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教育作为人类社会特有的一种社会现象，和人类社会同时产生，又随着人类社会的进步而不断发展变化。人类进入阶级社会以后，统治阶段借助国家的力量，对教育活动予以控制，产生了国家教育权，并通过法律予以确认、分配和保障。国家教育权是教育法制建设的核心内容，也是教育法学研究的重心。“国家教育权由抽象的主权和具体的职权构成”[1]，但国家教育权的实现形式又不限于国家机关的职权。本文试就国家教育权的构成和实现形式作一点探讨，以期抛砖引玉。
一、国家教育权的构成和实现形式
教育活动是一项公共性的社会活动，学校教育亦是一项公益事业或公益活动，它起源于人类的生产实践。教育权是指对教育活动的控制权，包括对教育和受教育的决定权和实施权。它本来是家庭、部落、学校的一项“公共权力”，在国家产生以后，成为奴隶制国家的一种国家权力，即国家教育权。几千年来，国家形态历经变换，国家教育权也不断充实完善。国家教育权，就是一定社会中统治阶级通过国家机构对教育的控制权。它通常由体现统治阶级意志和要求的法律所确认，并以适合教育活动特点的特殊形式表现出来并发挥作用。所谓“适合教育特点的特殊形式”，是说国家教育权不仅表现为特定国家机关的职权，而且还表现为教育教学机构（主要是学校）的教育教学活动实施权。国家教育权的实现形式是由其内部结构所决定的。从内容上来分析，国家教育权主要由三部分构成：
（一）教育方针（教育宗旨、教育目的）的确定权
所谓教育方针，是指国家和社会的一切教育活动的方向、目的、培养目标、培养途径。其核心是“培养什么人”的问题，也就是说，培养出的是统治阶级及其国家的接班人，还是掘墓人；是对现存国家及其政治经济制度认同拥护，还是排斥反对。自国家教育权产生以来，确定教育方针，就是它的首要任务。教育方针的确定权，也就成为国家教育权的核心内容，它决定并体现出国家教育权的阶级属性。国家运用这项权力，使一切教育活动符合国家利益和统治阶级的要求。早在几千年前，古埃及、巴比伦和印度的宫廷学校和神庙学校以及雅典的文法学校、音乐学校就都处于国家控制之下，并无一例外地以培养奴隶主国家的文武官吏和僧侣为目的[2]。在我国封建社会时期，国家对教育方针的决定权主要表现为对教育内容和科举考试内容的决定与控制上。现代国家，通常以宪法和法律的形式明确规定国家的教育方针（教育宗旨、教育目的）。我国宪法第46条和《教育法》第5条对我国社会主义的教育方针作了明确规定。
教育教学活动的复杂性往往使国家教育权的这一重要内容隐而不视，而正是它决定着国家教育的性质和方向。从历史上看，历代统治者都直接或间接地牢牢控制着这一权力，使其所确立的教育制度与其经济政治制度相适应。国家内部被统治阶级对国家教育权的否定首先表现为对国家所确定的教育方针的抨击和否定。如中国近代辛亥革命时期革命党人和五四时期革命民主主义者对封建教育的批判和否定就是如此。在特定历史条件下，国家这一权力的丧失会加速政权的更替。在近代中国历史上，《中法黄埔条约》签订后，清政府的这一权力开始动摇，中国出现大量教会学校，《中美续增条约》又使出国留学合法化[3]，到19世纪末，封建的教育体制已不能为清政府的统治提供人力资源，而海外回来的受过日、美资本主义教育的留学生反而成为革命党人的中坚分子。这些留学生游离于清政府封建国家教育权控制之外，当然不会认同清王朝的封建国家制度。这从一个侧面反映出教育方针的确定权对国家的重要性。
（二）教育行政管理权
