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最近在美国出版了亨利·基辛格博士潜心多年撰写的《外交》一书。此书乃基辛格博士在国际政治领域多年从事政治活动及学术研究之经验与智慧的结晶。故此，书一问世，便在世界范围内外起了极大关注。
本刊获得基辛格博士本人的同意及该书出版公司的授权，翻译刊载其中探讨世界新秩序的部分内容，以飨中国读者。
文中小标题系译者所加。
——编者
世界新秩序的框架
似乎每一个世纪都会出现一个国家，这个国家具有按照自己的价值观改造整个国际关系的力量、意志、智慧和道德原动力；这几乎是一个自然规律。十七世纪的法国，在红衣大主教黎显留的领导下，开现代国际关系之先河；这种国际关系以民族国家为基础，以民族利益为最终目的。十八世纪的英国将均势的概念精致化，这一概念主导欧洲外交长达二百年之久。十九世纪，梅特涅的奥地利重建了整体欧洲的概念，而俾斯麦的德意志摧毁了这一概念并把欧洲外交变成一场强权政治的冷酷游戏。
在二十世纪，美国是最具决定性，同时也是最自相矛盾地影响了国际关系的国家。没有一个国家像美国这样一方面坚定不移地主张不干涉其他国家内政的原则，同时又更热切地声称它自己的价值观是放之四海而皆准的；没有一个国家在日常外交活动中比美国更务实，也没有一个国家在其对于自己的历史道德信念的追求中比美国更意识形态化；更没有一个国家像美国这样不情愿卷入国外纷争，同时又承担如此空前广泛的同盟义务。
美国特有的历史使其在对外政策方面产生了两种自相矛盾的态度。第一种态度是：美国推广其价值观的最好方式是在本国完善民主，并由此成为世界其余部分的一座灯塔；第二种态度是：美国的价值观本身要求美国在全世界为实现这些价值而进行十字军讨伐。既怀念质朴的过去，又向往美好的未来，美国一直在孤立主义和承担义务之间摇摆不定；虽然自第二次世界大战以来，相互依赖已是大势所趋。
两种思想——美国是灯塔或美国是十字军——都认为世界秩序应建立在民主、自由贸易和国际法之上。这样一种制度迄今尚未存在过，因而它的召唤在其他国家眼中往往显得十分天真，至多是一种乌托邦。然而，国外的怀疑论调从来未能减削伍德罗·威尔逊、宣兰克林·罗斯福、罗纳德·里根，以及其他所有二十世纪的美国总统的理想主义。它只是更加强了美国的信念：历史是可以改变的；如果世界果真需要和平，它就必需采用美国的道德准则。
两种思想都是美国历史的产物。世界上确实有其他共和国，但没有一个是有意识地创立来证实自由的理想的；也没有一个国家的人民像美国人这样曾经选择投奔一个新的大陆并在给所有人自由和繁荣的旗帜下征服这片蛮荒之地。因此，孤立主义与传教精神，表面上是相互矛盾的，实际上却反映了一个共同的信念：美国的政治制度是世界上最好的，人类的其余部分应该放弃传统的外交手腕并仿效美国对于国际法和民主的尊崇，这样就能获得和平与繁荣。
美国参与国际政治的经历是一条信念战胜经验之路。自从1917年美国进入世界角斗场，它是如此之强大并如此之坚信其价值观的正义性：本世纪所有重要国际协定都是美国价值观的体现——从国联和凯洛格—白里安公约到联合国宪章和赫尔辛基最后文本。苏联共产主义的崩溃证实了美国理想的合理性，同时却极具讽刺地将美国带进了一个它一直力图逃避的世界。在正在形成的国际秩序中，民族主义获得了新生。各国谋取自身利益而无视高尚的原则，相互竞争而无视合作。这种古老的行为模式毫无改变的迹象，在今后几十年内也不大可能改变。
如果说正在形成的世界秩序有什么新特点的话，那就是立国以来第一次，美国既不能从这个世界抽身退步，又不能占据支配地位。
美国不能改变它立国以来领受的角色地位，也不应改变。美国进入国际舞台时正值血气方刚，有力量按照自己的设想构筑国际关系。当1945年第二次世界大战即将结束之际，美国是如此之强大（其生产量占世界总产值的35%），由美国按照自己的意志改变这个世界似乎是天命所归。
1961年，约翰·肯尼迪自信地宣称：美国可以“付出任何代价，承担任何义务”以保证自由世界获得胜利。三十年后的今天，美国已不能像当时那样要求立即实现其所有目标。其他国家已经成长为世界强国。美国现在必须分阶段实现其目标，每一个阶段都是既包括美国价值观的实现又包括地缘政治的需求。其中一个新需求就是：一个存在着若干个实力相当的大国的世界必须将其秩序建立在均衡的概念之上——这是美国从来就不喜欢的。
当1919年在巴黎和会上美国对外政策的思维方式与欧洲外交传统相互遭遇时，源自各自历史的分歧就表现得十分明显了。欧洲领导人们谋求用老办法修补现行体制；而美国调解人则坚信爆发此次大战的根本原因并不在于难以消除的地缘政治冲突，而在于百孔千疮的欧洲方式。在其著名的《十四点意见》中，伍德罗·威尔逊告诉欧洲人：从今以后，国际秩序不应再建立在均势的基础之上，而应以民族自决为基础；各国的安全不应依靠军事同盟，而应以集体安全为保障；外交活动也不宜由专家秘密进行，而应“公开地达成公开的协议。”十分明显，威尔逊并不是来讨论结束战争的条件，也不是来讨论恢复现存的国际秩序的，他是来彻底改变整个已经存在了近三个世纪的国际秩序体系的。
只要一提到外交，美国人就会把欧洲的苦痛归罪于均势体系。自从欧洲第一次关注美国的外交政策时起，欧洲领导人就对美国自命的全球改革使命白眼相加。每一方都认为对方可以自由选择自己的外交模式，如果更明智一些或少好战一些，本来是可以选择其他一些更合人意的方式的。
事实上，美国和欧洲的外交方式都是各自独特环境的产物。美国人居住在一个原先几乎荒无人烟的大陆上，两个大洋保护其免受战争掠夺，四邻都是弱国。因为美国并未遭遇什么需要平衡的对手，它的领导人即使十分热衷于模仿欧洲方式，也不会去考虑均衡之类的需要。
折磨着欧洲国家的安全问题未能触及美国达一百五十年之久。当安全问题触及到了美国时，美国参加了两次由欧洲国家发动的世界大战。美国每一次都是在均势失效时卷入的，这就产生了一个悖论：恰恰是大多数美国人不屑一顾的均势保障了美国的安全，而其倾覆则将美国拖入世界政治。
欧洲国家并不是因为天性喜好争斗或旧大陆热衷于阴谋诡计才选择均势体系来规范其关系的。如果说强调民主和国际法是美国独特的安全观念的产物，那么，欧洲外交则由艰难困苦锻造而成。
欧洲堕入均势政治是因为其理想——中世纪大一统帝国的梦想——破灭，同时这一古老理想的劫灰之上却长出了一大堆力量大致相当的国家。当一群这样的国家必须相互打交道时，只能出现两种最终结果：或者一个国家强大得足以支配其他国家并建立帝国，或者没有任何一个国家强大得足以达成上述目标。如果是后者，那么，其他国家就必须联合起来抑制那个野心最大的国家；换句话说，就是必须保持均势。均势体系并不能保证可以避免危机甚至战争，它只能限制一个国家支配其他国家的能力，限制冲突的规模。它的目标主要是稳定和缓和，而不是和平。按其定义，均势型安排并不能完全满足国际体系中的每一个成员；它最大的效用在于将不满保持在足以危及现有国际秩序的继续存在的水平之下。
均势理论家们总是塞给人们这样一个印象：均势是国际关系的自然形态。其实，在人类历史上，均势体系很少出现。西半球从未出现过均势体系；自两千多年以前战国时代结束后，当今中国的版图上亦未出现过。对于绝大多数人类和绝大部分历史，帝国才是典型的统治模式。帝国对于在国际体系之中生存不感兴趣，它们图谋自身成为国际体系。帝国不需要均势。这就是为什么美国在美洲实践其外交政策，同样，中国在其大部分历史时期是在亚洲实践其外交政策。
在西方，均势发挥作用的实际例子也仅限于古希腊和文艺复兴时期的意大利的城邦国家，以及产生于1648年威斯特伐利亚和约的欧洲国家体系。这些体系的一个突出特点就是将生活中的一个现实——存在着若干个实力相当的国家——提升为世界秩序的一个指导原则。从思想史看，均势的概念反映了启蒙时代所有重要政治思想家的信念，在他们看来，宇宙包括政治这一部分，是依据相互平衡的理性原则运行的。理性的个人的表面上的无规则行动会在整体上趋向公益，虽然三十年战争后整整一个世纪持续不断的冲突使得这一命题的论证显得靠不住。
亚当·斯密在《国富论》中坚称：“看不见的手”将从个人的自私经济行为中萃取出普遍的经济福利。在《联邦党人文件》中，麦迪逊辩称：在一个足够大的共和国里，各个追逐本位利益的政治“小宗派”会自动地实现国内和谐。分权、抑制和平衡的概念，无论是在孟德斯鸠的设想中还是在美国宪法中，都反映了相同的观点。分权的目的是防止专制，而不是达成政府内部的和谐：政府的每一个分支都追求自己的利益，但滥用权力会受到抑制，从而服务于公众利益。同样的原则也被应用于国际事务。我们假定：追逐自我利益的各国会对进步有所贡献，有一只看不见的手保证使各国的自由选择有益于公共福祉。
一个多世纪以来，这一期望似乎得到了实现。法国革命和拿破仑战争引起混乱之后，欧洲领导人们在1815年的维也纳会议上恢复了均势，并且依靠道德和法律义务来缓和国际关系，以减少对于强权的冷酷依赖。但到了十九世纪末，欧洲均势体系再次沦为强权政治，并且比以前还要坏得多。用威（原字口加赫）使对手屈服成了标准的外交手段，这导致了一次又一次的力量考验。最后，到了1914年，危机爆发，而这一次谁也不再后退。在经历了第一次世界大战后，欧洲再也未能完全恢复其对于世界的领导权。美国成为主角，但伍德罗·威尔逊很快就清楚地表明：他的国家不愿按欧洲规则参加游戏。
