教育分权内涵再探，本文主要内容关键词为：内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1000-4203（2008）11-0014-05
20世纪80年代以来，世界各国不断对公立学校进行重构与放权的尝试。改革的关键是逐步分解集权化的教育管理机构，由一种分权体制取而代之。[1]教育分权已成为近年来大多数国家教育改革与发展实践中的热点问题，同时又是最近几年各国教育理论探讨的焦点话题。然而，对于什么是教育分权，国内外学者和世界重要组织机构却莫衷一是，并未达成共识。
分权，英文名词形式是decentralization，动词形式是decentralize，《英文牛津词典》是这样解释decentralize的："To undo the centralization of; to distribute administrative powers,etc.,which have been concentrated in a single head or centre."意思是：取消某方面的集权，将集中于一个首脑或中心的行政等方面权力分散。进一步解释，分权是权力的分流运行，它是将集中的权力分散成各个相互独立的权力单位，形成彼此约束、相互牵制的权力布局。
分析分权的基本概念，纵观各国的教育分权实践，可以发现，教育分权包括以下几个方面的因素：分什么权力（what）？分谁的权力（from whom）？谁（who）来分权力？把权力分给谁（to whom）？这就是说，可以从教育分权的客体、授权主体和受权主体三个方面对其做出阐释与分析。
一、教育分权的客体
所谓的教育分权，实际上就是公共教育权力在教育领域的转移与分化。那么，公共教育权力又是一种什么样的权力呢？
公共教育权力是公共权力的一种，它是教育这一特定的组织和领域内部的权力。公共权力至少包含以下几个方面的内涵：一是从主体来看，公共权力属于公众而非某个个人；第二，从客体上来看，公共权力指向的是公共事务；第三，从功能上来看，公共权力为公共利益服务。[2] 公共教育权力作为一种公共权力，自然具有上述内涵。也就是说，公共教育权力应该属于公众并服务于公众。然而，需要指出的是，公共教育权力作为教育领域的一种特殊公共权力，它又具有区别于其它公共领域的典型特征。这需要首先从教育的定位和属性进行分析。
从部门的观点来看教育的基本定位，教育属于非公非私的第三部门，这一点国内外学者已经基本达成共识。正如我国教育法学专家劳凯声教授指出的，教育属于第三部门，学校及其它教育机构是介于政府和企业之间的非营利性社会组织；教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。[3] 按照现代社会科学的有关理论，整个社会主要由三类组织构成，即政府组织、企业组织和非营利组织。它们分别是政治、经济和社会领域的主要组织形式。习惯上，学术界把政府相关组织的集合体称为第一部门，企业相关组织的集合体称为第二部门，而介于两者之间，非公非私、非政府非企业、由非营利组织构成的集合体则称之为第三部门。从组织的角度来看，第三部门具有以下五个特征：（1）组织性：有内部规章制度，有负责人，有经常性活动。（2）民间性：在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。当然，这并不意味着它完全不拿政府资助或完全没有政府官员参加活动。（3）非营利性：组织的利润不能分配给所有者和管理者。可能赚取利润，但利润必须服务于组织的基本使命，而不能放进所有者和管理者的腰包。（4）自治性：组织自己管理自己，既不受制于政府，受制于企业，也不受制于其它社会组织。（5）志愿性：参与这些组织的活动以志愿为基础。但这并不是说组织收入的全部或大部分来自于志愿捐款，也不等于说工作人员的全部或大部分是志愿者。[4]