指国家对教育事业和教育教学活动的决定权、控制权、管理权、监督权，还包括对公民受教育权的确认、分配和保障权。在现代国家权力分工和法治的基础上，这一权力也被称之为“教育行政权”[4]。它的运用属于教育行政执法活动。现代国家行使教育行政管理权的专门机关为国家教育行政机关，通常是政府的组成部分。国家通过行使和运用教育行政管理权，贯彻和实现国家的教育方针，确立学制，规范各级各类学校和其他教育机构的教育教学活动，控制教育事业的发展方向、内部结构、教学质量和办学规模，使教育活动适应国家政治、经济和文化发展的需要。国家通常通过宪法和有关法律将教育行政管理权规定为有关国家机关的职权。我国宪法和有关组织法将这一权力规定为国务院和地方各级人民政府的职权。
（三）教育教学活动实施权
指由一定的机构和人员（教育工作者）对受教育者通过一定的形式传授知识和技能的权力，包括招生权、教学权、考试权、评定学业成绩权等。这项权力本来是教育过程中教育者（教师、知识传授者）基于自身知识、经验、技能的优势和地位而形成的对受教育者的一种社会权力。但是自从国家产生以后，国家的意志就介入其中，将这一权力国家化，使之服从和符合国家的要求和利益，并被法律所认可、规范和限定，从而成为国家教育权的组成部分。
二、国家对教育教学活动实施权的控制
教育方针制定权和教育行政管理权是国家政权在教育领域的直接适用。大凡科学、文化、体育、卫生等事业，国家政权都对其设定宗旨并进行行政管理。教育当然也不例外。国家教育权的特殊之处在于它还包含第三项内容，即教育教学活动的实施权，国家要控制教育教学活动本身。
国家控制教育教学活动的实施，最初表现为国家举办“官学”，由国家直接决定学校的招生、授课、教学内容等。中国古代的西周时期，天子所设的“国学”和诸侯所设的“乡学”都是“政教合一”、“官师合一”的机构，即“学在官府”。教学科目全由国家所定[5]。春秋战国时期，随着社会制度的变革，官学衰落，私学兴起，教师不再是官吏而成为一门社会职业，奴隶制国家垄断教育的局面被打破。到秦汉时期，随着地主阶级掌握政权，国家对教育教学活动实施权的控制又进一步强化，“官学”又成为主流。秦有“禁私学以吏为师”的政策法令。汉代在教学内容上“罢黜百家，独尊儒术”，在教学机构上则“兴太学、置明师，以养天下之士”[6]，并设博士为教官，形成太学、学、校、库、序的官学系统，使封建教育定型化。自汉代以后，“官学”为主，教育教学活动实施权基本上被封建国家所控制掌握，教师成为国家供养的官吏。
由于教育教学活动本身的业务性质，国家不可能完全禁绝“私学”，故“私学”一直广泛存在。但在隋朝建立科举制度后，“私学”才有较大发展。到宋代，有较发达的“书院”制度。这时，国家对教育教学活动实施权的控制又有了新的发展。科举制使国家牢牢控制了教学目的、教学科目和教学内容，所以适当放开办学权并不损害国家对教育教学活动实施权的控制，相反会减轻国家办学的负担。于是我们看到，“私学”（如书院）不仅被官府承认，有时官方还拨付一定经费，颁发教材[7]。“私学”逐渐“官学化”，其所学内容限于科举考试的内容，与“官学”并无多大区别[8]。书院发展到元代，其“官学化”更加明显，以至于由官府委派山长并授予官衔，发给官俸。书院的教授、学正等的任命、提升由官府批准。明代书院“官学化”甚于元代[9]。科举制使学校教育成为其附庸，封建国家对教育教学实施权的控制在科举制中找到了最佳实现形式。如果“私学”离经叛道，不事科举，官府则禁而毁之。明代朝廷有四次大规模禁毁书院的举措。其中最有影响的一次是在天启五年（1625年），禁毁了东林书院，捕杀了一批东林党人。官方的政策很明确，对书院这样的“私学”，能纳入官学轨道的就予以保护，不能纳入的就加以禁毁。这表明封建国家对教育教学活动实施权的重视。清末“洋务运动”时期创办的船政学堂、水师学堂、同文馆和“新政”时期创办的京师大学堂，均为“官学”，由朝廷命官主持。
近代民主主义教育家蔡元培对封建国家操控教育教学活动实施权的现象十分不满，于1922年发表《教育独立议》，提出“教育事业当完全交与教育家，保有独立的资格，毫不受各派政党或各派教会的影响。”[10]实际上，让国家放弃对教育教学活动实施权的控制，使教育脱离政治和国家权力，完全由教育家办教育是不可能的。问题在于国家政权的性质和控制实现教育教学活动实施权的方式。封建国家那一套窒息教育的做法不能通过“教育独立”去解决，而是要通过变革国家政权和教育权的性质去解决。
