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中图分类号：F830.591 文献标识码：A 文章编号：1671—8402（2006）09—0004—05
利用外资优惠政策是对外商投资外部效应的激励。改革开放以来我国利用外资产业政策基本上是成功的，但也存在着种种政策失效，造成政策设计目标值与政策执行实际值的偏差，导致外商投资的逆溢出效应。为了更好推进我国产业升级和技术进步，在新的时期必须推进利用外资政策的战略转型，从优惠政策为主转向开放政策为主，并通过竞争政策，促进外资企业的技术扩散效应和溢出效应，实施互利共赢的开放政策。
一、外商投资溢出效应与利用外资政策优惠
利用外资政策是国家经济政策的重要组成部分，它是指一个国家或地区政府为了实现其利用外资的总体目标所采取的能够影响外资流入规模、结构和质量的各种政策总和。
根据利用外资目标，东道国一般会采取以下三类政策措施：鼓励性政策措施、限制性政策措施和中性政策措施。鼓励性政策，又称优惠政策，主要是指为了鼓励外资流入与东道国利用外资的目标相一致，而采取相对于内资企业而言一切优惠政策总和，包括财政税收优惠、金融优惠以及其他优惠等。
所谓财政优惠是指各种税收减免和财政奖励，如规定外国投资企业在一定期限内免缴所得税，或者与外国投资企业的某种业绩相联系（出口、产品当地成分比例、就业量等）而规定相应的税收减免或奖励。主要有以下几种做法：① 降低外国投资企业的所得税率；② 规定外国投资企业在一定的期限内免缴所得税；③ 可以用未来利润抵消免税期内的亏损；④ 加速规定资产折旧的税收减免；⑤ 投资或利润再投资奖励；⑥ 社会安全费上缴减免；⑦ 根据雇员人数或其他劳工支出对应予以税收减免；⑧ 根据营销或促销开支减免公司所得税；⑨ 进口资本品、设备或与生产工程相关的原材料、零部件和其它投入品免征进口关税；⑩ 出口免税或出口退税。金融鼓励优惠是指东道国政府采取财政贴息或担保的形式对外国投资企业实行鼓励，主要有以下几种做法：① 政府对外国投资企业实行补贴性贷款或进行贷款担保；② 政府对外国投资企业实行出口信贷担保；③ 政府公共机构参与外国投资企业的高商业风险投资；④ 对汇率变动、货币贬值等商业风险或外国投资企业被政府征收、政治骚动等非商业风险，实行政府优惠费率保险。除上述之外，为了吸引外资一些东道国还采取了其它的鼓励措施，如对外国资金参与基础设施建设提供财政补贴；为外国投资企业提供补贴性服务，包括寻找融资渠道、提供市场信息、提供紧缺原材料和基础设施；给予政府优惠采购合同；承诺给予外资企业一定的垄断权；实行外汇优惠待遇等[1]。
从经济学理论分析，优惠政策的合理性在于它可以纠正市场失效，实现生产活动的外部效应所带来的广泛的社会公共利益，即外溢效应。对于一个跨国公司而言，虽然其资本、机器设备、技术技能以及管理经验等，能够通过跨国公司的内部组织进入东道国，但跨国公司为东道国其它部门所带来的外部效益却无法被内部化，即所谓的外商投资的外溢效应或外部经济。
外商投资的外部经济主要包括：① 示范与模仿。外国公司向东道国的分支机构进行新产品、新技术的转移过程，同时也是其向东道国进行产品、技术、工艺和管理方式的信息的传播与扩散过程，它将通过个人接触、反求过程、模仿渠道，形成能够促进东道国技术提升的产业集群，使当地企业在对外开放中了解、学习国外先进技术和管理水平。② 产业关联效应。包括前向关联效应与后向关联效应。后向关联效应是指由东道国的当地厂商为跨国公司的子公司提供原材料，而造成的技术向东道国厂商的溢出；前向关联效应是指由东道国当地厂商为跨国公司的子公司提供产品市场营销服务，或对其半成品、零部件、原材料提供加工组装服务，而造成技术向东道国厂商的溢出。一般认为，后向关联效应比前向关联效应对东道国的技术扩散与技术升级更为重要。