产权变革与国家经济职能，本文主要内容关键词为：职能论文,产权论文,国家论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着由传统的计划经济向社会主义市场经济的体制转轨，社会经济运行中的产权关系必然会发生变革。伴随产权关系的变革，国家经济职能也必然地会转变。本文试图对两者之间的内在联系展开讨论，从而揭示出其中的一般性规律。
一、国家经济职能存在的一般基础
在19世纪古典的自由市场经济中，国家的职能主要被限定在保护职能上，即保护人的自由、安全和财产的不受侵犯。无论是自由主义者（如斯密）还是新自由主义者（如哈耶克、布坎南、弗里德曼），都信奉这样一种信念：社会的任何进步都有赖于个人的不受限制的自由和创造性，“最好的政府就是最小的政府”。国家的职能就在于保障个人自由的最大限度的实现，这个职能主要是通过保护竞争性市场体制来完成。总之，国家主要起“守夜人”的作用。在30年代大萧条以后，特别是二战以后，国家对经济生活的干预日益增加。在现代市场经济中，国家的职能不限于保护经济的职能，而扩展到发展经济的职能，促进个人和社会福利的增长。国家经济职能的扩大和国家在经济生活各个领域中作用的增强，直接产生了一种全新的国家模式，其组织更缜密，结构更复杂。现代国家已深深地卷入到社会生活之中，作为庞大的体系，它甚至包揽了人们从“摇篮到坟墓”的全部生活过程。随着福利国家经济和社会危机的日益加重以及难以克服的“滞胀”问题的出现，人们又回想起了自由主义，它不仅在学术界引起了人们的极大关注，而且广泛地影响到了西方国家的实际政策。现实的变化促使众多的学者从更为广阔的角度重新界定国家经济职能。
国家经济职能存在的一般基础来自于两个方面，社会化大生产和市场失效是其中之一。现代经济社会是建立在社会化大生产基础之上的，生产的社会化使整个社会生产联成相互依存的有机体，从而协调是不可或缺的。市场作为这种协调的机制，曾经被奉若神明，斯密的“看不见的手”就是一个典型的代表，而经济发展的实际已经说明在诸多领域和环节的市场失效，这主要表现在实现宏观调控、外部不经济和共用品供给等方面。于是，政府干预作为另一种协调社会经济运行的机制便应运而生了，但这并不等于说政府干预是优于市场调节的协调机制，因为在诸多领域和环节政府也是失效的。这里需要说明的是，所谓失效并不单纯地是指失去效力、不起作用，同时也是指一种协调机制相对于另一种协调机制表现出缺乏效率。我们的结论是在社会经济运行和发展的诸多领域和环节中，有些是市场调节不起作用从而失去效力，有些是市场调节相对于政府干预缺乏效率，从而政府干预就是一种明智的选择，这也正是国家经济职能存在的一般基础之一。
我们所面对的外部世界是一个充满不确定性的世界，从而出现共同财产，进而导致了外部性的产生。外部性的存在就会诱导“搭便车”等机会主义动机和行为。显然，这对于资源配置和社会福利是极为不利的。减少不确定性就要求经济行为主体有充分的信息，然而事实上信息是不完全的而且是不对称的。按照庇古的理论，当外部经济出现时，国家应给当事人以津贴；相反，当外部不经济出现时，国家应对当事人课以税赋。这样就可以使社会收益等于私人收益，社会成本等于私人成本。显然，这并不能保证实现资源配置的帕累托最优。“矛盾同解决矛盾的方法是同时出现的”。通过明确界定各经济行为主体的产权，从而为其进行交易设定规则，就可以减少不确定性，扼制住这个“潘多拉的盒子”。