性的矛盾
农民工是我们对在城镇中工作和生活，具有农业户口的外来劳动力的统称。但是，农民工群体并不是同质的，而具有很大的异质性。根据其拥有的社会资源及其占据的职业位置，农民工经过二次分化已基本形成以下四大职业层：由个体工商户和私营企业主组成的业主层，由有营业执照的个体劳动者和“散工”组成的个体劳动者，由“白领”和“蓝领”工人组成的雇工层，由乞丐群体和“三陪小姐”组成的不正当职业者层[9]。显然，由于他们对生产资料、资金、技术等社会资源的占有状况不同，导致他们面临的社会风险以及对风险的承受能力和应付能力存在较大的差异。所以，农民工作为异质性群体其保障需求应是多层次的。
但是，实际中针对农民工的社会保障供给却比较单一，没有注重进行切实有效的分层分类保障。这主要表现在以下三个方面：
首先，从现有颁布的各项法规、政策来看，所有政策都集中在社会保障项目，忽视了社会救助和社会福利项目。社会保险关系是建立在稳定的劳动关系基础上，这比较适合农民工中的雇佣劳动者。而社会救助和社会福利项目是政府的转移支付项目，不需要受助对象的缴费，很适合向“散工”等自营职业者提供保障。目前农民工社会保障政策在缴费性社会保险项目和非缴费性社会救助和社会福利项目之间的供给结构性失衡直接导致多数处于非正规就业的农民工无法获得社会保障。
其次，即使是社会保险项目，却过分注重农民工社会养老保险的未来收入保障项目，而忽视工伤、医疗、生育等短期保险项目。在城市务工期间，大多数农民工面临的最大的、最紧迫的风险都是工伤、失业、疾病等即时性风险。相反，退休后的收入保障风险是长期的，并且取得社会养老保险的给付资格要求长期缴费，这相应地要求提供劳动者在短期丧失劳动能力或者暂时失去工作岗位时的收入保障，以使劳动者在长期内实现就业。显然，建立农民工的工伤、生育、失业保险可以提供劳动过程中的保障项目，更具有直接性、基础性的作用。现实中这种供给和需求的结构性矛盾直接导致部分农民工无法获得最需要的保障项目，而一些需求程度不是很强烈的保障项目却占用了大量的社会资源。
第三，同一城市的社会保险项目的供给模式单一、缺乏组合，存在希望用一种保障供给模式来满足所有农民工的保障需求政策取向。直接扩面的社会保险供给模式更适合“市民化”程度较高、流动性较低的工资劳动者型的农民工。因为这种模式提供的保障项目及缴费能力要求与城市居民的社会保险项目很接近。并且，“统帐结合”的社会养老保险模式实际上只对那些可能在城市定居的农民工有吸引力，因为，只有在城市定居才能获得“社会统筹”部分的社会养老保险权益。相反，相对独立的社会保险供给模式更适合流动性较大、在城市定居的可能性较小的农民工。因为这些综合社会保险项目同城镇的社会保险制度保持了相对的独立性，费率水平较低，并且农民工缴费形成的社会保险权益能全部随农民工流动而流动。显然，无论是直接扩面的社会保险供给模式还是相对独立的社会保险供给模式都只是分别适合农民工群体中的部分人口，要想有效地进行分类保障，这两种社会保险供给模式必须进行组合。然而，目前各地方政府出台的社会保险法规都只是选择了其中的一种模式，这也是供给结构性失衡的体现。
（二）城镇社会保险制度的完善与直接扩面的社会保险政策的执行效果不理想
直接扩面的社会保险项目的执行效果在一定程度上取决于目前城镇社会保险制度是否符合农民工群体的缴费能力和能否满足他们的保障需求。但是，由于目前我国城镇社会保险政策尤其是社会养老保险政策尚处在改革完善的过程中，制度的一些缺陷和问题导致向农民工群体扩面的效果不理想。这主要表现为以下三个方面。
首先，费率过高导致农民工群体的参保率较低。20世纪90年代后半期，随着“统帐结合”的养老保险制度的逐渐确立，我国社会养老保险资金筹集模式开始由现收现付制向部分积累制转变。若想顺利实现制度转轨，政府必须承担转轨成本。但是，实际上政府一直回避承担这一历史责任，而是试图通过扩面提高当期参保者的缴费水平的方式来“消化”转轨成本。但是畸高的费率只能让缴费能力有限的农民工止步。即使是强制参保，逃费现象依然很多，征缴率比较低。