从教育的基本定位和基本属性进行分析，公共教育领域既不应完全采用第一部门，即政府或国家的体制和运行机制，也不应该采取第二部门，即市场或经济组织的体制和运行机制，而应该按照独立于第一、第二部门之外的第三部门的规则进行运作和制度建设。也就是说，政府和市场在教育领域都存在失灵或失败的可能。市场介入教育领域应是有限的介入，政府调控教育也不应该是完全的事无巨细的调控。学校组织应该作为一种独立的组织，既要与政府和企业和社会的其它第三部门进行边界划分和责任界定，又要与它们进行积极的合作和良性的互动。
关于公共教育权力的构成，国内学者观点各异。根据各国法律所规定和保障的教育权利或权力的基本性质和归属，现代社会的基本教育权结构，由国家教育权、家庭教育权和社会教育权组成。国家教育权包括国家的施教权和对教育的统治权、管理权；社会教育权指各种社会力量依法享有的教育举办权和对教育的监督权；家庭教育权则主要指父母对子女的教育权利。[5] 我国学者刘复兴指出，公共教育权力是公共权力的一部分，从应然的意义上说，它包括国家教育权力和公民社会依法对教育进行自治的权力。[6] 劳凯声教授通过对国家教育权的法律关系进行分析后认为，国家教育权的权利主体由三部分构成：一是国家教育行政机构，负责行使国家的教育行政事务；二是公立学校组织，负责行使国家教育的具体职责；三是国家的传播媒介，负责宣传具有统治阶级意志的思想和政策法律。[7] 研究发现，公共教育权力既包括国家教育权力、社会教育权，同时也包括学校作为一种独立组织进行自治的权力。学校自治权的权力主体是学校，社会教育权的权力主体是学校以外的各种社会力量，国家教育权的权力主体是政府，它包括政府的教育立法权、教育司法权和教育行政权。虽然国家教育权力在公共教育权力的构成中占据主导地位，但它不是公共教育权力的全部，将公共教育权力简单等同于国家教育权力是对公共教育权力的片面理解和误读。
二、教育分权的授权主体
“在中心与边缘之间存在着一种合理化并大规模地重新分配职责的问题”。[8] 重新定义政府在教育领域的职责与权力，消解国家或政府在公共教育权力配置中的垄断地位，并重新界定政府与其它合法权力主体之间的边界，是教育分权的一个方面。这个方面实际上要解决的是“越位”和“错位”的问题，即教育分权的权力来源主体（from whom）的问题。教育分权的权力来源主体和教育分权的授权主体（who）一样，都是政府。
公共教育权被看作一种国家教育权，随着社会的发展在逻辑发展过程中不断分解。教育发展的历史实际上也是一部教育权不断演变的历史，对公共教育权的纷争从根本上反映了不同利益集团之间、国家权力与公民权利之间的矛盾和对立。教育活动产生之初，它主要表现为父母对子女施教的一种自然权利，教育具有自治性质和私人性质。随着阶级、国家的产生与发展，教育逐渐成为国家的一项事业。特别是近代以来，随着生产力的提高和科学技术的进步，教育在国家发展中发挥着越来越重要的作用，各国都普遍把发展教育看作是国家的一项重要职责，国家拥有公共教育权成为必然。各国政府代替国家通过教育立法和教育行政手段，建立和健全公共教育制度，普及义务教育，扩展高等教育的规模，成为一种不约而同的共同选择。从某种程度上来说，承担起发展公共教育的社会重任，自然是政府占有社会制度优势和资源优势。
然而，政府将何种事务纳入公共视野往往是经验的产物，并非总是遵循理性的、科学的程序，有时甚至带有很多偏见。这样导致的结果便是教育的国家化愈演愈烈。特别在一些政治、经济体制强调集权的国家，公共教育权完全集中到政府，尤其是中央政府手中。他们把持了教育领域的垄断地位，排斥其它合法力量参与教育的管理。传统教育政策活动中话语模式的主要特征是国家中心与行政机关中心。这一模式将政府及其相关行政机构作为惟一合法的公共教育决策中心和最主要的利益主体，把政府行政机关以外的非营利性机构和营利机构排除在能够体现教育公共性的行动者之外。尽管世界各国教育管理体制的模式不一，但不管是集权制国家还是分权制国家，国家即政府在教育领域占有霸主地位，却是世界各国的共同现象和共享模式。“在这个充满矛盾和变迁的时代，‘教育的政治’被一些基本法则驱动着。强势群体力图建立各种民主制度和机构来控制公立学校。”[9]