这里需要说明的是不确定性只可能被削弱而不可能被消除，因为一方面消除不确定性的成本是如此之大，以致于其收益不足于弥补成本，更何况存在着消除不确定性的成本由某个或某些经济主体承担，而其收益由更多的甚至是全部经济主体获得的情况；另一方面随着旧的不确定性的消除，新的不确定性又会出现，这是由社会经济的不断发展决定的。科斯已经告诉我们，当交易费用为零时，产权的界定不影响资源配置实现帕累托最优。然而，交易费用不为零才是常态，不同的产权界定就会导致资源配置效率的差异，这样就需要能够实现资源最优配置的产权安排。在此，国家相对于其他产权界定方式具有天然的比较优势。国家具有这种天然优势并不等于说国家必然地会设定最有效的产权安排。原因之一就在于国家只能是一定利益集团的代表，它不可能代表全体公众的利益。但是人们除了选择国家还能选择谁作为代表公正、权威和全民利益的化身呢？“舍我其谁”正是使国家在设定产权安排上具有比较优势的原因所在。交易费用的存在和界定产权的需要是国家经济职能存在的另一个一般基础。
综上所述，人们一般认为，市场失效是由四个因素引起的，即市场规模限制、共用品、外部性和信息不对称性。只要这四个因素之一存在则斯密“看不见的手”的范式就不那么顺理成章了，从而就可能很自然地引伸出政府干预的必要性，但并不能必然地引伸出国有制的必要性。因为，外部性和信息不对称性可以通过有效的“规制”而得到很好的解决。市场规模限制和共用品则能够提出国有制的要求，除此之外，意识形态、经济主权、收入、财政和就业等因素的作用也为国有制的存在提供了动因（乔纳斯·普拉格：《私有化是欠发达国家的万灵药吗？》，载《经济社会体制比较》1993年第5期，第30页）。这些因素只是提出了国有制的要求，但是否实行国营则是未确定的，因为非国营或者说国有民营同样可以接受。此外，企业的运行效率并不等于社会资源的配置效率，这是两个不同的范畴或者说不同层次的问题。私有企业的运行目标是一维的，即利润最大化，但私有企业利润最大化的实现并不意味着社会资源的最优配置。马克思对此的认识集中体现在对资本主义企业内部生产的有组织性和整个社会生产的盲目无政府状态之间矛盾的分析上。垄断所造成的既不能成为消费者剩余又不能成为垄断利润的社会福利净损失——“福利三角形”也证明了企业的运行效率与社会资源的配置效率并不是一致的。众所周知，资本主义国家试图通过政府干预来解决这一问题，但经济发展的事实已经证明，在私有制基础上这是不可能的，而且伴生了滞胀等一系列新的难题。从而，在企业运行之始就将符合社会资源配置效率的社会目标赋予企业，成为引导企业行为的除利润目标之外的另一维目标，可能是比宏观经济调控更为有效的调节经济运行的手段。我国的企业改革正是在进行着以公有制为主导的制度约束下，实现企业运行效率和社会资源配置效率相统一的尝试。
二、传统产权结构中的国家经济职能
传统产权结构是在国有制和计划经济体制的约束下形成的，是与国有制和计划经济体制相适应的，并有其自身的特征，主要表现在以下方面：
1.产权由行政手段界定，交易受到限制，外部性普遍存在。在计划经济体制中，政府规定了几乎所有经济行为主体的权责利边界，而且不允许在规定之后出现经济行为主体之间的自由交易。有利的计划价格、排他的垄断地位、亏损的合法化、没有失业风险的职业和受到政府补贴的福利等都可以视为一种隐蔽的权力和利益，不利的计划价格、不许改变的身份（如农民）等都可以视为一种隐蔽的责任，这种权责利关系交织在一起就形成了传统产权结构。计划经济体制排斥了市场交易，经济行为主体的权责利依靠计划机制和行政力量加以维护和履行，由此引起外部性的普遍存在，权利的拥有者因为由他人支付了部分成本而获益，责任的承担因为支付了他人的部分成本而受损，权利与责任是不对称的，而且获益的一方不必给受损的一方以补偿。