后向关联效应的技术溢出包括多方面的：帮助供货商建立生产设施、为改善供货商产品质量或促进其技术创新提供技术帮助或信息服务、提供或帮助购买原材料和中间产品、提供组织管理上的培训和帮助。除了上述源于跨国公司子公司和当地厂商合作而发生的溢出外，跨国公司先进的质量水平、笃实的信誉和高效的市场分销技术也有可能成为技术溢出的潜在来源。③ 人力资本流动，这也是技术溢出的一种重要方式。跨国公司对当地雇员的培训是技术溢出的基础。经过技术培训的技术工人和管理人员一旦将来流向其它企业或自创企业时，其在跨国公司的子公司所学到的各种技术也随着外溢。
20世纪初英国经济学家皮古（Arthur C.Pigou）指出，由于存在着外部经济，完全竞争均衡将不是帕累托最优，进而提出皮古法则：如果要达到社会总福利的极大化，使得经济活动的社会边际收益与社会边际成本必须相等，必须为提供经济外部性厂商提供激励。
如图1所示，市场供给曲线和需求曲线分别为S与D，市场均衡点F点，完全竞争的均衡产量为Q[,1]，均衡价格为P[,1]。但如果从社会角度考察，这一均衡并非是最优的。图中显示边际外部收益曲线为MEB，按照边际效用递减规律， 这也是一条向下倾斜的递减曲线。因此社会边际收益曲线或社会需求曲线，应是D曲线与MEB曲线的垂直相加，即图中的曲线，而社会最优产量应是曲线D[,s]与曲线S的交点所决定的均衡产量Q[,E]。为了鼓励消费者将消费量Q[,1]从扩大到Q[,E]，应将价格从P[,1]降低到P[,E]，这可以通过政府对厂商的优惠政策来实现，即政府通过税收减免等政策手段影响生产成本，是供给曲线由S下移至S[,E]，从而是市场均衡达到帕累托最优的E点。
图1 优惠政策与市场最优均衡
从以上分析可以看出，按照经济学的基本原理，东道国对外商投资企业的优惠政策主要是对外资企业溢出效应外部性的激励与补偿，其目的是为了促进外资企业的溢出效应，提高社会福利水平。因此对外资政策的政策优惠程度T（在上图表现为供给曲线由S下移至幅度，即T＝S－S[,E]）是与外资企业的溢出效应密切相关的：外商投资的溢出效应大（表现为外商投资的外溢曲线较为陡峭），政策的优惠程度也大；外资企业溢出效应小（表现为外商投资的外溢曲线较为平缓），其政策优惠程度也小；没有溢出效应的外资企业，则不应予以政策优惠。如果政策优惠程度小于外资企业的外溢效应，对外资企业进入的激励不足，将会造成企业溢出效应和社会福利损失，即上图中的
；如果优惠政策过大，超出外资企业的溢出效益，则会形成外资企业的政策租金，并诱发外资企业的寻租行为。
二、利用外资政策普惠制与外商投资逆溢出效应
长期以来，我国的利用外资政策主要是以吸引外资数量为主并向沿海地区倾斜的优惠政策，其中包括一是关税优惠。外商投资企业为生产外销产品所需进口的零部件、原材料等进口关税实行“先征后退”，此项政策依然实行。外商出口非国家限制的商品给予免税，而内资企业不享受此政策。二是所得税税率优惠。在国家级经济技术开发区及苏州工业园区，生产性和基础设施行业的外商投资企业税率为15％；在沿海经济开发区以及14个沿海城市老区，技术知识密集型和基础设施行业的外商投资企业税率为24％；在国家旅游度假区，外商投资企业的税率为24％；在保税区，生产性外商企业的税率为15％。三是所得税减免。我国还对外商投资企业的所得税实行“两免三减”和“五年抵补”的优惠政策等等。
尽管中央政府在制定这些政策的文件中，也强调优惠政策要向“经济技术开发区”、“技术知识密集型”企业倾斜，然而在各地引资大战博弈中往往演变成以吸引外资数量为主的普惠型利用外资政策。改革开放以来，我国利用外资的实践表明，上述税负的种种优惠政策，对于吸引外商直接投资的效果较为显著。根据有关回归模型分析，税收优惠政策对外商直接投资具有正向影响效应，企业所得税每降低一个百分点，将引起外资流入增加0.09％；企业再投资退税每增加一个百分点，将引起外资流入增加0.04％。目前我国各地实行的优惠所得税税率往往是在24％或15％，其优惠程度已达到9％或15％；当一个地区按照15 ％向外资企业征收所得税时，将会引起该地外资流入增加1.35％；目前外商投资者利润直接再投资的所得税退税比率为40％，也会引起当地外资流入增加1.6％左右[2]。改革开放以来（截至2005年）我国总共实际利用外资高达6200多亿美元，其中利用外资的优惠政策起着重要作用。