如果说国家中心与行政机关中心的权力范式曾是历史赋予国家和政府的重任，那么消解政府的霸主和垄断地位，重新厘定政府在教育领域的行为范式，则又是新的现实条件下的一种迫切需求。面临教育权力主体多样化、利益需求多元化的复杂局面，“以层级建制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统……显然是力不从心的，因此，需要将政府目前所承担的技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织”。[10] 政府需要把过去从属于自己强力控制的一些教育活动领域解除管制，给予市场主体、社会自治组织、学校和家长一定的自主活动空间，实现教育领域的权力转移。政府需要从教育管理的微观领域退出，把过去不该管的事情或是管得过多的事情交给其它利益主体来做，市场能做好的事情尽量发挥市场机制的作用，社会可以解决的事情尽量让社会力量参与，学校能够自我发展的领域尽量交给学校自己来做，变无限、全能的政府为有限的、责任的政府。
政府既是教育分权的对象，又是教育分权改革的主导者。一般说来，改革或多或少会损害政府的某种既得利益，某些改革甚至会危及政府的根本利益。那么，为什么政府还会主导教育分权改革呢？也就是说，政府既然有能力控制改革，为什么还会允许转移自己的部分权力呢？这一问题就是“政府主导性改革悖论”。这一问题与“合法性”有关。《布莱克维尔政治学百科全书》指出，“合法性”影响到“权力和权威的基础……现存的各种‘非纯粹’的强制统治形式，可能都要以合法性为基础，或迟早要取得合法性。这种合法性有赖于支撑其统治形式的意识形态或政治神话为人们所接受，或者有赖于统治形式所取得的成就（包括对实际上或假想中存在的反对势力进行扼杀、取缔或威胁方面所取得的成就）。”[11] 正是由于“提高合法性”可以强化政府的统治、降低统治的成本，因此古往今来一切政府都要自觉或不自觉地致力于提高自己的合法性。同样，由于“合法性下降”将会导致统治成本的提高，直接威胁政权的稳定，因此一切政府都要千方百计避免或阻止这种情况的出现。政治学中，合法性降低或丧失而造成的政府统治危机被称之为“合法性危机”。一般情况下，出现合法性危机时，政府或社会将设法恢复原有的合法性或是寻找新的合法性基础，或重建合法性也就是一般意义下的“改革”或“革命”，通过“改革”或“革命”，政府或社会就可以走出合法性危机。[12]
政府权力的转移并不意味着政府权力在新的条件下走向寿终正寝，“并不像有些评论家所说的那样具有预言的性质，它们仍然不会宣告民族国家在教育决策中作用的终结”。[13] 尽管存在着让政府“滚出去”或把它“掏空”的说法，但政府干预的某些方面仍然得以维系——事实上得到了加强。强大的评估型政府在许多方面是一个最低纲领主义的政府，但在其它方面却是一个更为强大的、甚至是威权主义的政府。[14] 国家消亡之前，教育仍然是国家不可推卸的责任，也是政府控制社会思想、文化的有效手段。教育放权是有重点有节制的，政府必须把握教育全局性、方向性的宏观问题，具体操作性、细节性的微观问题可以交给市场主体、社会自治组织、学校和家长。“最终，中心通过少而精的政策杠杆保持全面的策略性控制权限。”[15]
三、教育分权的受权主体
政府权力重新配置的过程，同时又是“权力归位”的过程。广泛地吸收除政府以外的社会力量和学校参与到公共教育的具体管理运作，是教育分权的另一个方面，这一方面主要解决的是“缺位”问题，即教育分权的受权主体（to whom）问题。如果没有详细规定分权的具体目标和权力层级，分权即政府权力的向下转移是没有任何意义的，因为要转移的是具体的权力。[16]