2.在传统的产权结构中，权利与责任的界定是非完全的。由于监督成本的存在、计划者的有限理性以及“讨价还价”的盛行，使经济行为主体的权责利难以做到完全界定。卡尔特在分析公有产权与政府官员的行为时所举的两个例子说明了这一点（约瑟夫·卡尔特：《美国政府机构的职能、产权管理与宏观调控》，载《国有资产产权理论探索》，经济科学出版社，1992年，第37页）。国家主要监控公有医院所能提供服务的数量，如果要考虑医疗的质量那就很困难了，公有医院对此会作出反应，降低服务质量以换取数量的最大化。在原苏联有个生产铁钉的工厂，中央计划者规定了工厂生产多少吨铁钉的指标，由于中央计划者直接监控的是铁钉的重量，工厂经理人员就决定生产大的重的铁钉，数量就会相应减少；如果中央计划者直接监控的是铁钉的数量，那么工厂就会生产很小的铁钉。此外，由于存在着一定程度的“讨价还价”，导致了经济行为主体权责利的不断变化。
3.在传统产权结构中存在着“隐性契约”，经济行为主体责任的承担会得到一定的利益补偿。如果假定监督经济行为主体承担责任的成本等于零，也就是说可以做到对经济行为主体责任的完全监督并能保证经济行为主体责任的完全履行，那么就不会产生激励问题。但是在监督成本大于零而且相当大的情况下，国家可以通过一定的补偿来保证经济行为主体承担责任，这实际上是对权利受到侵蚀一方的利益补偿，在这种交易背后体现的是一种“隐性契约”。被侵蚀的权利就是被侵蚀一方对计划者的供给，潜在供给与实际供给的差额就为他们积累“非公有财产”提供了可能性，这一可能性能否成为现实就取决于他们对非公有财产产权的预期。
4.在传统产权结构中，存在着对“大二公”的预期和现实。在计划经济体制中，“一平二调”的现象是普遍存在的，经济行为主体被规定了将产品以低于影子价格的平价调拨的责任。加之经济行为主体对“一大二公”的预期及其现实性，使经济行为主体不存在积累“非公有财产”的倾向，而是趋于故意歪曲信息，隐瞒生产能力以及降低劳动供给和创新努力。我国农业在50年代至70年代的发展说明了这一点。农业部门行为主体所承担责任的监督成本是很高的，即使在“隐性契约”存在的条件下，也难以保证农业生产最大化的实现。
5.在传统产权结构中，各产权主体之间存在着“非零和竞赛”，并且给国民财富和社会福利带来“总和为负”的效应。从表面上来看，传统产权结构使部分经济行为主体受益，同时使另一部分经济行为主体受损。一方所失为另一方所得，损益之和为零，我们称之为“零和竞赛”。国民经济整体利益与经济行为个体利益是一对矛盾，双方既统一又对立。与国有制和计划经济体制相适应的传统产权结构的初衷，不过是当两者出现对立时，国民经济整体利益优先，从而达到“1+1＞2”的经济效果。“先大家后小家”、“大河不满小河干”的思想意识和实际行动在50年代蔚然成风，从而传统产权结构得到了经济实现。但是随着时间的推移，传统产权结构导致的外部性以及劳动供给和创新不足致使一方所失大于另一方所得，这种“非零和竞赛”给国民财富和社会福利带来的是“总和为负”的效应。
通过没收官僚资本和改造民族资本而使私人资本聚集到国家手中，借助这些资本的运营和劳动者的“勒紧裤带、不计报酬、忘我劳动”，我们积累起了巨额的社会财富。在创造这笔财富的过程中，传统产权结构和国家经济职能发挥了重要作用。这笔财富是由全体劳动人民共同创造的，应当属于全体劳动人民所有，但是我们并没有也不可能同时创造出由全体劳动人民共同占有、支配和使用这一财富的条件。这里的关键就在于生产社会化和社会生产力水平的不发达。全民是公有财产的所有权主体，但每一个劳动者都不可能具有独立的对公有财产的所有权、处置权和收益权，国家作为所有权主体的代表行使所有权、处置权和收益权就是顺理成章的事了，传统产权结构中国家经济职能的内在矛盾由此也就孕育并展开了。这些内在矛盾主要表现在以下几个方面：