美国在历史上从未加入过均势体系。两次大战以前，美国得益于均势体系却用不着参与其纵横捭阖，同时还可以随意谴责这一体系。冷战期间，美国与苏联进行着意识形态、政治和战略上的斗争，但两极世界的运行原则与均势体系有很大不同。在一个两极世界中，决不能设想冲突还能导致公益，一方所得必为另一方所失。美国在冷战中不战而胜，但这个胜利导致美国面临肖伯纳所说的两难问题：“人生有两大悲剧，其一是失其所求，其二是得其所求。”
美国领导人认为他们的价值观都是理所当然，很少去想这些价值观对于其他人却是多么具有革命性、多么令人不安。其他国家从不认为适用于个人的伦理原则可以原封不动地适用于国际关系——一个与黎显留的“存在的理由”(raison d'etat)恰恰相反的设想。美国主张，防止战争不仅仅是一个外交问题，它同样是一个法律问题；防止战争不是为了保持现状，而是反对以武力改变现状的方式。俾斯麦或迪斯雷利如果听说到外交政策的着眼点是方式而不是实质，一定会讪笑不已。没有一个国家像美国这样对自己提出如此高的道德要求。也没有一个国家象美国这样在一道难以逾越的鸿沟中折磨自己：一边是它的道德价值观，就其定义说是绝对的；另一边是运用这些价值观的现实世界，其缺憾也是固有的。
冷战期间，美国外交政策的独特方式恰恰极为适用于应付当时的挑战。意识形态的冲突极为强烈，而只有一个国家，美国，掌握着全套手段——政治的、经济的、军事的——去组织非共产主义世界的防御。处于这样一个位置的国家能够固执已见，并且经常可以避免面对那些没有如此幸运的国家的领导人不得不面对的问题：他们所拥有的手段迫使他们不得不满足于追求远比他们所希望的为小的目标，而就连这些目标，由于环境所迫，他们都不得不分阶段达成。
在冷战世界中，传统的力量概念失效了。在大部分历史时期，军事、政治和经济力量是关联的，对等的。在冷战时期，力量的各个因素却变得相当分离。前苏联是一个军事超级大国，同时又是一个经济侏儒。同样，一个国家可以是一个经济巨人，同时在军事上却微不足道，例如日本。
在后冷战世界，上述各个因素将会结合得更加紧密和更加对等。美国的相对军事力量将逐渐下降。由于没有明确的敌人。国内压力将要求把用于防卫的资源转向其他方面——这一进程现在即已开始。没有了单一的威胁，每一个国家都将从自己的角度判断危险的来源，这些曾经偎依在美国卵翼之下的国家将感到有必要承担起更多的保卫自己的责任。这样，甚至在军事领域，新的国际体系亦将趋于均衡状态；当然，达至均衡也许需要几十年。在经济领域这一趋势更为明显：美国的支配地位已经摇摇欲坠，向美国挑战已经不是什么大不了的事了。
二十一世纪的国际体系将以一个表面上的自相矛盾为特征：一方面是分化，另一方面却是全球化。从国家关系的层次看，新秩序将比冷战时期的僵硬格局更接近于十八、十九世纪的欧洲。它包括至少六个强国—美国、欧洲、中国、日本、俄罗斯，很可能再加上印度—和许多中小国家。同时，国际关系却第一次变得真正全球化。通讯瞬息可达，全球经济已经一体化。新出现的一系列问题都只有在全世界共同参予的条件下才能解决，例如核扩散、环境、人口爆炸，以及相互依赖的经济问题。
对于美国来说，在力量相当的国家之间协调不同的价值观以及更为不同的历史经验是一个新事物，它与上一个世纪的孤立和冷战时期事实上的霸权地位实在是太不相同了。本文的目的即是阐明在这样一种环境下，美国应如何行事。同样，其他大国也面临着使自己适应世界新秩序的困难。
欧洲，作为现代世界上仅有的运行过多国体系的地区，发明了民族国家、主权和均势的概念。这些思想在最近三个世纪的大部分时间里主导了国际事务。欧洲“存在的理由”时代的玩家今天已没有一个强大得足以在国际新秩序中扮演一个主要角色。它们试图建立一个统一的欧洲以补偿自己的虚弱，这花去了他们的大部分精力。但是，即使它们能够成功，统一的欧洲在世界舞台上应如何行事，也没有一个现成的指导原则。因为这样的政治实体以前从未存在过。
俄罗斯的全部历史都是特殊的。它在欧洲舞台上出现得很晚——远在法国和英国强大起来之后——并且欧洲外交的传统原则似乎都不适用于它。与三种不同的文化——欧洲、亚洲和穆斯林世界——相邻，俄罗斯包容了属于三种不同文化的人口，因而从来不是一个欧洲意义上的民族国家。随着它的统治者兼并邻近的地区而不断地改变着自己的版图，俄罗斯是任何一个欧洲国家在规模上都不可同日而语的帝国。此外，每一次征服都使得俄罗斯由于并入了一个新的、桀骜不驯的非俄罗斯少数民族而改变自己的特性。这也是为什么俄罗斯要保持一支规模远超过应付任何可能的外来威胁的需要的军队的原因。
饱受难以消除的不安全感和改宗狂热的折磨，在欧洲的需要和亚洲的诱惑之间摇摆不定，俄罗斯一直是欧洲均势的一部分却始终不在感情上属于它。征服的需要与安全的需求在俄罗斯领导人的脑子里混为一谈。自维也纳会议以来，俄罗斯帝国在外国土地上部署军队比任何其他大国都要多。分析家们总是认为俄罗斯扩张主义植根于不安全感。但是，俄罗斯作者们总是把俄罗斯的对外扩张冲动解释为正义的救世使命。在胜利进军时，俄罗斯很少显示自我节制；而当遭受挫败时，它就陷入阴郁怨怼之中。在其大部分历史时期，俄罗斯都是在寻找机会。
后共产主义的俄罗斯发现自己处于一个与以往任何历史时期都大相径庭的周边环境之中，像欧洲一样，它必须把自己的主要精力用于重新确定自己的身份。它是否会重新回到其历史节奏中去并图谋恢复其失去的帝国？它是否会将其重心东移并成为亚洲外交更积极的参与者？对于其周边的动荡，特别是不安定的中东地区，它将会以何种方式做出反应？俄罗斯是世界秩序不可缺少的一部分；同时，解决上述问题不可能不伴随混乱，它又是对于世界秩序的一个潜在威胁。
中国同样面临一个对它来说是全新的世界秩序。在长达两千年的时间里，中华帝国将它的世界置于单一的帝王统治之下。当然，这种统治也曾动摇过。在中国土地上的战争并不比欧洲少。但是，由于战争是发生在问鼎帝国的竞争者之间，这就使得战争更多地具有内战的性质而不是国际间战争，并且早晚都是导致一个新的中央政权出现。
在十九世纪以前，中国周边从未有过任何国家能够对其卓越文化提出挑战，它甚至都不能想象世界上还能够出现这样一个国家。外来征服者推翻过中国王朝，却完全被中国文化所吸纳，并继续中央王国的传统。国家主权平等的概念那时在中国是不存在的；外国人被认为是野蛮人，与他们的关系被降格为纳贡关系——十八世纪英国使节第一次到中国就是受到这样的接待，中国不屑于向外国派遣使节却愿意采用以远夷制近夷的战略。但这是一种应急战略，与欧洲均势这种日常运作的体系有所不同，并且不能像欧洲那样产生永久性的外交机构。十九世纪中国遭到欧洲殖民主义的羞辱，第二次世界大战以后它才重登世界舞台，这次却是面临一个在其历史中没有前例的多极世界。
日本亦曾将自己与世界其他部分隔绝。在海军准将马修·佩里于1854年强行打开日本国门之前，日本甚至不肯像中国那样降贵纡尊去搞以夷制夷或发明一个纳贡关系。把外部世界关在门外的日本为自己独特的风俗习惯感到自豪，在军事传统上满足于内战，并把自己的内部结构建立在这样一个信念之上，即日本的独特的文化可以不受外来文化的侵袭，比外来文化优越，并且最终将打败外来文化而不是吸收它。
在冷战中，苏联成为日本的主要军事威胁，这时的日本是能够与远在数千英里之外的美国在外交政策上保持一致的。在一个需求多元化的世界新秩序中，一个有着如此自豪的过去的国家势必会重新检讨自己依赖单一盟友的政策。日本必然要比美国，一个在不同半球，面向三个不同方向——大西洋、太平洋和南美洲——的国家，对于亚洲均势更为敏感。中国、朝鲜和东南亚对于日本比对于美国重要得多，这就要求日本奉行更为自主，更为自立的外交路线。
至于正在成为南亚大国的印度，它的外交政策在许多方面都是经过古老的文化传统潜移默化的全盛时期的欧洲帝国主义的残余。在英国人到来之前，次大陆并不是一个大一统的太平盛世。英国用很小的军事力量就实现了殖民统治，这首先是因为当地人民把这件事看成只不过是一群征服者替换了另一群。但在英国人一统天下之后，他们却发现大英帝国被他们自己进口到印度的民选政府和文化民族主义等价值观动摇了基础。然而，作为一个民族国家，印度还是一个后生。为了喂养它那庞大的人口而无暇旁鹜，印度在冷战时期游戏于不结盟运动。但是，印度必然要在国际政治舞台上担当一个与其规模相称的角色。
如上所述，事实上那些肩负着建设世界新秩序的最重要的国家都没有处理多国体系的经验，而这一体系正在形成。当今的世界新秩序必须包容许许多多的不同观念，覆盖整个地球，这都是前所未有的。当今的世界新秩序还必须将历史上的均势体系的属性与全世界的民主思潮及当代的技术爆炸结合起来，这也是前所未有的。
回顾历史，似乎所有的国际秩序都有一种必然的完美。国际秩序一经建立，我们就难以设想如果选择了其他体系历史将如何进化，或者其他体系究竟是否有可能建立。当一个国际秩序刚刚建立，我们可以有多种选择，但任何一种选择都会限制其他设想的空间。因为国际秩序所具有的复杂性不容许其有灵活性，早期的选择就变得特别关键。一个国际秩序的相对稳定，如维也纳会议所开创的体系，或是高度不稳定，如威斯特伐利亚和约和凡尔赛和约所建立的体系，取决于这一体系能够达到的将各成员国的安全需要与它们的公正感协调一致的程度。