西方和日本在国家控制教育教学活动实施权方面也经历了同样的过程。古希腊罗马时期“官学”“私学”并存，以“官学”为主。国家对“私学”予以控制，严禁私学“败坏青年”。罗马帝国时期，帝国政府加强了对私立学校的监督考察，随后又将私人办的学校改为统一由国家管理，把教师改为国家官吏[11]。中世纪教会控制了教育权。文艺复兴以后，从德国开始，展开了教育权“国家化”的运动，各国先后完成了国家对教育权的重新控制[12]。这一时期出现的资产阶级教育思想家拉·夏洛泰(1701-1785)发表《国民教育论》，明确提出教育只能依靠国家，教育的本质是国家事务[13]。夏洛泰的这一思想被资产阶级革命后的德、法等国所采纳实施。
国家控制教育教学活动实施权的极端形式就是将学校变为国家机构，将教师变为政府官员。这在中外教育史上都曾有过。其中，德国和日本较突出。德国统一前的1794年，曾鲁士颁布的《民法》就明确规定各级学校均系国家机构[14]；1803年的法令进一步重申学校和大学为国家机关。至今德国教师仍具有国家公务员身份。日本在明治维新后建立了中央集权的教育领导机制，国家直接控制整个教育教学活动。1883年实行国家检定教科书制度，教育被军事化的国家严密控制的结果之一是二战前日本出现的军国主义教育[15]。
国家如何配置和实现教育教学活动实施权，是一个重大的实践问题，近代以来，又是教育法制中的重要问题。对此，既要考虑到国家教育权的最终实现依赖“实施权”，因而对之不可放任；又要尊重教育规律和教学活动特点，不宜走向“学校官府化”、“教师官员化”，由国家直接包揽教学业务。综观近代以来各国教育法制的发展，国家控制教育教学活动实施权的形式逐渐采用法律授权学校行使的模式。即：国家行使教育教学活动的决定权，包括设立学校的批准权、制定学制和学业标准权、确定入学资格权、确立学位标准权、学业证书和学位证书发放权的授予权和撤回权、教学督导权、评估权等等。而对教育教学活动的实施权，则主要由国家授予合格的学校去行使，包括招生权、课程专业设置权、教学大纲和教学计划实施权、组织教学活动权、学籍管理权、教师管理权、学业证书和学位证书颁发权等等。我国制定颁布的《教育法》、《高等教育法》等教育方面的法律法规，基本上采用这一模式。
三、国家教育权与教育法制
法是由统治阶级的物质生活条件决定其内容，以权利义务分配为功能，并上升为法律的统治阶级意志。国家教育权的配置最终以国家法律的形式体现出来，形成国家的教育法制系统，使国家教育权在政府、教育行政机关、学校、教师以及其他教育主体中的分配和界定过程中得以实现。各国教育法所确认的国家教育权，通常表现为各教育主体的职权，即权利义务的有机结合。国家教育权的实现离不开教育法制的确认与保障。
首先，各国教育法确认和保障国家对教育方针或教育宗旨的制定权，确认反映国家意志和要求的教育方针，并在全部国家教育权的分配和运用中贯彻实施这一教育方针，使一切教育教学活动以此为目的，使所有的教育行政管理活动为其服务。如前所述，教育方针的制定权直接表现了国家教育权的性质，是统治阶级不可转让的制度性权力，它决定了国家教育权的阶级性质，因此对教育行政管理权和教育教学活动实施权起统帅作用。一定的教育方针与一定的阶级和国家形态相联系，因此有进步与反动之分。清政府学部1906年制定并由上谕钦定的“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚实”的封建教育方针在当时是逆潮流而动的[16]。而1912年9月南京临时政府教育总长蔡元培主持制定的“注重道德教育，以实利教育、军国民教育辅之，更以美感教育完成其道德”[17]的资产阶级性质的教育方针，是反对封建旧教育的一大进步。