其次，社会养老保险省级统筹与农民工流动性较强之间的矛盾。对参加了“统帐结合”的社会养老保险的农民工群体而言，现行制度的省级统筹不利于农民工群体的流动和保障农民工群体已有的社会保障权益。目前，绝大多数省份社会养老保险的省级统筹是通过建立省级调剂金制度由省级相关部门根据各县、市基金收支状况进行余缺调剂来实现的，并没有实现养老保险基金全省范围的统收统支（陕西省除外）。当农民工在不同省份的城市之间甚至同一省份的不同城市之间流动时，面对繁琐的转移手续，多数人会选择退保，导致参保中断。同时，由于只有发达地区的部分城市建立了农民工的社会养老保险项目，当农民工流向尚未出台农民工社会养老保险相关政策的城市就业时，他也只能选择退保。最后，当农民工回流返乡时，由于多数农村地区尤其是落后农村地区的社会养老保险制度仍处于试点过程中而未正式确立，农民工还是得选择退保。而由于退保只是针对个人账户部分，农民工养老保险社会统筹部分的权益将完全丧失。这显然是不公平的，对农民工群体的吸引力不大。
第三，个人账户“空帐化”风险与向农民工扩面之间的矛盾。由于政府回避偿还制度的转轨成本的责任，在退休人员不断增多的情况下，统帐结合的社会养老保险制度利用个人账户和社会统筹两部分混账管理的财务制度向个人账户透支，导致个人账户的“空帐运行”。并且，只要政府不支付转轨成本，个人账户始终存在“空帐化”的风险。在这种情况下，向农民工群体扩面固然会降低制度内抚养率，养老保险的财务收支状况会得到改善，但这只会导致新加入的农民工群体个人账户空帐运行的风险。所以，这种扩面只会在推迟风险的同时积累更多的风险[10]。这一方面达不到向农民工群体提供保障的目的，另一方面不利于城镇社会养老保险制度的可持续性。
（三）现有的农民工社会保障项目没有很好地处理农民工城市化的问题
农民工社会保障问题的原因在于我国传统的“城乡为界”的二元社会保障制度安排不能适应人口城市化的新情况。改革开放以来，随着一系列控制乡城人口迁移的制度的弱化和松动，大量农村劳动力在城市更高收入和更多就业机会的诱导下从农村流向城镇非农产业，完成了人口迁移的第一个过程。但是户籍制度以及基于户籍制度建立的城市偏向的劳动就业制度、社会保障制度却为乡城迁移者在城市定居设置了障碍，迁移的第二个过程无法完成[11]。这使我国的乡城人口迁移表现出一定的兼业性，城市化也表现出一定的不完全性，城市化远远滞后于工业化。我国的“新型工业化必将与城市化结合起来”[12]。所以，户籍制度及相关的城市偏向的社会经济制度必须进行改革，以促进我国的城市化进程。
这相应地要求传统二元社会保障制度的“城乡为界”逐渐改变为“产业为界”，基于一定的准入条件将有固定居所、稳定的工作单位和收入的农民工纳入城镇社会保障范围，促使这部分农民工实现完全的人口城市化。
但是，相对独立的社会保险项目只是提供了农民工进城务工期间的一些收入保障项目，虽然的确向流动性较大的农民工群体提供了一定的保障，但是缺乏使“市民化”程度较高的那部分农民工由农民转变为市民的机制，不利于人口城市化的进程。所以这种社会保险供给模式仍在一定程度上体现了城市的“本位主义”，不能从根本上解决农民工的社会保障问题。
直接扩面的社会保险供给模式虽然是从以“城乡为界”到“产业为界”的一大突破，但是也没有很好地处理促进农民工实现人口城市化的问题。它虽然提供了和城市居民相近的社会保险项目，但是缺乏户籍制度改革与之相配合，大部分参加直接扩面社会保险项目的农民工也不能顺利实现城市化。一个突出的表现就是和户籍制度紧密结合的社会救助和社会福利项目并没有向他们扩面。解决农民工的社会保障问题的目的之一是促使农民工由农民向市民转变，促进人口城市化的进程。而这一目的的实现需要实现农民工各方面待遇的市民化，社会保障权益只是其中一个方面。
四、农民工社会保障政策进一步改革的政策建议
由以上对现行农民工社会保障政策的分析可知，合理的农民工社会保障政策必须处理好以下关系：
首先，农民工社会保障政策的制定要有利于我国的人口城市化进程。农民工是在人口城市化过程中介于农民和城市工人之间的一个过渡性的群体，并且实际阻碍他们实现完全的人口城市化的制度障碍之一是城乡二元分割的社会保障制度安排。所以，针对该群体的社会保障政策的目的不仅是提供他们在城市务工经商期间的收入保障，还要有利于促进他们的人口城市化过程，只有这样才能最终使这部分群体在实现城市化的同时获得保障。这也是二元社会保障制度安排一元化的实现途径。