1.财产所有者（全民）与财产所有者代表（国家）之间存在着委托—代理关系，全民之所以将公有财产委托给国家，是因为它最能代表全民利益，最能有效地实现社会福利的最大化。但是，国家不是一个全知全能者，它同样面临着信息不完全且不对称和理性有限的制约，而且国家在执行经济职能时，并非只有实现社会福利最大化的一元目标，至少它还要受到政治和社会等因素的影响。因此，国家并不能保证实现资源配置的帕累托最优和社会福利的最大化。这里起作用的因素还包括委托人（全民）并不能对代理人（国家）进行有效的制衡。
2.财产所有者的代表（国家）与财产的经营者（企业）之间存在着委托—代理关系。在“两权分离”的情况下如此，在“国有国营”的情况下也是如此，只不过国家直接参与企业的经营决策。在两种情况下，企业都是作为财产的占有者、支配者和使用者即经营者而接受国家的委托，代理经营公有财产。这里，“父爱主义”和“预算软约束”等问题的存在是公有制企业的制度特征，从而很难保证经济效益和实现资源配置的优化。
3.财产所有者（全体人民）和财产运营者（部分人民）不是同一行为主体，从而存在着经济利益的差别和冲突。一方面，公有财产属于全民；另一方面，它又不可能由全民共同占有、支配和使用，而只能由部分社会成员去运营，这就造成财产所有权主体与运营主体的不同一。社会成员此时就是一身二任，作为财产所有者他要获得所有权收入，这对每个人在量上是相等的；作为劳动者他要获得劳动收入，按照按劳分配的原则这对每个人在量上是不等的。但是，在实践中很难剔除市场、生产资料等非劳动因素差别的影响，国家在收入分配中的平均主义倾向便成为现实，同时成为提高社会经济运行效率的障碍。
还应看到，公有财产属于全民，即财产的所有权主体是一元的，公有财产由各个企业占有、支配和使用，即财产的经营权主体是多元的，而每个企业都有各自的物质利益，从而形成多元的利益中心。企业缺乏积累和创新的动力，因为由积累和创新带来的利益属于全民，而不是属于本企业，加之企业家与工人之间利益的一致性，企业的经营目标主要是实现收入最大化，而不是利润最大化，即实现价值增值。
4.委托—代理关系的存在必然引起委托人与代理人之间的目标分歧，从而就要求委托人通过约束机制和激励机制来限制或消除代理人与自己的目标距离。但是，无论在全民与国家还是国家与企业的委托—代理关系中，都不存在有效的制衡，即使国家有积累和创新的动力，企业也不能把这种动力变为现实，为了实现公有财产的价值增值，只能由国家进行“强制积累”的投资，从而扩大再生产更多地表现为外延的扩大而不是内涵的扩大。
5.国家作为财产所有者代表承担着实现公有财产价值增值的责任，这一责任的完成就要求国家对公有财产进行有效的管理，这种管理体现为“政企合一”的管理模式。国家对公有财产的管理是由政府部门和地方政府来完成的，这种管理的有效性取决于信息和时效。作为企业本身就存在着扩张冲动，因而自下而上的信息失真，而政府部门和地方政府与企业利益的一致性，就决定了信息流至这一环节不可能得到校正，而且可能被进一步扭曲。这样，国家得到的信息是失真的。不仅如此，信息自下而上的传递和自上而下的反馈，就产生了时滞，因此信息的时效性很差。加之，反馈的信息即使是正确的，也可能被“上有政策下有对策”扭曲。所以，整个社会生产实际上处于一种有计划的无政府状态。