最稳定的两个国际体系——维也纳会议体系和第二次世界大战后由美国主导的体系——有着观念一致的有利之处。维也纳会议上的政治家都是贵族，他们对于形而上的东西有着相同的看法，而对本质性的东西能够达成一致；决定战后世界历史进程的美国领导人来自一个特别一致而又充满活力的思想传统。
今天的秩序将不得不由那些代表极为不同的文化的政治家建成。他们管理的官僚机构是如此复杂，因而他们的大部分精力被用于为行政机器服务而不是被用于确定目的。他们赖以爬上高位的能力并不一定对统治有用，更谈不上对建立一个国际新秩序有用了。而且，多国体系的唯一模型是西方国家的，许多参加者也许并不喜欢。
然而，过去的多国体系世界秩序——从威斯特伐利亚和约直至我们的时代——的兴衰是我们在力图了解今天的政治家所面临的挑战时能够参考的唯一经验。对于历史的研究并不能提供可以照搬的操作指南；历史只是提供类比，揭示类似情况可能产生的结果。但是，每一代人都得自己判断自己的时代与哪一段历史相类似。
学者分析国际体系的运作，政治家则建造国际体系。然而，分析家的眼光与政治家的眼光有着很大不同。分析家可以只研究他喜欢研究的问题，而政治家的问题却不是他自己能够选择的。对于分析家来说，要得出明确的结论需要多少时间就可以花多少时间，而对于政治家来说，最大的问题恰恰就是时间的压力。分析家是没有风险的。如果他的结论错了，他可以另写一篇论文。政治家却只有一次机会，他的错误将是不可挽回的。分析家可以获取所有事实，人们将根据他的智力对他做出评价。政治家只能根据当时尚无法证实的估计行事，历史将根据他是否明智地驾驭了必然变化，特别是他是否成功地维持了和平而对他做出评价。这就是为什么对于政治家如何处理世界秩序问题——成败以及成败的原因——的研究仅仅是理解当代外交的开始。
展望世界新秩序
二十世纪的最后一个十年伊始，威尔逊主义似乎取得了胜利。共产主义意识形态和苏联的地缘政治挑战同时失败了。反对共产主义的道德目标与抵制苏联扩张主义的地缘政治任务结合在了一起。所以，布什总统用威尔逊式的语言宣称他对于世界新秩序的希望是毫不奇怪的：
“我们展望一个超越冷战时代的新型的国家之间的伙伴关系。一个建立在协商、合作和集体行动，特别是国际和区域性组织合作的基础之上的伙伴关系。一个依据原则和法治联合起来、公平分担代价和义务的伙伴关系。一个促进民主、促进繁荣、促进和平和减少军备的伙伴关系。”
布什的民主党继承人，比尔·克林顿总统用同样的语言表术了美国的目标，他阐述了“扩展民主”的主题：
“在一个危险与机遇并存的新时代，我们的压倒一切的目标是扩展并加强世界上的以市场经济为基础的民主国家的阵营。冷战期间，我们谋求的是遏制对于自由世界的生存的威胁。今天，我们谋求的是扩展自由世界，因为我们的梦想是有一天，这个星球上的每一个人都能在一个由相互协作、繁荣昌盛的民主国家组成的世界上充分地表达自己的意见、发挥自己的能力，并且过着和平的生活。”
在本世纪，这是美国第三次宣告要将其国内的价值标准应用于整个世界，建立一个世界新秩序。这也是美国第三次在国际舞台上显得鹤立鸡群、一枝独秀。1918年，威尔逊在巴黎和会上独占风骚，那时，美国的盟友们过份依赖于它，以致不敢说出它们的疑虑。第二次世界大战快结束时，富兰克林·罗斯福和杜鲁门似乎处于一个可以按照美国模式重新塑造整个世界的位置。
冷战的结束产生了按照美国的形象重塑国际环境的更大诱惑。威尔逊受到国内孤立主义掣肘，杜鲁门遭遇了斯大林扩张主义。在后冷战世界上，美国是唯一存留下来的有能力在全球任何部分进行干预的超级大国。然而，力量扩散了，适宜于使用军事力量解决的问题也越来越少。冷战的胜利把美国推入了一个与十八、十九世纪的欧洲国家体系有许多相同之处的世界，使得美国必须从事它的政治家和思想家一直表示疑问的运作。压倒一切的意识形态威胁和战略威胁都没有了，各国就有了更多的在外交方面追求自己的直接利益的自由。在一个由多半是五个或六个主要大国和其他许多较小国家组成的国际体系中，秩序只能象过去几个世纪那样建立在协调和平衡相互冲突的国家利益的基础之上。
布什和克林顿在谈到世界新秩序时，都好象这一新秩序马上就要到来了。事实上，世界新秩序仍在孕育之中，恐怕要到下一个世纪中叶才能最后成形。部分是过去时代的延续，部分是前所未有的，就像它将接续的那些世界秩序一样，世界新秩序必须回答三个问题：国际秩序的基本单位是什么？它们相互作用的手段是什么？它们相互作用的目的是什么？
国际体系是朝不保夕的。每一个“世界秩序”都立志永存，这一名词本身就有着一圈永恒的光辉环绕。然而，构成它的要素是变动不居的，事实上，国际体系的寿命一个世纪比一个世纪更短。威斯特伐利亚和约的体系延续了150年，维也纳会议的国际体系维持了100年，冷战国际秩序只存在了40年。（凡尔赛和约从未得到大国的遵守，它仅仅是两次大战之间的一次休战。）世界秩序的各个组成部分，它们的相互作用能力，以及它们的目标，从来没有像今天这样变化得如此迅速、如此深刻，以及如此具有全球性质。
只要构成国际体系的实体的特性发生变化，一段动荡时期就必然随之而来。三十年战争在很大程度上是从传统封建社会和教权向建立在“存在的理由”基础之上的现代国家体系过渡。法国革命战争标志着向以共同的语言和文化划分的民族国家的过渡。二十世纪的战争是由于哈布斯堡王朝和奥斯曼帝国的解体、对于欧洲主宰地位的挑战、以及结束殖民主义引起的。在每一个过渡时期，曾被认为是天经地义的东西突然变成了时代的错误：在十九世纪是多民族国家，在二十世纪是殖民主义。
自维也纳会议以来，外交政策将各国联系起来，因而有了“国际关系”这一词汇。在十九世纪，只要出现一个新国家——如统一的德意志——就会引发数十年的动乱。而第二次世界大战结束后，已经新成立了近一百个国家，它们之中有许多是与历史上欧洲的民族国家十分不同的。苏联共产主义的垮台和南斯拉夫的分裂又滋生出二十个国家，其中许多国家都把精力集中在发泄古老的杀戮欲上。
十九世纪的欧洲国家是建立在共同的语言，共同的文化的基础之上的，在当时的技术条件之下，为安全、经济增长和发挥国际影响提供了最适宜的构架。在冷战期间，传统的欧洲民族国家——直至第一次世界大战，这些国家组成了协作的欧洲——缺乏发挥全球影响的资源。它们未来的影响力将取决于欧洲联盟的成败。欧洲如能联合起来则仍不失为一个强国，分成民族国家就只能沦落到二流地位。
伴随着世界新秩序的形成而出现的动乱的部分原因是因为有三类政治意义上的国家都自称是“民族”，它们相互作用却很少具有民族国家的历史特性。一类是从解体的帝国分裂出来的少数民族残片，例如南斯拉夫和苏联版图的继承者，它们陷入历史怨恨和久远的认同危机之中不能自拔，主要精力用于古老的民族之争。国际秩序问题超出它们的利益范围，甚至超出它们的想象力。就象那些卷入三十年战争的小国，它们谋求保持自己的独立和增强力量，根本不关心有关国际政治秩序的世界主义考虑。
一些前殖民地国家则代表了另一种不同的现象。它们之中许多国家的边界只不过是由那些殖民帝国为了行政管理的方便划定的。具有漫长海岸线的法属非洲被分割成十七块行政区域，每一块现在都成了一个国家。比属非洲——以前叫刚果，现在叫扎伊尔——只有一个很小的出海口，于是就被作为一个单独的区域进行管理，而这个区域的面积可相当于整个西欧。在这种情况下，国家动不动就使用军队，因为它们的“民族”往往除了军队就没有什么旁的稳固的东西了。对于军队的控制一旦失灵，内战就接踵而来。如果十九世纪的民族主权准则和威尔逊的民族自决原则应用于这些民族，大幅度的、不可预见其结果的重新划分边界则在所难免。然而，对于它们来说，不能维持领土现状就意味着无休止且极为残酷的内战冲突。
最后，是大陆型国家——这可能代表了世界新秩序中的基本单位。由英国殖民统治形成的印度民族凝聚了许许多多不同的语言、宗教和少数民族。由于印度对邻国的宗教和意识形态潮流比十九世纪的欧洲国家更敏感，其国外政策与国内政策的分界线也就有所不同，同时也更脆弱得多。同样，中国也是一个说着不同语言的集合体，这个集合体由共同的文字、共同的文化和共同的历史凝结在一起。欧洲如果不是因为十七世纪的宗教战争，本来也会形成这样一个集合体；今天的欧洲联盟如果实现了其支持者的希望，也许还能形成这样一个集合体。同样，冷战时期的两个超级大国也从来不是欧洲意义上的民族国家，美国成功地从多语种混合体中熔炼出了一种独特的文化，苏联则是一个容纳许多民族的帝国。苏联的继承者——特别是俄罗斯联邦——在本文写作时正在解体与恢复帝国之间摇摆不定、饱受折磨，与十九世纪的哈布斯堡王朝和奥斯曼帝国十分相象。
所有这些都从根本上改变了国际关系的实质、方式，特别是范围。直至近代，各大陆基本上是在相互隔绝的状态下行事的。比如说，我们无法知道当时的法国和中国哪个更强大，因为那时这两个国家根本就没有相互作用的手段。后来，科技技术扩展了其威力所及，其他大陆的未来就由欧洲列强的“协作”决定了。过去的国际秩序从未像今天这样包括分布在全球各地的主要力量中心。过去的政治家也从未像今天这样需要在发生的事情会被领导人和他们的公众立即和同时感受到的环境中进行外交活动。
当国家的数量增加且其相互作用的能力增强之今日，世界新秩序应以哪些原则为基础组织起来呢？考虑到新的国际体系的复杂性，威尔逊主义的“扩展民主”能不能够作为美国外交政策的指导方针并取代冷战期间的遏制战略？很明显，这些概念并未取得彻底的胜利，亦未遭受彻底的失败。二十世纪的一些最了不起的外交活动植根于伍德罗·威尔逊的理想主义：马歇尔计划、对于共产主义的勇敢遏制、对于西欧自由的保卫，甚至应包括命运不佳的国联及其后来的化身，联合国。