顺应历史时代进步潮流，反映先进阶级要求和教育规律的教育方针才能推动教育的发展和繁荣。先进阶级只有取得政权，才能取得国家教育权，以法律确认自己的教育方针。毛泽东1920年在给蔡和森的信中指出，无产阶级不夺取政权，“安能握得其教育权”[18]。论及国家教育权和确认它的教育法制，首先应看到它们的阶级属性。列宁在谈到这一问题时也指出：“资产阶级虚伪立场的表现之一，就是硬说学校可以脱离政治。你们都很清楚这种说法多么虚伪。就连提出这个论点资产阶级自己也把贯彻资产阶级政治作为办学重点。”[19]有些国家的教育法否认教育的政治性，如法国1983年通过的《高等教育法》第3条规定：“公共高等教育事业是中立的，不受任何政治、经济、宗教或意识形态的支配。”[20]实际上，否认政治立场本身就是一种政治立场，法律规范都有它的价值取向。我国《教育法》第5条对教育方针的规定就具有鲜明的阶级和时代特色，是我国社会主义教育法制的核心。
其次，各国教育法律、法规都依据本国的政治、经济制度和具体国情，确定本国教育行政管理体制，合理配置中央和地方的教育行政管理权，通过各级政府教育行政管理权（公权力）的行使，实现国家对教育事业的有效管理，推动教育方针的实现和教育事业的发展。美国由于其联邦体制，实行地方分权制，教育行政管理权属于各州的保留权力，联邦教育部“只做服务工作而无管理之权力”[21]。州和地方教育行政机关行使教育行政管理的职权。联邦教育部通过向地方拨付教育补助费发挥其影响力。法国实行中央集权制。1806年拿破仑创立帝国大学，将全国划分为27个大学区，由帝国大学总监任命大学区总长，统一领导全国教育。这样的中央集权的教育行政体制一直延续下来有将近两个世纪之久[22]。至今，法国中央教育行政机关仍享有较广泛的教育权，包括有制定教育科目、各科时数、教学大纲、教法指引等课程标准的权力[23]。英国的教育行政权力的配置不像法国偏于中央集权，也不像美国偏于地方分权，而是中央和地方适当分配教育行政权限和责任，并授予学校较多的权力。各国教育法采取不同的权力配置体制，其共同的目的和趋势都是逐渐加强国家教育权[24]。
最后，各国的教育法律法规都授权教育教学机构（主要是各级各类学校）行使教育教学活动的实施权，使之成为落实国家教育权的教育实体。如前所述，自国家产生以后，学校基于教师知识上的优势而产生的教育他人的资格和权利，必须得到国家及其法律的认可才能合法存在，学校的教育教学活动实施权必须由国家以法律或其他方式授予或认可才能合法行使。教育教学活动实施权成为一种国家权力而非社会权利或公民权利。由此而产生的法律后果是，无论国立、公立或私立学校都成为了法律法规授权的组织，有些国家（如德国）将其规定为国家机关亦不无道理，在为学校行使的教育教学活动实施权是一种国家权力。我国《高等教育法》第18条：“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施”就是一条典型的“授权”条款[25]。其他国家的有关教育法律法规也有类似条款，如英国1988年《教育改革法》第124条就规定：“高等教育法人团体有权：(1)提供高等教育；(2)提供继续教育……”[26]法国1983年《高等教育法》也有类似规定。在此基础上，教育立法才能给学校和教师的法律地位以及教师和学生的关系定位。当然，国家教育行政机关也保留了一部分教育教学活动的实施权，如国家考试权等。
法是国家权力的实现形式，它的功能是分配权利义务。公民的受教育权说到底由国家宪法和法律予以确认和保障。国家教育行政管理权的内容之一就是确认、实现和保障公民的受教育权。因此教育法制建设和教育法学研究应以国家教育权为重心。这决不是不重视公民的受教育权，恰恰相反，只有从国家教育权的研究着手，才能更好地理解公民的受教育权。