但是上述的优惠政策效应，更多地表现在外资进入的数量上；如果从质量方面考察，我国利用外资政策的效应不能尽如人意，未能达到提升外资质量、扩大外资溢出效应的初衷，相反在各地招商引资中却出现不少逆溢出效应，主要表现为以下几点：
一是减少国家应有的收益，引发社会福利的大量流失。这些优惠政策使得外商企业实际交纳所得税与盈利企业盈利额相比的实际所得税率偏低，造成包括税收、生产要素转让收益、环境污染等诸多方面损失，使得引资社会成本大大高于引资社会收益，而外资企业却从东道国的“肥水外流”中获得极大的好处。
二是刺激低效率外国资本过度进入。不少优惠政策，特别是一些地方政府颁布的优惠政策，往往缺乏透明度，带有很大的随意性和不稳定性，具体操作又极不规范，不仅留下外资企业偷税避税的空子，而且不利于国际性战略资本引资。实际上一些大型的跨国公司往往更愿意把资金投向虽然没有明显的政策优惠，但政策法规透明、稳定、知识产权保护严格、社会经济稳定的国家或地区。只有那些投资质量不高、竞争力较差的“政策偏好型”外商投资才会对此较感兴趣。各地政府滥用引资优惠政策结果，在实际上是人为地降低了外商企业的生产成本，使一些在西方国家无法生存，应该淘汰的落后技术，也可以轻而易举进入我国市场，并通过享受优惠政策在我国获得生存空间。在目前我国外商投资中不少外资资本就是进入技术含量并不高的传统行业和部门，诸如文教体育用品行业、木材加工家具制造、食品饮料加工制造等，2003年这些部门的外资投资比重分别为67.76％、35.92％和34.99％，大大高于当年外资在制造业投资的平均水平27.76％。而技术含量比较高的资本品、中间产品等行业的外资比例则比较低，从普通机械制造业到金属冶炼及压延加工业，其外资比例都低于平均水平，最高为25.65％，最低为只有7.13％。尽管电子及通信设备、仪器仪表、电气机械等行业外资比例比较高，分别为53.46％、40.2％、35.9％，高于平均水平，但其中多数企业处于全球价值链分工的末端环节，主要从事简单加工组装和一般零部件生产，附加值较低，技术含量也不高，是高新技术产业链中的劳动密集型环节，而技术含量和附加值较高的研发、关键零部件制造等高端和中端环节，多数还是掌握在跨国资本手中。
三是产生对内资企业的“政策挤出效应”。由于对外资企业政策过于优惠，与内资企业形成鲜明反差，人为地破坏了市场经济的公平竞争原则，造成两者之间竞争外部条件极不平等，使得内资企业在于外资企业竞争中处于极其不利的地位。这种外资企业不是依靠自身质量、成本、技术内在因素，是依靠优惠政策优势排挤内资企业的不平等竞争现象，称之为“政策挤出效应”。目前我国不少行业出现境外资本大量引资，但内资企业却逐步退出，以至造成该行业增长缓慢甚至出现负增长的现象，其原因可能是多方面，但“政策挤出效应”不能不是一个重要原因。其中在塑料制品业、毛革毛皮及其制品、橡胶制品业、文教体育用品制造业、食品加工业、家具制造业、服装及其纤维制品制造业等，这种“政策挤出效应”表现得尤为突出。
从目前我国情况看，对外商投资政策主要是以优惠政策为主，并通过各级地方政府的层层“加码”，造成政策的优惠过度，并形成政策优惠与外资外溢效应递减的恶性循环：一方面政策过度优惠，降低利用外资质量，使得效率低下外资企业依靠优惠政策扶持，也能轻而易举进入中国市场；另一方面由于外资企业质量和效益的整体下降，逼使政府加大政策优惠力度予以扶持，使外资企业的外溢效应进一步降低，而逆溢出则不断扩大。