其次，农民工的社会保障应该根据农民工二次分化的现状切实有效的进行分层分类的保障。农民工是一个异质性的群体。一方面，他们流动到城市的目的不同，有的是为了实现从农民向市民的转换，有的只是为了在农闲的时候到城市打工获得一定的收入；另一方面，具有不同的人力资本水平、社会资本等资源的农民工实现人口城市化的可能性不同。城市化对不同的农民工而言是有选择性的。所以，社会保障政策应该根据农民工群体中不同的对象进城的目的、未来可能的流向进行分类保障。当然，不同类型的农民工之间也存在转化，所以这种分类保障还应该注意政策之间的衔接与配合。
第三，协调好农民工社会保障政策与其他社会经济政策之间的关系。农民工社会保障政策必须处理好与城镇社会保障政策、户籍制度等的关系才能切实实现既定的保障目标。
基于以上认识，我们对进一步完善农民工社会保障政策提出以下政策建议：
（一）根据农民工的城市化程度进行切实有效地分类保障
根据“市民化”、流动性程度，农民工群体可以分为以下两大类。第一类是“市民化”程度较高的农民工。这种类型的农民工在某一特定城市居住并达到一定的居住年限，有相对稳定的工作和收入来源，实际上多是已经从非正规就业转向正规就业的那部分农民工或自营职业者。他们由于制度障碍无法实现人口迁移的第二个过程，只要相关制度进行改革就能完全实现人口城市化。第二类是“市民化”程度较低的那部分农民工。这种类型的农民工流动性较大，多为非正规就业群体。他们目前进城务工的首要目的是获取收入，并且未来的发展方向具有不确定性，可能转变为第一类群体，也可能回流返乡。
针对这两大类农民工群体，其社会保障政策取向应该有不同的侧重点。第一类农民工群体是潜在的城市人口，针对他们的社会保障政策取向应该是在完善现有城镇社会保障制度的基础上直接将他们纳入覆盖面，以积极促使他们实现完全的城市化。这一政策目标的实现需要以下的政策组合：（1）户籍制度的改革。 户籍制度改革的取向是，通过设立一个合理的准入条件，促使那些具备相应条件的农民工由农民转化为市民。（2）城市社会保障制度在进一步完善的基础上向新纳入城镇人口的新市民直接扩面，提供与城镇居民相同的社会保障。
第二类农民工群体的社会保障政策取向是，积极保障其在城镇务工期间的各项劳动与社会保障权益。实现这一政策目标需要以下政策组合：（1）改革阻碍和排斥农民工进城、就业的各项歧视性政策，建立规范的用工制度，保障农民工就业的各项劳动权益。（2）积极向这部分群体推行上海、成都的综合社会保险计划，向有一定缴费能力的农民工提供工伤、医疗、老年保障等项目。（3）建立针对流动人口的各项社会救助、社会福利项目。如医疗救助、失业救助等。因为这部分农民工群体多数是非正规就业，非正规就业之所以得以存在是在于它能“源源不断地提供速成、廉价、随时可更换的劳动力”[13]。缴费性的社会保险项目在一定程度上会增加雇佣成本，可能减少了他们的就业机会，而就业是他们分享经济发展成果，获得收入的途径。所以，针对他们的社会保障项目，公共财政应该给予一定的支持，重视和发挥社会救助和社会福利项目的作用。
（二）积极推动相关制度进行协调性改革
农民工社会保障政策的有效执行需要相关制度安排进行协作。这主要包括以下几个方面：首先，积极完善城镇社会保障制度尤其是社会养老保险制度。前面的分析指出，由于政府回避承担历史责任，现有的城镇社会养老保险制度通过透支个人帐户资金和提高费率的办法来“消化”制度转轨成本，结果造成费率畸高和个人帐户“空帐运行”。显然，在这种情况下通过向农民工群体扩面来降低制度内抚养比，改善基金收支状况也是一种转嫁制度转轨成本的做法。由于多数农民工群体的缴费能力有限，直接扩面只能收效甚微。只有政府主动偿还制度转轨成本才能从根本上解决目前社会养老保险费率畸高和个人帐户“空帐运行”的问题，才能顺利实现扩面。其次，户籍制度改革。户籍制度改革的一个重要手段是“降低户口的‘含金量’，使公共资源的获得更多的是通过市场而不是户口”[14]，所以，城镇社会保障制度向农民工群体扩面是需要户籍制度的相应改革措施相配合的。只有这样才能在实现人口城市化和社会保障扩面之间的协调。
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