教育领域是存在着多元利益诉求的多样性利益群体组织，学校是利益相关者组成的社会机构。教育作为一种公共服务，其生产者可以是政府，也可以是市民志愿者组织、私人企业、非营利机构或公民个人。市场组织、社会自治组织和公民个人作为利益主体，应该同政府及其行政机构一样，在教育活动中拥有一定的合法性权力。根据福柯的后结构主义理论，话语是权力的产物，权力控制着话语，在长期管理结构中形成的固定话语体系潜在控制着人们的话语方式。在传统的国家中心和行政机关中心的话语模式中，政府及其行政机构以外的教育政策利益相关者的利益诉求往往被边缘化甚至被忽视，导致这些利益相关者在教育政策活动中处于“受益人缺席”的状态。被边缘化的利益相关者缺乏表达其利益诉求的渠道，教育政策本身对政府机构以外的利益主体缺乏“回应性”机制。[17] 公众权力只是一张谁都想往上面填数额的空白支票。教育领域内部的权力配置变成胜败者的游戏，赢家和输家之间横亘着难以逾越的“卡夫丁大峡谷”。正如美国白宫教育顾问约翰·丘伯（John E.Chubb）所认为的那样，“在这些规则下‘赢家’的利益就具有了官方性质，于是他们有合法的权力制定公共政策，建立管理结构，将所有人统合到一个政治实体中去；而‘输家’就必须接受和资助这些政策和结构，不论他们有多不情愿。”[18]
使“缺位”状态的利益主体回到它的本真状态，就是“权力的归位”。笼统地说，“权力归位”的过程包括以下两个方面：国家权力的社会回归和国家权力的学校回归。也就是说，政府准备的权力，一部分下放给社会，一部分下放给学校。从社会角度来讲，主要考虑建立市场参与教育事务的运行机制；从学校层面上讲，主要考虑赋予学校自主权以及学校如何自主发展的问题。简而言之，解除管制就是以市场力量取代政府干预，赋予高等教育机构更大的管理弹性，让它们在面对变迁及竞争时能够更积极地实时响应。[19] 另外，在中央集权制国家，还存在中央政府向地方政府赋权的问题。
公共教育领域引入市场机制，是教育分权模式区别于传统官僚制模式的关键所在。基于政府的失灵和官僚体制的失败，市场资源配置方式和管理方式才是有效率的体制选择，是可供选择的另外一种学校运营方式，所以应该基于新的市场制度基础上建立一种全新公共教育管理体系。市场机制的一个重要特征是，“市场内部的有效权力是非中心化的”，“没有人为整个社会做出决策，所有人为自己做出的决定负责”。[20] 通过引入市场机制，向教育的不同利益相关者——社会中介组织、教师、学生、家长赋权和分权，促进教育资源配置的优化，为教育消费者提供最好的服务。但是，值得一提的是，引入市场机制并不是完全取消政府的间接管理与监督。教育产品与服务作为准公共物品，不能纯粹由市场来控制，教育领域的市场只能是一种“准市场”。用西蒙的话来说，那就是市场这只“看不见的手”，在很多情况下是由另一只“高度看得见的手”来支撑的。
打破科层制的限制，对学校的性质重新定位，赋予学校相当的自主权，是建设新的公共教育体系的重点。1998年，世界经济合作发展组织在报告《重整高等教育》（Redifining Tertiary Education）中提出，应对高等教育的治理方式进行改革，大力提倡“还政于高等学校”，“下放权力”并赋予高等院校相当的“自主权”，“除非学校的文化发生改变，否则，可以肯定，分权永远不会成为一个有效的力量。”[21] 关于自治，“一种观点是将它与相近的进程（譬如分权）放在同一个维度上，在零和的模式上，更大的自治意味着更少的集权管理。”[22] 这就说明，在政府与学校关系的建构上，首先需要政府对学校的管制进行松绑，改变学校在二者关系中的严重失弱状态，给予学校相应的自我发展的空间和自由，使学校成为自主决策、自我负责的权力主体。但是，学校权力的获得并不是教育分权的本意和终结，学校必须开发出新的回应方式，保证学校发展权力的有效使用，促进学校健康发展。这就需要在学校内部建立有效的自我发展和自我约束机制。
通过以上对教育分权的客体、授权主体和受权主体三方面因素的分析，教育分权的内涵就显而易见了。教育分权是政治领域的分权在教育领域的体现，它是教育规划者为了应对自身合法性危机的困境和外部环境的压力，将过于集中的公共教育权力在不同权力主体——中央政府、地方政府、市场和学校之间的分化、转移与重组，形成政府依法问责、市场有限进入和学校自我管理的新范式的过程。
收稿日期：2008-09-24