6.公有制采取国有制的实现形式，就决定了计划经济体制的基本特征，计划经济体制对国有制的反作用在实践中体现为：（1）要求生产资料公有化的范围尽可能大；（2）要求生产资料公有化的程度尽可能高；（3）要求国有企业“政企合一”的强化。因为只有这样才能保证贯彻国家自上而下的计划和决策，这是计划经济体制及其运行机制所要求的。这里就排斥了市场机制的调节作用。在国有制和计划经济体制下，发展生产力就要强化这种制度、体制和国家经济职能，而越是强化越是阻碍生产力的发展，从而形成一个自我强化的背离生产力发展要求的死循环。
三、产权变革中的国家经济职能
公有制意味着财产的所有权属于社会公众，但是社会公众不可能象私人对待私有财产那样采取所有权的直接实现方式，而只能由国家作为公有财产的所有权代表，即公众对公有财产的所有权只能采取间接的实现方式。与所有权相关的最为重要的产权包括三项：决策权、监督权和剩余索取权。在公有制经济运行中存在着委托—代理问题，国有国营已经被实践证明不一定是必要的，而且不一定能保证经济的运行效率。特别是在现代企业制度中，资产的实物形态和价值形态的分解，带来了终极所有权和法人所有权的分离，国家拥有终极所有权，企业拥有法人所有权，现代企业制度的运行实际是终极所有权和法人所有权两套系统运行的统一，两者分别有其独立的运动形态和规律。从实物形态上看，企业是独立的产权主体，拥有实物形态资产（即企业法人资产）的所有权，同时行使对企业法人资产的经营权，从这个意义上讲，两权是统一的。从价值形态上看，现代企业制度中的所有权、处置权和管理权三权是分离的。因此，国家掌握终极所有权，但企业拥有法人所有权和对法人资产的经营权，国有企业同私有企业一样存在着所有者将经营权委托给经营者，从而由经营者代理的情况，委托—代理成为两者的共同特征。国家为了保证剩余索取权的实现，就要求国有资产的运营效率和价值增值，从而就要对经营者进行有效的监督甚至参与决策。这里的监督和决策的成本—收益及有效性暂且不论，但是国家对企业运行的监督权和决策权是公有制经济的制度要求。公有制经济的另一个制度要求，或者说更深层次的要求是赋予企业二维行为目标。众所周知，企业的运行效率与社会资源的配置效率并非一致，从而会产生资源浪费。公有制经济为解决这一矛盾提供了制度空间和可能，这就是在企业利润目标之上赋予其社会目标，使企业有组织性的生产一开始就克服产生社会生产盲目无政府状态的隐患，这在国家参股特别是控股的企业中是可以做到的。但事实似乎告诉我们，一旦企业具有了二维行为目标，则企业本身的运行效率都难以保证，何谈社会资源配置效率，造成这种状态的原因是多方面的，二维行为目标并非充分条件，症结可能在于二维行为目标尚未找到有效的实现途径，这也正是需要我们去探索而非简单地加以否定的原因。
随着现代企业制度的建立，国家与企业的关系将呈现出多元化的格局，国家对一部分企业要控股，而在一部分企业中则处于参股地位。但是只要国家以股东身份与企业发生关系，则它作为经济行为主体就表现出“经济人”的特征和行为方式。作为经济人则具有了一定的利益目标，从而引导其经济行为，在公有制经济内部就会产生利益矛盾，这主要表现在国家作为股东的企业之间关系的协调上，这种协调可以完全依据价值规律由市场来完成，但这需要付出交易费用。在交易费用过高、产权难以清晰界定的情况下，由国家来协调这些企业之间的关系是经济的并且是可以接受的，但其前提是这种协调费用低于市场协调。“父爱主义”是阻碍企业效率的重要因素，因为它限制了竞争，而竞争才能带来效率。但是这并不排斥在特定的场合父亲对儿子之间的关系加以协调，从而保证家庭的和谐。