与此同时，威尔逊理想主义也造成了一大堆问题。对于民族自决权不加鉴别的支持没有考虑到力量关系和那些一意孤行、陷于累积起来的敌对与古老的仇恨中不能自拔的民族集团所造成的不安定影响，这在《十四点意见》中可以看得很清楚。没有为国联设置一个可以用军事手段强制执行其决议的机制突出地表现出威尔逊的集体安全概念的固有问题。各国在1928年的凯洛格——白里安公约中宣布放弃把战争作为政治的一种手段，然而这个公约却没有起什么作用，这充分表明了法律约束作为单一手段的局限性。希特勒不久即显示，在外交世界，一支上了膛的枪往往远比一张诉论状更有说服力。威尔逊呼吁美国为民主而奋斗。他的呼唤激发了具有伟大创造性的行动，但也导致了灾难性的十字军讨伐，例如越南战争。
冷战的结束开创了一个某些观察家称之为“单极”或“一个超级大国”的世界。但实际上美国并不比在冷战初期更能单方面地支配全球议事日程。美国比十年前更具有压倒性优势，但具有讽刺意义的是，力量也更扩散了。因此，美国使用实力改变世界其余部分的能力实际上是下降了。
冷战的胜利使得实现威尔逊主义的普遍的集体安全的梦想更为困难。由于没有了具有潜在的支配地位的大国，各主要国家对于什么是和平的威胁有了不同的看法，他们也不愿意冒同样的风险去克服那些他们确实看到的威胁。世界共同体愿意“维持和平”——维护现有的并未遭受任何人挑战的协议，但在缔造和平——镇压对于世界秩序的真实挑战——的问题上却缩手缩脚。这是毫不奇怪的。因为美国已经清楚表明了什么是它将在后冷战世界中单独对抗的。
作为制订外交政策的一种态度，威尔逊主义假定美国具有一种特殊性，这种特殊性表现为其无可匹敌的美德和无可匹敌的实力。美国对于其力量和其目的的正义性是如此的自信，以至于它可以想象在世界范围内为自己的价值而战。美国特殊论是威尔逊主义的外交政策的出发点。
二十一世纪即将来临，巨大的全球力量正在运转，随着时间的推移，美国的特殊性将会减少。在可预见的未来，美国的军事仍将是无可匹敌的。然而，美国向未来几十年中最可能发生的无数小冲突——波斯尼亚、索马里和海地—一投放军事力量的意愿对于美国外交政策是一个关键性的观念挑战。在下个世纪的大半时间里，美国经济多半仍是世界上最强大的，但财富和创造财富的技术都会广泛地扩散。美国将面临它在冷战期间从未体验过的那种经济竞争。
美国将是一个最强大的国家，但不是唯一强大的国家；美国将占据首位，但还是一个与他人一样的国家。威尔逊主义外交政策必不可少的美国特殊论在下一个世纪多半会变得不合时宜。
美国人不应把这看作是美国的低声下气或民族衰落的征候。在其大部分历史时期，美国都是一个普通国家，而不是一个具有压倒优势的超级大国。美国人不应对其他力量中心——西欧、日本和中国——的崛起大惊小怪。归根结底，分享世界资源和其他社会与经济的发展一直是自马歇尔计划以来美国的特有的目标。
然而，如果威尔逊主义的前提正在变得不合时宜，威尔逊主义外交政策的主导原则——集体安全，以美国方式使竞争者发生转变、建立一个以法治方式裁决争端的国际体系以及对于民族自决权的无条件支持——正在变得行不太通，那么，美国下一个世纪的外交政策应该建立在什么原则基础之上呢？历史没有提供指导手册，也不能提供完全令人满意的类比。然而，我们还是能够从历史事例中获得教益，当美国这艘航船进入了一个未标航线的海洋时，回顾伍德罗·威尔逊及“美国世纪”之前的时代会给我们提供未来几十年的很好线索。
黎显留的“存在的理由”(raison d'etat)这个概念——即为了国家利益采取任何手段都是正当的——一直是令美国人十分厌恶的。这并不是说美国人从未实行过“存在的理由”——有过许多事例：建国头几十年就有国父们与欧洲列强的精明交易，后来又在“天命所归”的旗号下一意进行西部扩张；但美国人对于公开承认自己的自私利益总是感到不自在。无论是进行世界战争还是局部冲突。美国领导人总是声称他们是为原则而战，不是为利益。
对于任何研究欧洲历史的学生，均势的概念实在是太明白易懂了。但是，就像“存在的理由”一样，均势的概念是在十八、十九世纪才发展出来的，最早是由英王威廉三世发扬光大的，他是为了箝制法国的扩张主义冲动。较弱的国家应结成统一战线去抗衡较强的国家这一概念自身并没有什么高深之处。但均势需要持续不断的小心呵护。美国领导人在下一个世纪必须向他们的公众明确地阐述国家利益的概念，并且解释清楚如何通过维持均势来维护——在欧洲和亚洲——国家利益。美国需要伙伴在世界的一些地区维持均衡，这就不能完全根据道义的考虑来挑选伙伴。国家利益的明确界定对于美国政策来说应当是同等的基本指针。
延续得最长而没有发生重大战争的国际体系是维也纳会议开创的。它把合法性和均衡、共同的价值观，以及均势外交结合了起来。共同的价值观限制了国家要求的范围，而均衡则限制了固执这些要求的能力。在二十世纪，美国曾两次试图完全按照自己的价值观建立世界秩序。这一英雄主义的努力为当今世界带来了许多好的东西。但威尔逊主义不能成为后冷战时代的唯一基础。
民主的成长仍将是美国的主要抱负，但我们还是有必要在民主似乎已取得了哲学上的胜利的时刻来看一看它所面临的障碍。限制中央政府的权力一直是西方政治理论家关心的主要问题，然而在大多数其他社会里，政治理论却着眼于如何加强国家权威。其他地方并不如此执着于扩大个人自由。西方民主是在有着相似的文化背景、很长的共同历史（甚至有着多语种居民的美国也已形成了很强的文化认同）的社会中进化而成的。这样的社会，或在某种意义上说这样的民族，是先于政治意义上的国家就存在的，而不必由国家来创造它。在这样一个背景中，各个政党可以代表具有一致性的舆论的各种不同声音，今天的少数可能是明天的多数。
在世界大部分其他地区，政治意义上的国家先于民族存在，国家是而且往往是唯一的形成民族的主要因素。如果政党存在，则反映了固定的、往往是对立的社团的认同；少数永远是少数，多数永远是多数。在这样的社会中，政治过程是争取统治地位而不是轮流执政，即使发生政权更替，也多是通过政变而不是宪法程序。忠诚的反对派——现代民主的精髓——的概念绝少成为主流。在更多的情况下，反对党被看成是对于民族团结的一种威胁，与叛国等同，并遭到无情的镇压。
西方式的民主以一个具有共同价值观的舆论为先决条件，这样的舆论可以限制党派偏见。美国如果不坚持自由的理想放之四海而皆准就会靠不住。美国应该首先支援民主政府而不是压制性政府，并且准备为了其道德信念而付出一定代价，这都是没有争议的。有一个可以自由斟酌的帮助那些提倡民主和人权的政府和组织的空间，这也是十分清楚的。困难在于如何准确地估量代价以及认清捍卫民主与美国的其他至关重要的利益之间的关系，包括国家安全和全盘的地缘政治平衡。美国的劝诫必须反映对于美国力所能及的范围的现实理解，而不是爱国主义浮夸。当推行一项全球外交政策的经济和军事资源都在减少之际，美国必须十分小心，不要承担过多的道义责任。气冲霄汉的宣言如果既没有能力也没有意志的支撑，不仅起不到作用，还会降低美国对于所有其他事务的影响力。我们对于美国外交政策的道义要素和战略要素之间的精确平衡不能仅限于抽象讨论。但智慧开端于认识到这样一种平衡的必要性。无论美国有多么强大，它也不具备把自己所有的偏好强加给人类其他部分的能力，必须区分轻重缓急。即使有那么多的资源，一旦美国公众清楚地了解到无差别的威尔逊主义意味着什么样的义务和卷入，他们也不会支持这种政策。这种政策很可能沦为仅仅是一个以显在风险很小的宣言代替艰难的地缘政治选择的口号。在美国政策的主张和支撑这种主张的意愿之间正在出现一道鸿沟，几乎是不可避免的幻灭实在是太容易转变成逃避所有世界事务的借口了。
在后冷战世界上，美国理想主义需要地缘政治分析的辅佐，以在新的复杂的迷宫之中找出一条坦途。这不是一件容易事。美国在其具有核垄断时却拒绝了支配地位，美国在冷战期间实际上推行的是利益外交却对均势表示轻蔑。如同其他国家一样，美国在二十一世纪必须学会航行于必需与选择之间，航行于国际关系不可更改的定数与政治家可以自由裁量的要素之间。
在价值理想和现实需要之间建立平衡，外交政策就必须以确定什么是生死攸关的利益——国际环境中危及国家安全的可能性极大，以至于无论威胁采取什么形式、表面上多么正当都必须加以反抗的那种变化——开始。
大不列颠在其全盛期会打一场战争来阻止另一个国家占领低地国家的英吉利海峡港口，即使这个国家是由圣徒治理的主要大国也是一样。美国在大部分历史时期都以门罗主义作为美国国家利益的操作性界定。自从伍德罗·威尔逊卷入第一次世界大战以来，美国避免对国家利益进行界定，因为美国认为自己并不反对变化，只不过是反对用武力制造变化。这两种观念现在都已过时了：门罗主义过于束缚自己，威尔逊主义则过于含混和过于拘泥于法制。围绕着美国在冷战期间的几乎所有的军事行动所发生的争议显示出关于美国应该把界线划在什么地方没有达成更为广泛的一致意见。这是对于国家领导艺术的主要挑战。
从地缘政治的角度看，美国是无比辽阔、资源和人口远超过美国的欧亚大板块海岸之外的一个岛屿。在欧亚大陆的任何一半——欧洲或亚洲——出现一个占据支配地位的大国是一个构成对美国的战略威胁的明显标志，无论有没有冷战都是一样。因为由此而形成的集团将具备在经济上，而最终是在军事上，超过美国的能力。美国必须抗击这种危险，即使这个居于支配地位的大国显得十分友善；因为其意图一旦变化，美国就会发现自己进行有效抵抗和扭转事态的能力大大减弱了。