三、利用外资政策转型：从优惠政策为主转向开放政策为主
在改革开放初期，我国处于资金短缺与物质短缺时期，加上我国吸引外商的投资环境和条件都比较差，因此通过实行优惠政策来吸引外资是完全必要的。但随着我国投资环境的不断改善，特别是加入WTO以后随着国民待遇原则的全面实施，我国对外商投资企业所实行优惠政策要逐步淡化以至最后取消，最终将以中性政策取而代之，营造外资企业、国有企业与民营企业公平、公正的竞争环境。
世界各国利用外资的实践表明，外商直接投资环境是由优惠程度与开放程度这两个变量共同决定的函数，而优惠程度与开放程度之间又是可以相互替代的。即在其它条件不变情况下，一个国家开放程度越低、越封闭，对外商投资的优惠政策应该越多，其优惠水平也越高；反之随着一个国家开放程度提高，对外商投资的优惠政策可以逐步减少，其优惠水平也可以逐步降低。即
，
图2 利用外资中开放程度与政策优惠程度的相互替代曲线
从总体上看，今后我国利用外资政策要逐步从优惠政策为主转向开放政策为主，即在逐步淡化、取消外资的优惠政策同时，逐步加大对外商直接投资的开放力度，通过全方位、大跨度的开放，营造利用外资的投资环境，增强对外商投资吸引力。
从优惠政策为主转向开放政策为主，是当今世界各国吸收和利用外资的总体趋势，具体表现为其吸收海外直接投资的国内立法和政策自由化趋向明显加强，而优惠政策则逐步淡化。据联合国跨国公司和投资司统计，1977—1987年间，在各国政府共计321项外国直接投资政策调整中，有70％计224项是趋于自由化。而在1991—1999年间，世界各国共有512国次进行了1035项外国直接投资政策法规调整， 其中属于放松管制朝着自由化方向发展的达到974项，占94％以上。 发展中国家和地区所采取的自由化措施，大多数是旨在减少外资进入的部门限制，放松或开放原先不准对外国直接投资进入的行业，加强对外国直接投资的保护、促进和自由化政策。其中最为明显的行业是石油、采矿、能源、机场、电信、旅游、电影制作、银行保险、商业零售以及制药业等。虽然同期有约占6％计61 项政策法规调整是比以前更具限制性的，但这些政策限制性加强，主要体现在发展中国家由于遵循WTO 国民待遇原则，而对外国直接投资的优惠政策调整（如逐步减少吸收外资中不必要的、与WTO原则有根本冲突的优惠成分），因而它并不意味着开放度的降低，而是在本质上体现对外国直接投资管理法规更趋于合理和规范。而对外国直接投资管制的重点则放在反垄断、强化公司治理结构以及对于消费者和环境的保护等方面。可见致力于直接投资政策法规的自由化改革，提升利用外资政策的开放度，已成为当前世界利用外资的潮流。
表1 1991—1999 年间世界各国吸收国外直接投资政策法规的变化
年份 1991
1992
19931994
1995
1996
1997
1998
1999
国家数35 43 57 49 64 65 76 60 63
政策法规 82 79 102 110112114151145140
更有利于 80 79 101 10810698 135136131
降低优惠 2 0 1
2 6 16 16 9 9
资料来源：联合国贸发会议：《2000年世界投资报告》，中国财政经济出版社2001年版，第20页。
国际经验表明，税收等优惠政策虽然是发展中国家吸收境外直接投资的有效手段，但当这些国家经济发展到一定程度以后，开始淡化优惠政策，采取措施抑制税收等优惠政策。目前世界上许多国家已经开始在给予跨国投资企业国民待遇的同时，减少对外国投资企业的税收优惠政策。印度尼西亚1984年取消了免税期优惠；马来西亚等一些国家则通过降低所有企业的标准化所得税率，从而使跨国公司所享有的特殊优惠趋于一般；菲律宾亦正在考虑取消免税期等规定，等等。在改革开放初期，我国整体经济水平不高，吸引外资基础条件比较薄弱，通过优惠政策吸引境外资本进入，是完全必要的。但目前我国已经进入新的阶段，人均GDP已经达到1700多美元，国内资本也相当充裕，继续实施以吸收外资数量为主、对外资实行普遍优惠政策已经不合时宜，而必须实行利用外资政策的转型：以优惠政策为主转向以开放政策为主，以吸引外资的数量为主转向以提升利用外资的质量为主。