我国现行公有制经济是建立在以公有制为主导多元产权主体并存之上的，不同的产权主体就意味着不同的利益主体，不同利益主体之间的矛盾是不能避免的。国家作为公有制产权主体与非公有制产权主体之间关系协调的主要方面在于国家。引导非公有制产权主体在追求利润目标的同时兼顾社会福利目标，消除经济运行的盲目无政府状态和保证社会资源的配置效率，就成为国家的经济职能之一。这种职能的实现不是通过所有权的控制，而要通过利益激励和制度约束。非公有制产权主体之间关系的协调主要是通过市场，但是这种市场不是自由放任和自发的市场，而是经过国家作用的市场，这种作用主要表现为界定市场规则和维护市场秩序，从而影响市场主体行为、导向市场过程、调控市场运行和促进市场发育。
总之，在社会主义经济运行中，国家具有二重性，一方面国家作为社会经济管理者，另一方面国家作为所有权主体。国家的二重性就导致了国家经济职能的二重性，即国家作为社会经济管理者的职能和国家作为所有权主体的职能。国家二重职能的统一性就在于提高资源配置效率和增进社会福利。我们通常理解国家作为社会经济管理者的职能就是宏观经济调控，即运用财政政策、货币政策、产业政策和收入分配政策调控市场，进而引导企业的运行。这是国家作为社会经济管理者职能的非常重要的一个方面，而另一个方面是国家界定和保护产权。明确的和受到保护的产权是市场经济运行的基础，国家在该方面又具有天然的比较优势，它同时也是国家作为社会经济管理者的重要职能之一。国家作为所有权主体的职能主要体现在三个方面：对国家进行股份参与的企业（包括国有独资公司、国家控股公司和国家参股公司）的股权管理，对垄断的有效治理和对共用品的提供。
社会主义市场经济体制的发育要经历不发达和发达两个阶段，在不同阶段上，国家的经济职能是有差异的。在不发达的市场经济中，国家职能应从两个方面来认识：1.从制度变迁的角度看，国家是新制度的供给者。在由计划经济到市场经济的转轨过程中，国家主要靠逐步设定和完善一系列符合市场经济的规则，逐渐完成制度变迁。之所以要强调国家在这方面的职能，有两个原因：（1）由于“搭便车”等问题的存在，由个人或群体在响应获利机会时倡导和实行的制度供给远远满足不了实际需求，从而需要由国家出面通过政府命令和法律引导使制度供求平衡。（2）较之于缺乏有效激励机制的计划经济，社会主义市场经济能使大多数人有更多的获利机会。但新的制度安排不可避免地会剥夺原有既得利益者的利益，会遭到坚决的反对。在这种情况下，国家的任务在于，只要某个制度安排的预期收益大于变革的成本，它就应当推行强制性制度变迁。2.从经济发展的角度看，国家是经济增长的推动者。由于市场经济很不成熟，市场机制不可能有效发挥资源配置作用，这就要求国家除了采用金融引导、优惠政策等手段来发展经济外，还要部分替代市场执行资源配置的功能。亚太新兴工业国家和地区提供了这方面的成功先例。从干预经济的手段来看，国家也能直接配置部分资源。例如，通过财政预算把相当多的国民收入控制在手中，作为政府投资发挥使用。总之，如果把我国的体制转轨和工业化结合起来考虑，从现在起相当长的一段时期内，国家仍然应当在经济中发挥较大的作用，其经济职能不应被过快地削弱。在发达的市场经济体制下，国家干预经济的领域要大大缩小，方式要发生改变。社会主义市场经济体制建立起来后，国家的主要职能是界定和保护产权，维护竞争性的市场经济秩序，针对市场失效采取相应的调节措施。宏观上主要运用财政、货币等政策调节总量，微观上反对垄断等。
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