美国是被苏联扩张主义推入冷战的，它把后冷战时期的大部分期望寄托在共产主义的威胁的消失上面。如同苏联的敌意改变了美国对于全球秩序的态度——从遏制的视点看——一样，俄罗斯的改革努力主宰了美国关于后冷战世界秩序的思维方式。美国的政策是以一个前提为基础的，这个前提是一个由于实行民主制度而变得温和并集中精力发展市场经济的俄罗斯能够保证和平。据此，美国的主要任务被认为是帮助俄罗斯改革，并且是以马歇尔计划的方式而不是以对外政策的传统方式。
对于其他国家，美国的政策从来没有像这样仅仅是根据对于其意图的估量而不是根据其潜力、甚至其政策而不断进行调整。富兰克林·罗斯福在很大程度上将其对于战后世界和平的希望押在了斯大林的缓和意愿之上。冷战期间，美国声称操作性战略——遏制——是改变苏联的目的，而关于它的辩论一般是探讨苏联的目的是否已发生了所期望的变化。在战后的美国总统之中，只有尼克松坚持把苏联作为一种地缘政治挑战来对待。甚至里根都把很大的赌注押在苏联领导人的转变上面。
所以，在共产主义垮台之后，我们就假定敌意消失了，这是并不奇怪的。再加上威尔逊主义的传统拒绝利益冲突的想法，美国的后冷战政策就把传统的对外政策考虑丢到了一边。
学习地缘政治和历史的学生会对这种单纯的想法感到不安。他们担心，由于过高地估计了美国影响俄罗斯内部演化的能力，美国会毫无必要地卷入俄罗斯的内部纷争，引发民族主义反冲，并且忽视外交政策的通常任务。他们愿意支持一项旨在软化俄罗斯的好战传统的政策，因而赞同经济援助和全球事务上的合作。他们认为，无论由谁统治，俄罗斯都是一个有着跨越哈尔福德·麦金德称之为地缘政治中心地带的领土并继承了最强大的帝国传统的国家。就算假想的道德转变真会发生，它也需要时间，在这段时间里美国不能把全部赌注押在一个方面。
美国也不应该期待对俄罗斯的经济援助能产生马歇尔计划那种效果。战后初期的西欧有着运转良好的市场制度，成熟有效的官僚体系，并且大部分国家有着民主传统。来自苏联的军事和意识形态威胁将它们与美国联系在一起，在大西洋联盟的保护下，经济改革使深层的地缘政治现实得以重新显现，马歇尔计划使欧洲得以重建其传统的国内治现模式。
正当写作本文之时，历经两个多世纪建成的巨大的俄罗斯帝国已处于解体状态——与1917-1923年十分相象，那时它很快恢复了过来，甚至没有停顿其扩张主义脚步。处理一个腐朽帝国的衰落是最令人生畏的外交任务之一。十九世纪的外交延缓了奥斯曼帝国的溃烂，防止了其崩散变成一场全面战争；二十世纪的外交却未能限制住奥匈帝国解体所造成的后果。崩溃的帝国在两方面成为紧张局势的策源地：邻国试图乘帝国中心虚弱之际钻空子，而帝国则力图恢复其在边缘地带的权威。
两个过程正在前苏联分裂而成的国家中同时发生。伊朗和土耳其谋求在以穆斯林人口为主的中亚各共和国增强影响。但占主导地位的地缘政治冲力是俄罗斯试图在所有过去由莫斯科控制的领土上恢复其压倒地位。在维持和平的名义下，俄罗斯谋求恢复某种形式的俄罗斯监护；而美国则专注于与“改革派”政府的亲善而不愿作地缘政治方面的考虑，迄今为止一直表示默许。它很少帮助前苏联各共和国——波罗的海诸国除外——去争取国际社会的接受。美国高级官员极少访问这些地区，援助是最低限度的。俄罗斯部队在它们领土上的行动甚至驻扎都很少遭到非议。莫斯科被作为事实上的帝国中心对待，当然他们自己也是这么认为的。
这样作的部分原因是由于美国一直把前苏联土地上的反共革命和反帝革命当成一回事来对待。事实上，它们却是方向相反的。反共革命在整个前苏联领土上获得了广泛支持；而反抗俄罗斯控制的反帝革命则仅仅是在新生的非俄罗斯共和国里大得人心，它在俄罗斯联邦是极不得人心的。因为俄罗斯领导集团在历史上一直认为他们的国家肩负着“传播文明”的使命，俄罗斯的绝大多数有影响的人物——无论其政治信仰如何——都接受不了苏联帝国的崩溃以及前苏联各共和国的合法性，特别是俄罗斯正教的摇篮乌克兰的合法性。甚至亚历山大·索尔仁尼琴，当他写到俄罗斯应甩掉那些离心离德的外国附庸时，仍劝莫斯科保留一个由乌克兰、白俄罗斯、哈萨克斯坦的一半组成的核心集团，这已经囊括了近90%的前帝国。在前苏联的土地上，反共不一定支持民主，支持民主更不见得反对俄罗斯帝国主义。
一项现实主义的政策应该认识到，甚至鲍里斯·叶利钦的改革派俄罗斯政府也在大部分前苏联共和国——全部都是联合国成员国——的领土上保留了俄罗斯军队，而且往往是在这些国家的政府表示反对的情况下这样做的。这些军队参与了几个共和国的内战。俄罗斯外交部长反复提出俄罗斯应在“邻近的境外”单独维持和平的概念，很难说这与重建莫斯科的支配地位的图谋有什么区别。俄罗斯的改革会对和平的长远前景产生影响，但和平的短期前途则取决于能否诱使俄罗斯军队呆在家里。如果他们重新出现在旧帝国的欧洲及中东边界，在俄罗斯和它的邻国之间的历史上由来已久的紧张关系——由于恐惧和互不信任而激化——必然会重新出现。
俄罗斯在被其称之为“邻近的境外”——前苏联各共和国——与旧帝国之外的地区相区别——必定有着特殊的安全利益，但世界和平需要保证满足这一利益需求的方式不能是军事压力或单方面军事干涉。关键问题是如何看待俄罗斯与各新共和国的关系：是把这种关系看作应按照国际社会公认的外交规则加以解决的国际问题，还是把它看作俄罗斯单方面决策的自然延伸，即使美国要想影响也只能通过吁求俄罗斯领导人善意的方式。在某些地区——如受到伊斯兰原教旨主义威胁的中亚各共和国——美国与俄罗斯多半有着共同的国家利益，至少在抵制伊朗原教旨主义方面是一致的。只要俄罗斯不会借机而回到传统的俄罗斯帝国主义路线上去，那么，这方面的合作是可能的。
正当写作本文之际，俄罗斯的民主前途未卜，我们甚至不知道一个民主的俄罗斯是否会采取有利于国际稳定的政策。贯串其整个戏剧般的历史，俄罗斯都是按着与西方世界的其余部分十分不同的鼓点行进的。俄罗斯从来没有过一个自治的教会；它错过了宗教改革、启蒙运动、地理大发现，以及现代市场经济。领导人缺乏民主制度的经验。几乎所有俄罗斯领导人——如同在其他新共和国中一样——都在共产主义制度下身居高位；信奉多元主义原非他们的初衷，今后也不能保证他们永远信奉多元主义。
此外，从中央计划经济到市场经济的过渡已经被证明无论在哪里都是一个痛苦的过程。经理们没有市场和激励机制方面的经验，工人们失去了动力，部长们从不关心财政政策。停滞，甚至衰退，都是难以避免的。迄今为止，没有一个中央计划经济国家在走向市场经济道路上能够避免痛苦的经济紧缩，再加上如此多的美国专家顾问们推荐的必败无疑的方法，问题就进一步复杂化了。由过渡时期的社会与经济代价招致的不满使共产党人在后共产主义的波兰、斯洛伐克和匈牙利获得了可观的进展。在1993的12月的俄罗斯议会选举中，共产主义和民族主义的政党加在一起，共获得了近50%的选票。
甚至真诚的改革派人士也会把传统的俄罗斯民族主义看作是有助于实现他们的目标的一股团结力量，在俄罗斯，民族主义历史上一直具有传教的性质和帝国主义性质。心理学家们会去争论这到底是由于根深蒂固的不安全感还是由于天生的侵略性。然而，对于受害者来说，作这种区别纯属书生气。在俄罗斯，民主化进程与克制的外交路线不一定同步前进。这就是为什么和平的根本保障在于俄罗斯国内的改革这种观点在东欧、斯堪的纳维亚或中国很少得到赞同，为什么波兰、捷克共和国、斯洛伐克、还有匈牙利如此急于加入大西洋联盟。
适应对外政策考虑的行动步骤应该谋求抗衡俄罗斯可预见的趋向，而不应该把筹码都押在它的国内的改革上面。当我们支持俄罗斯的自由市场改革和民主改革时，我们也必须加强抵御俄罗斯扩张主义的屏障。实际上，鼓励俄罗斯集中精力——在其历史上第一次——于其自己国土——这是一片跨越十一个时区、从圣彼得堡到海参崴的广（原字高的上边加矛下加衣的下边）土地、没有任何理由感到幽闭恐怖——的发展也有助于俄罗斯的改革。
在后冷战时期，美国对后共产主义俄罗斯的政策把所有赌注都押在了某种与个别领导人联系在一起的社会工程上面：在布什时期是戈尔巴乔夫，在克林顿时期则是叶利钦。由于他们被认为对于民主有着个人的信奉，他们就被当成了和平的俄罗斯对外政策与俄罗斯融入国际社会的个人保障。布什对戈尔巴乔夫的苏维埃社会主义共和国联盟的解体表示痛惜，克林顿则默许了俄罗斯恢复其原有的影响。美国领导人不愿意运用传统的外交手段牵制俄罗斯的政策，他们恐怕激怒叶利钦的（在此之前是戈尔巴乔夫的）假想的民族主义反对派。
美俄关系亟须在对外政策问题上进行严肃对话。在对外政策方面给予俄罗斯特殊待遇对于它自己也没有什么好处，因为很可能俄罗斯因此而受到诱惑，采取了无法后退的行动，它就不得不付出更重的代价。美国领导人不应害怕对于美国和俄罗斯的利益的共同之处和不同之处展开坦率的讨论。俄罗斯内部斗争的老手们不是害羞的实习生，他们是不会被讲求实际的对话搞得心理不平衡的。他们完全有能力理解一项建立在相互尊重对方的民族利益的基础之上的政策。实际上，与对于抽象的、遥远的乌托邦理论的吁请相比，他们很可能更容易理解利益的计算。
整合俄罗斯进入国际体系是新的国际秩序的关键任务。必须保持两个要点的平衡：影响俄罗斯的意向与影响俄罗斯的利益计算。慷慨的经济与技术援助对于缓和过渡期的痛苦是必需的，我们也应当欢迎俄罗斯参加促进经济、文化和政治合作的组织——如欧安会。但对于俄罗斯传统的帝国主义野心的复活视若无睹，则是阻碍俄罗斯的改革，而不是帮助改革。我们不应当默许俄罗斯的军队在新共和国的土地上横行，从而损害这些毕竟获得了联合国承认的国家的独立。