1.逐步降低利用外资优惠政策的优惠程度，直至最终取消优惠政策。在实际操作中，这种政策调整可以有以下几种方式：一是降低外资企业优惠政策的“绝对优惠水平”，如逐步降低对外商企业各种税收优惠；二是降低外资企业优惠政策的“相对优惠水平”，如逐步扩大内资企业在进出口贸易和外汇管理方面的各种权利和自主空间；三是降低外资企业优惠政策的“绝对优惠水平”与“相对优惠水平”同时并举，使外资企业与内资企业所享有的政策逐步趋于相同，如在提升三资企业现有15％所得税税率的同时，降低国有企业和民营企业现有33％所得税税率，使其逐步向25％所得税税率靠拢。
2.取消对外商投资企业的歧视性要求，包括强制性外汇平衡要求、 限制出资比例要求、当地成分要求和强制性出口比例要求等。同时逐步将对外商投资企业的“特定国民待遇”向“全面国民待遇标准”调整。所谓的“特定国民待遇”是指只采用列举方式规定实行国民待遇的范围、领域和环节，非列举的范围、领域或环节则不享受国民待遇，在政策和有关立法中不笼统全面地承诺；而“全面国民待遇标准”则恰恰相反，它通过列举的方式表明国民待遇的例外，而非列举的领域、范围和环节则一概施行国民待遇。我国目前实行的是特定国民待遇，具有很强的随意性和可塑性，可以很容易地根据实际需要，通过追加或修改有关条款，对外资政策进行调整，因而也就具有非常明显的过渡性。因此随着对外开放不断扩大，我国利用外资立法模式，从“特定国民待遇标准”向“全面国民待遇标准”的转化是一个必然的选择。
3.实行产业政策和竞争政策[3] 的有机配合。利用外资的优惠政策是补偿、激励外资进入外部效应的产业政策。当然在市场经济中，这种产业政策不可能成为资源分配的主导性机制，有效的市场竞争才是提升外资质量和技术水平的基础。因此，政府在利用外资政策上必须实行产业政策和竞争政策的有机配合，以竞争政策为主，辅以必要的产业政策。在外资企业市场占有率较高的产业中，要引进多家跨国公司，形成竞争性的市场结构，以防止跨国公司行使市场势力，降低跨国公司之间串谋，获取垄断利润的可能性[4]。要通过全方位地引进多家外商投资，形成竞争或寡头竞争的格局，更容易促进跨国公司向我国转让先进技术，提高技术的扩散效应和溢出效应，进而减少国内企业同跨国公司之间的技术差距，这又有利于降低行业进入壁垒，促进国内竞争者的产生，形成“鲶鱼”效应，促进市场竞争。一个明显的例子是汽车行业。自从德国大众公司1991年进入中国生产20世纪80年代的车型—普通桑塔纳以来，其车型几乎没有什么变化，但是随着一汽捷达、二汽富康市场占有率的提高，特别是随着上海汽车有限公司与美国通用汽车合资生产别克轿车，以及广州本田汽车的下线和投放市场，迫使德国大众改变态度，于1997年将先进的AUDIA6引入一汽大众，并在上海大众推出B5车型的帕萨特，使原先的B2车型的桑塔纳跃升三个等级。
注释：
① 联合国跨国公司与投资司：《世界投资报告1996》， 对外经济贸易大学出版社1997年版，第297页。
② 参阅李宗卉等：《中国外商投资企业税收优惠政策的有效性分析》，《世界经济》2004年第10期。
③ 所谓的竞争政策是指政府为保护和促进市场经济竞争而制定法律法规以及各种行动措施的总和。
④ 中国经验表明，在经济全球化条件下，东道国政府对国内产业实施较高的保护措施和限制外国投资者数量，实际上是保护了现有投资者的利益，使其在东道国市场上的垄断能力，比起在母国市场上更强。参见江小涓：《跨国投资、市场结构与外商企业竞争行为》，《经济研究》2002年第9期，第38页。