美国对于俄罗斯的政策应当着眼于长远利益，而不是俄罗斯国内的政治变化。如果美国把俄罗斯国内政治作为其首要考虑的对象，美国就会成为它实质上不能控制的力量的牺牲品，并且丧失所有判断标准。我们的对外政策是否要根据一个实质上是革命的过程的每一次颤动而进行校正？是否每当俄罗斯国内出现了美国不赞同的变化，美国就可以脱身而去？美国是否负担得起同时孤立俄罗斯和中国的代价，是否负担得起只是因为其自身的好恶便宁可将中、俄两国推向恢复中苏同盟关系的代价？一条现阶段较少插手其内部事务的对俄外交路线有助于今后更稳固的长期交往。
我称之为对外政策的“精神病学学派”批评上述观点是悲观主义的。他们说，德国和日本最终改变了其本性，为什么俄罗斯就不能？请不要忘记在1930年代民主制的德国可是朝另一个方向改变的，而那些依赖于德国的意图而作决策的人们突然发现自己面对的是德国的力量。
一个政治家总是可以用对未来作最乐观估计的办法来逃避两难选择，但他对付不利、甚至不能预见的突发事件的能力是要受到检验的，俄罗斯新领导为了克服持续了两代人之久的共产主义暴政所经历的痛苦历程应该得到理解，但这并不意味着我们就应该拱手相送沙皇和政委们垂诞三百年之久的沿着俄罗斯漫长边界的整个势力范围。如果俄罗斯要想成为建设世界新秩序的负责任的合作伙伴，它就得准备好除了获得好处之外还要接受维护稳定的约束。
最接近于普遍接受的生死攸关的利益的定义的美国政策是对于其在大西洋地区的盟友的政策。虽然北大西洋公约组织在威尔逊主义的语汇中被表达为集体安全的手段而不是同盟，它事实上却是一个最近于完美地协调了美国道义和地缘政治双重目标的机构。由于它的目的是防止苏联支配欧洲，它就达成了不让欧亚的力量中心落入敌对国家之手的地缘政治目的，无论赋予它什么道义上的理由都是一样。
大西洋联盟的设计师们肯定不能相信冷战的胜利竟然会引起对于他们所创立的机构在未来继续存在的必要性的怀疑。他们认为冷战胜利的一个理所当然的果实就是持久的大西洋合作伙伴关系。为了这个目标，他们进行了冷战中决定性的政治战役并取得了胜利。永久性的协商机构和一体化的军事指挥系统—一一个在范围和持续期间都是独特的联盟结构——把美国与欧洲联结在了一起。
大西洋共同体——一个自冷战结束以来便不再流行的令人怀旧的字眼——自共产主义垮台后就一直停步不前。把与欧洲的关系降级简直变得太时髦了。尽管强调扩展民主，美国却似乎开始忽视那些与美国有着相似的制度、对于人权和其他基本价值有着共同看法的国家，而更关注世界的其他地区。大西洋纽带的创立者们——杜鲁门、艾奇逊、马歇尔和艾森豪威尔——和大多数美国人一样，对于欧洲式的外交持保留态度。但是，他们懂得，如果没有大西洋纽带，美国就会陷入一个由与美国很少有道义联系和共同传统的国家——除了西半球——组成的世界。在这种环境下，美国就只能推行纯粹的实力政治了，而这是与美国的传统根本不相符的。
曾经是美国最生命攸关的政策的大西洋纽带的松懈的部分原因在于我们已经把北约当作理所当然发挥作用、不需要继续照料的自然存在物了。也许更重要的是，过去十五年中爬上高位的这一代美国领导人多半来自南部和西部，比起旧的东北部权力集团来，他们与欧洲的感情和个人联系都比较少。此外，美国的自由主义者——威尔逊主义的旗手们——经常对民主国家的盟友们感到失望，这些盟友追求国家利益而不是集体安全，也不信赖国际法。他们引证波斯尼亚和中东，作为虽然有共同的价值观却达不成一致意见的例子。同时，美国保守主义的一翼孤立主义——美国特殊论的另一种形式——则禁不住准备转身远离他们轻蔑地称之为马基雅维里式的相对主义和自私自利的欧洲外交路线。
与欧洲的意见不合是令人烦恼的家庭龃龉。然而，几乎在每一次关键时刻，欧洲给予的合作都远多于任何其他地区。公正地说，我们应该记得：法国和英国在波斯尼亚部署了地面部队，美国却没有，当然舆论渲染给了人们相反的印象。在海湾战争中，美国以外最重要的分遣部队还是英国和法国的。在一代人的时间里就有两次，共同的价值观和利益把美国部队带到了欧洲。在后冷战世界里，欧洲也许没有能力重新聚合在一面新的大西洋政策的旗帜下；但美国要对自己负责，决不能在胜利的时刻抛弃已延续了三代人的政策。摆在联盟面前的任务是调整两个决定大西洋关系格局的机构，北大西洋公约组织（北约）和欧洲联盟（过去的欧洲经济共同体），使之适应后冷战世界的现实。
北大西洋公约组织仍旧是联结美国和欧洲的主要制度性纽带。当北约成立之时，苏联军队屹立在分为两半的德国的易北河。一般认为，苏联的常规部队就有能力蹂躏西欧，其军事权力集团又迅即获得了一个快速成长的核武库。在整个冷战时期，西欧的安全都依赖于美国，后冷战时期的北约体制仍将反映这一态势。美国控制着以美国将军为最高指挥官的一体化指挥系统，它一直抵制法国建立独立的欧洲共同防卫的企图。
欧洲一体化运动植根于两个推断：第一，欧洲必须学会用同一个声音说话，否则它将沦落到无关紧要的地步；第二，分裂的德国不能被置于一个会受到在两大集团之间脚踏两头船并从中渔利的诱惑这样一个位置。正当本文写作之际，原来由六个国家组成的欧洲联盟已经成长到十二个国家，并且正在扩展到斯堪的纳维亚、奥地利，最终将包括前苏联的一些卫星国。
苏联的崩溃和德国的统一使得建立这两个机构的前提动摇了。苏联军队不存在了，俄罗斯军队远在数百英里之外的东方。在最近的将来，俄罗斯的内乱使得它没有可能进攻西欧。同时，俄罗斯重建前帝国的倾向唤醒了对于俄罗斯扩张主义由来已久的恐惧，特别是在东欧的前卫星国，没有一个俄罗斯近邻的领导人像美国这样虔信俄罗斯发生的变化能够保证他的国家的安全。他们都认为叶利钦总统比其反对派强，但这只是两害取其轻而已，并不是认为叶利钦是个能消除他们历史久远的不安全的人物。
统一的德国的出现使得这些恐惧更为复杂化了。这两个大陆巨人在历史上不是瓜分其邻国就是在邻国的土地开战，夹它们之间的那些国家十分恐惧正在出现的安全真空，因此他们迫切需要美国的保护——这部分表现在他们强烈要求加入北约。
如果说北约需要因苏联的崩溃而作调整，欧洲联盟则面临着统一的德国这个新现实。德国的统一危及到了作为欧洲一体化核心内容的心照不宣的交易：联邦德国接受法国对于欧洲共同体的政治领导，而获得在经济事务上的主要发言权作为回报。这样，在北约范围内，美国的战略领导把联邦德国与西方联结在一起；在欧洲联盟范围内，则是法国的政治领导把联邦德国与西方联结在一起。
在今后的一些年内，所有的大西洋关系都会发生变化。欧洲不会象过去那样感到需要美国的保护，它会更为放为大胆地去追求自己的经济利益；美国也不会像过去那样甘愿为欧洲的安全作出牺牲，并会受到打着各种幌子的孤立主义的诱感；到了适当时候，德国则会坚持要求与其军事和经济力量相当的政治影响，它也不会在感情上如此依赖美国的军事保护和法国的政治支持。
只要阿登纳的传人赫尔穆特·科尔继续当政，这些倾向就不会完全显现出来。然而，他已经是最后一位这样的领导人了。新的一代对于战争、对于美国在战后复兴被夷为废墟的德国的过程中所起的作用都没有个人的记忆。它没有感情上的理由去遵从超国家机构或服从于美国和法国的观点。战后一代美国和欧洲的领导人的伟大功绩在于他们认识到，除非美国在组织上与欧洲结合在一起，否则它就不得不于将来在形势对大西洋两岸都远为不利的情况下卷入欧洲。今天更是这样。德国已经过于强大，现存在欧洲体制已经不可能依靠自身的力量在德国与其欧洲伙伴之间保持平衡。另一方面，即使有德国，欧洲也没有足够的力量处理好俄罗斯的复活或解体，这是苏联解体后的剧烈动荡可能产生的最令人恐惧的两个结局。
德国和俄国无论是作为主要伙伴还是作为主要敌人相互盯住都是对任何国家都没有好处的。如果它们太接近，就会招致对于它们合伙统治的恐惧；如果它们争吵，就会将欧洲拖入逐步升级的危机之中。
在防止德国和俄国的国家主义政策在争夺大陆中心地带时失去控制这个问题上，美国与欧洲有着共同利益。没有美国，英国和法国是没有能力在西欧维持政治平衡的；德国可能会受到民族主义的诱惑；俄罗斯也会缺少一个全球性的对话者。没有欧洲，美国就会在心理上、地理上和地缘政治上退回到欧亚大陆之外的孤岛上去。
后冷战秩序使北大西洋联盟面临三方面的问题：传统的联盟结构的内部关系问题；大西洋国家与东欧的前苏联卫星国之间的关系问题；最后是前苏联各国，特别是俄罗斯联邦，与北大西洋国家和东欧的关系问题。
北大西洋联盟内部关系的调整问题主要就是多年以来美国与法国对于大西洋关系的不同观点之间的拔河游戏。美国在一体化的旗帜下主宰了北约。法国则以鼓吹欧洲独立来塑造欧洲联盟。其争执的结果是美国过于在军事领域主宰一切而无法促进欧洲的政治认同，法国则过于坚持欧洲政治自主而无法促进北约的团结。
从理论上说，美法争端反映了黎显留的观念与威尔逊的理想——对外政策的着眼点究竟是利益平衡还是根本和谐的实现——之间的冲突。对于美国，北约的一体化指挥体现了联盟的团结：对于法国，它却是一个警戒信号。美国领导人无法理解：如果一个国家不是准备在危难时舍弃其盟友不顾，它为什么一定要坚持独立行动的权利。法国则认为：美国之所以对独立的欧洲军事力量感到不快，是因为它藏有主宰欧洲的野心。
事实上每一方都是在实践源自自身历史的国际关系思想。法国是它自己在三百年以前创始的欧洲式外交的传人。鉴于英国不得不放弃了维护均势的角色，法国无论如何都要继续坚持“存在的理由”的政策，并且坚持精确的利益计算而不是追求抽象的和谐。美国则始终如一地坚持威尔逊主义，只不过时间短些而已。由于相信根本和谐的存在，美国坚持既然欧洲和美国的目标是一致的，欧洲自主既无必要又有危险。
无论是照搬黎显留的政治智慧还是照搬威尔逊的，都应付不了欧洲目前面临的两大挑战——将统一的德国融入西方和确定大西洋联盟与新俄罗斯的关系。黎显留方式助长欧洲国家各自的民族主义，导致欧洲的分裂；纯粹的威尔逊主义则会削弱欧洲的认同感。试图将欧洲体制建立在对抗美国的基础之上最终会既危害欧洲的团结又破坏大西洋的联合。另一方面，美国用不着害怕北约框架内的欧洲认同感的增进，因为没有美国的政治与后勤支援，欧洲任何规模、任何地区的独立自主的军事行动都是难以想象的。归根结底，团结的基础不是一体化指挥而是共同的政治和安全利益。
局势的发展超越了美国和法国的争论、威尔逊和黎显留的分歧。大西洋联盟和欧洲联盟都是新的、稳定的世界秩序不可或缺的基石。北约是防止来自任何角落的军事讹诈的最好保障，欧洲联盟提供了实现中欧和东欧稳定的必不可少的机制。对于将前苏联的卫星国和前苏联各国纳入一个和平的国际秩序，两个组织都是必不可少的。
东欧的未来与前苏联各国的前途并不是一回事。东欧是被红军占领的。它在文化上和政治上都认同于西欧的传统，特别是波兰、捷克共和国、匈牙利和斯洛伐克等维斯格拉国家。没有西欧与大西洋体制的联系，它们将变成德国和俄国之间无主地带。要使这些联系有意义，维斯格拉国家必须同时加入欧洲联盟和大西洋联盟两个组织。要在经济上和政治上生存，它们需要欧洲联盟；而在安全上，它们得指望大西洋联盟。事实上，加入了一个组织也就等于加入了另一个。因为大多数欧洲联盟的成员国也是北约的成员国，也因为在欧洲一体化达到一定程度后这些国家决不会坐视对其成员国的进攻，欧洲联盟的成员国地位至少会使它们以某种方式得到北约在事实上的保障。
迄今为止，这个问题被回避了，因为两个组织都拒绝了东欧的加入。拒绝背后的原因却截然不同，这反映了欧洲与美国的政治传统的差别。欧洲向东扩展欧洲联盟的决策是以实力政治为基础的：它在原则上同意接纳东欧国家并给予它们经济改革期间的联系成员国地位（这样也可以保护西欧的经济一段时间，使其免受竞争）。这样，正式的成员国地位最终就成为仅仅是技术问题、时间问题。
美国则在原则上反对维斯格拉国家加入北约。追随威尔逊在历史上对于结盟的反对——因为结盟本身就意味着认为对抗难以避免——克林顿总统利用1994年1月召开的北约首脑会议提出了一个替代方案。在解释美国为什么不赞成波兰、匈牙利、捷克共和国和斯洛伐克加入北约的理由时，克林顿总统说：大西洋联盟承受不起“在东方和西方之间划一条新的线，这条新的线将会创造出未来的对抗的自成的预言……我现在告诉所有那些只是要我们在欧洲把线划到更东边一点的欧洲人和美国人，我们不应该把欧洲最美好的可能性关闭在大门之外，这最美好的前景就是在欧洲每一个角落都实现民主，每一个角落都实行市场经济，人们在每一个角落都为了相互的安全而合作。”
在这种情绪下，克林顿总统提出了一个他称之为和平伙伴关系的计划。它邀请所有的前苏联共和国、所有的莫斯科的前东欧卫星国参加一个含糊不请的集体安全体系。这是一个威尔逊主义和华莱士对于遏制政策的批评的混合物，它的原则是集体安全；它把苏联和俄罗斯帝国主义的受害者与加害者混为一谈；它给予同阿富汗相邻的中亚共和国和波兰，这个四次被俄罗斯与其他国家瓜分的受害者，相同的地位。和平伙伴关系计划并不是通向北约的中途站——这一点常常被误导——而是北约的替代物，就像洛迦诺公约是法国曾在1920年代谋求与英国结成的联盟的替代物一样。
然而，洛迦诺公约告诉我们的是：在以共同目的为基础的联盟和并不是以对于威胁的共同认识为基础而是以特定的政体为选择标准的多边机构之间没有中间地带。和平伙伴关系计划会招致在欧洲搞出两类边界的风险：一类是由安全保证保护的边界，而另一类是不受这些安全保证保护的——这肯定会鼓励潜在的侵略者而打击潜在的受害者。我们必须注意防止在避免冲突的名义下在东欧和中欧——无数欧洲冲突的策源地——制造出一个战略上的和观念上的无主地带。
用同一个方案解决东欧的安全和俄罗斯融入国际社会这一对孪生问题是不可能的。如果把和平伙伴关系计划搞成北约的外围，就会使大西洋联盟旁鹜于与任何现实的安全任务无关的活动，加深东欧的不安全感，并且因过于模棱两可而不能安抚俄罗斯，这会大大损害大西洋联盟。实际上，和平伙伴关系计划很可能被那些潜在的侵略的受害者认为即使不是危险的也是无足轻重的，而在亚洲却会被认为是一个旨在反对中国和日本的种族俱乐部。
同时，没有必要把俄罗斯与大西洋联盟联系起来。可以建立一个名为和平伙伴关系计划的组织处理其所有成员国都有相当一致的看法的问题。在经济发展、教育和文化领域是存在这样的共同任务的。欧洲安全与合作会议可以在这些领域发挥更大的作用。它可以改称为和平伙伴关系计划。
按照这个构思，大西洋联盟将负责建立一个共同的政治框架和提供全面的安全保障，欧洲联盟将加速接纳前东欧卫星国，而北大西洋合作理事会和欧洲安全与合作会议——很可能改称为和平伙伴关系计划——把前苏联各共和国—一特别是俄罗斯——与大西洋结构联系起来。安全保护伞将扩大到东欧的新民主国家。如果俄罗斯不越出它自己的边界，焦点将随着时间的流逝而从安全问题转向伙伴关系。共同的政治与经济合作将日益成为东西方关系的主流。
大西洋关系的未来并不在于东西方关系，而在于其帮助美国应对二十一世纪的演化的决定性角色。正当本文写作之际，还不能判定哪一股可以想象得到的巨流最具支配性或威胁性，以及与谁相结合：是俄罗斯？中国？还是伊斯兰原教旨主义。但是北大西洋国家的合作将加强美国处理任何这类演化的能力。从这个意义上说，曾被称为“域外”的一些问题将成为北大西洋关系的核心问题，北大西洋关系应该为了这个目的而改组。
美国掀起了面向亚洲的热潮，克林顿在1993年出席亚洲国家首脑会议时提出的建立太平洋共同体的设想是其象征。然而“共同体”这个词只能在极为有限的意义上用于亚洲，因为太平洋地区的国家关系是与大西洋地区根本不同的。欧洲国家是由共同的文化习俗聚合在一起的，而亚洲国家却认为自己是各有特性且互相竞争的。亚洲主要国家之间的关系十分类似于十九世纪欧洲的均势体系。一个国家力量明显增强，肯定会招致其他国家抵消这种力量的举措。
可以与任何牌相搭的牌是美国的态度，美国有能力——虽然不一定有足够的智慧——发挥英国直至二十世纪的两次大战所发挥的维持欧洲均势的那种作用。作为其颇为自负的繁荣的基础的亚太地区的稳定不是自然规律，而是后冷战世界需要愈发小心在意呵护的平衡的结果。
威尔逊主义在亚洲没有多少门徒。甚至仅有的那几个民主国家也没有多少集体安全或合作必须以共同的国内价值观为基础之类的矫情。它们的重点全都放在平衡与国家利益方面。所有亚洲大国的军费开支都在增加。中国正走在通向超级大国的道路上，中国的国民生产总值只要每年增长为8%，虽然比80年代低，但在二十一世纪20年代末也将接近美国。远远在此之前，中国的政治与军事阴影就将笼罩亚洲并影响其他大国的谋划，无论中国的政策多么克制都是一样。其他亚洲国家会像目前对付日本那样谋求平衡日益强大的中国。虽然自己不肯承认，东南亚国家正在把此前使它们恐惧不已的越南拉进它们的集团（东盟）以平衡中国和日本。这也是为什么东盟要求美国留在这一区域。
日本必然会调整自己的作用以适应这些变化，虽然日本人的习惯是不露痕迹地小步进行。冷战期间，日本放弃的传统的依靠自己的政策，舒适地偎依在美国的卵翼之下。日本决心作一个经济竞争者，它将自己的对外及安全政策从属于华盛顿而换得经济自由空间。只要两国都认为苏联是安全的主要威胁，就可以把美国和日本的国家利益看作是一致的。
这个格局很可能不会继续下去了。韩国和中国的军事力量日益强大，苏联在西伯利亚的军事力量受到的损伤也最少，在这种情况日本的长期计划人员不会无限期地认为美国和日本的利益是绝对一致的。每一届新的美国政府都要重新估价现行政策（或至少暗示这些政策是可以改变的），经济问题方面的对抗已经成了常规，我们很难设想在这种情况下美日外交利益还能永远保持一致。在所有重大问题上，日本有关亚洲大陆的看法都由于地理位置和历史经历而与美国不一致。因此，日本的国防预算一直潜行增长，现在已是世界上第三位；如果考虑到俄罗斯国内的问题，其在效能上很可能已达第二位。
当1992年日本首相宫泽喜一被问及日本是否会接受北朝鲜拥有核武器时，他以非常不象日本人的直截了当回答了一个字：“不”。这是说日本将发展自己的核武器，还是说日本将谋求阻止北朝鲜发展？仅是我们要问这些问题这一事实便足以暗示日本有可能在一定程度上脱离美国的安全与外交政策。对于其他大国的分析可能说明这种倾向更为突出，这显示了亚洲的平衡是多么地变化多端，甚至是多么地脆弱。美国要想维持亚洲的平衡，就不能等到平衡已处于危险之中那一天。它的政策必须十分灵活，足以影响所有可以达致的亚洲论坛。在某种程度上，美国正在这样做。美国已经在东盟（东南亚地区）发挥着辅助作用并参加了亚太经济合作论坛。
但是，美国在这种多边组织的影响是很有限的，这一点也十分明显。克林顿关于按照欧洲模式建立一个更为组织化的太平洋共同体的提案遭到了有礼貌的冷遇，因为亚洲国家并不把自己看成是一个共同体。它们不需要一个会使潜在的亚洲超级大国——甚至就是美国——对于它们的事务有主要发言权的组织化框架。亚洲国家愿意同美国交换意见；它们也愿意美国深深地卷入，这样，在危急时刻美国就能帮助抵御对于其独立的威胁。但它们对于强大的邻国心存疑虑，在某种程度上也包括美国，所以它们不赞成建立一个正式的太平洋组织。
美国控制局势的能力归根结底得主要依靠它与其他亚洲大国的双边关系。这就是为什么美国对于日本和中国的政策——当本文写作之时正遭受着四面八方的攻击——是至关重要的。首先，美国在帮助相互猜忌的日本和中国和平共处方面发挥着关键作用。在最近的将来，面临人口老化和经济停滞的日本可能会决定在中国成为超级大国和俄罗斯恢复力量之前加紧利用其技术和战略优势；之后，它可能还是要求助于那个伟大的均衡器，核技术。
在应付其他意外情况方面，紧密的美日关系对于日本保持温和态度至关重要，同时也可以有效地消除亚洲其他国家的疑虑。日本纯粹自主的军事力量比日本与美国相联系的军事力量更令中国和其他亚洲国家担忧。同时，只要美国的安全网继续存在，日本就会感觉到它不需要过强的军事力量，即使这个安全网的范围不像过去那么大了。美国在东北亚（日本和韩国）的坚实的军事存在是必不可少的。没有这种军事存在，美国在亚洲承担的永久性义务就会缺乏可信性，日本和中国就会日益受到诱惑去实行一系列最终会导致相互对抗并殃及所有处于中间地带国家的民族主义行动。
在并行的地缘政治利益的基础之上更新和厘清美日关系会面临重大的障碍。经济争执早已司空见惯，文化障碍也许是更大的隐患。这在不同的国家决策方式中最令人痛苦——有时是令人发疯——地明显。美国是根据地位高低进行决策的：那个握有权力的人，通常是总统有时是国务卿，在各种方案之中选择他喜欢的那一个。日本却是集体领导。任何一个个人——即使是首相——都没有单独决策的权威。每一个负责贯彻决策的人都要参加一致意见的形成过程，并且只要有一个人不同意就不认为已经达成了一致意见。
所有这些在实际上使得当一个美国总统会见一个日本首脑时，实质性分歧必然会被误解而进一步复杂化。当一个美国总统表示同意时，他是在预示要采取行动；当一个日本首相随声附和时，他只不过是在表示一种态度，主要是表示他已经懂得了美国的立场并准备转达给他的领导集体，并不是表示他已经同意。他假定别人已经很清楚他的权威仅限于此。在有关亚洲未来的繁荣的谈判中，美国应该更有耐心，而日本则必须能够就最终将决定未来的合作的长期政策进行有意义的讨论。
十分有意思的是，牢固的美日关系的另一面是美中关系。中日文化虽然有着很强的亲缘关系，日本对于中国却是既羡慕又害怕，既渴望建立友谊又迫切想支配之。美中关系紧张会使日本与美国离心，因为日本就算不想乘机扩大其在中国的影响，也不愿追随美国太紧而损害其在中国的影响。另一方面，北京会把纯粹的日本国家主义行为方式看作是日本谋求支配地位的野心，因此，良好的美中关系是良好的长期美日关系的前提，同时也是良好的日中关系的前提。这是一个三角关系，任何一方想要脱离这种关系都会冒极大的风险。这也是一种美国感到不舒服的模棱两可的关系，美国喜欢把其他国家清楚地贴上朋友或敌人的标签。
在所有的强国或潜在强国之中，中国是上升得最快的。美国已经是最强的，欧洲需要进一步团结起来，俄罗斯是个步履蹒跚的巨人，日本是富国但迄今仍是怯懦的。而中国，有着接近每年10%的经济增长率、极强的民族凝聚力，将成为大国之中地位上升最快的国家。1943年，罗斯福把中国预想成“四个警察”之一，但中国旋即陷入内战的深渊。随后出现的毛主义的中国热切地希望成为一个独立的大国，但意识形态使其盲目而备受挫折。中国的改革派领导人把意识形态冲动抛在了身后，他们以高度技巧的坚韧追求中国的国家利益。与中国对抗的政策会使美国在亚洲陷于孤立。没有一个亚洲国家愿意——或敢于——在任何一场它认为是美国错误政策导致的美中政治冲突中支持美国。在这种情况下，绝大多数亚洲国家都会或多或少地与美国离心离德，无论它们在内心是多么不愿意这么做。几乎每一个国家都指望美国能够创建一个包容中国和日本的长期框架——美中对抗则会剥夺这两个国家进入这个框架的机会。
中国有着最长的独立外交史，有着以国家利益为基础制订外交政策的传统，因此它欢迎美国在亚洲的卷入，这可以平衡它感到害怕的邻国：日本和俄罗斯，并且多少也包括印度。
然而，美国寻求与北京和其他国家都建立友好关系的政策却会被北京看作是具有潜在威胁性的，美国的立场无疑是正确的，但华盛顿和北京需要小心和日常的对话。
1989年天安门事件发生四年之后，由于美国拒绝高层接触，这种对话一直未能实现——甚至在冷战最激烈的时候美国也未以这种方式对待苏联。人权问题变成了美中关系的核心。
克林顿政府明智地恢复了高层接触，美中关系的未来今后基本上就依赖于这种交流。很清楚，美国不会放弃它对于人权和民主的传统已久的关心。问题不在于美国提倡这些价值观，而在于在多大程度上将其作为美中关系的条件。中国发现美中关系不以互利为基础而以华盛顿可以任意给予或不给予的美国恩惠为基础是带有嗟来之食性质的。美国的这种态度显得既靠不住又咄咄逼人，而靠不住在中国人眼中比在美国人眼中更坏。
对于作为一个历史上在本地区——实际上是它自己所知的整个世界——最为卓越的国家的中国，任何对它的制度和国内实践指手划脚的企图都会引起强烈不满。中国人对于西方人在其历史上所起的作用的看法又加强了这种敏感性。自从十九世纪上半叶鸦片战争强行打开了中国的国门，中国人一直认为西方人是给他们带来无穷无尽的屈辱的力量。地位平等，强烈地拒绝向西方人低头对于中国领导人来说不是一种策略而是道义的必需。
中国希望从美国那里得到的是一种可以平衡它认为强大而又贪婪的邻国的战略关系。为了在外交上达成这一水平的配合，中国可能会准备在人权问题上作一些让步，如果这些让步可以显得是出自其自身的选择。但是美国坚持公开地规定条件，这就会使得中国认为美国是在企图按照自己的价值改造中国社会——因而是一种羞辱——以及美国缺乏诚意。因为这暗示美国的国家利益与亚洲的均衡没有多大关系。如果在这个问题上指望不上美国，中国也就没有多大兴趣为此而作出让步。美中关系——甚至在看起来决不可能人权问题上——的关键是在全球特别是亚洲战略上进行心照不宣的合作。
在欧洲方面，美国享有一个价值观共同体但尚未能为后冷战时期设计出一项共同政策或适当的制度；在亚洲方面，美国可以制订出一项全面战略却缺乏一个价值观共同体。然而，相当出乎意料的是，道义和地缘政治目的的结合、威尔逊主义和实力政治的共生却正在西半球出现。
美国早期在西半球的外交政策基本就是大国干涉主义。富兰克林·罗斯福在1933年宣布的睦邻政策标志着走向合作的转折点。1947年的里约公约和1948年的波哥大宪章提供了安全方面的要素，并由美洲国家组织将其制度化。肯尼迪总统1961年的进步联盟导入了外援和经济合作，虽然受援国的中央集权统制经济的倾向注定了这项富有远见的政策的失败命运。
在冷战期间，拉丁美洲的大部分国家都由独裁政府统治，主要是军政府，它们致力于由国家管理经济。从1980年代中开始，拉丁美洲摆脱了经济瘫痪并以非比寻常的一致性开始了民主和市场经济化进程。巴西、阿根迁和智利摒弃了军人政权而转向民主，中美洲结束了内战。由于满不在乎地借债而破了产的拉丁美洲学会了遵守金融戒律。几乎所有地方的国家统治经济都逐步向市场力量打开了大门。
布什在1990年宣布了美洲企业构想，克林顿在1993年成功地结束了与墨西哥和加拿大签署北美自由贸易协定这一战役，这两件事代表了美国历史上最有创新精神的对拉丁美洲政策。经过了一段反复之后，西半球似乎正接近于成为一个新的、人道的全球秩序的关键因素。一群民主国家立志走民选政府、市场经济和全球自由贸易的道路。古巴是西半球仅存的马克思主义独裁政权；在其他所有地方，欢迎外国投资和支持开放的国际贸易制度的自由经济都正在取代国家主义的和保护主义的经济方式。突出的重点是相互承担义务和合作，最终和最激动人心的目标是建立一个从阿拉斯加到合恩角的自由贸易区—一这个想法在不久以前还会被认为是毫无希望的乌托邦。
无论什么事情发生，全西半球的自由贸易体制——北美自由贸易区是第一步——都会给美洲提供一个支配性角色。如果1993年关税与贸易总协定乌拉圭回合谈判达成的原则真能实现，西半球将是全球经济增长的主要参与者；如果歧视性的地区集团占了上风，有着自己的广阔市场的西半球有能力与其他地区性贸易集团竞争。实际上，北美自由贸易区是制止这种争夺或在争夺中取胜的最有效武器。通过把联系成员国地位给予那些西半球以外的愿意遵守其原则的国家，扩大的北美自由贸易区可以奖励那些遵守自由贸易的国家而惩罚那些顽固限制自由贸易的国家。在一个美国不得不在价值观和必需之间保持平衡的世界上，美国发现其理想与地缘政治目标在西半球配合得相当好，美国最早就是从这里开始它的雄心壮志，推行它的第一个重要对外政策构想的。
值此本世纪第三次踏上建立世界新秩序征途之时，美国的首要任务是在美国特殊论固有的孪生诱惑之间保持平衡：在美国必须纠正一切错误、矫正一切错位的想法的诱惑，以及退回孤立状态的潜在本能的诱惑之间必须保持平衡。无差别地卷入后冷战时期所有的民族骚乱和内战会使美国讨伐者渐趋枯竭。然而，一个仅仅致力于精心改进国内状况的美国最终也会将自己的安全和繁荣交到那些距离很远，美国正在逐步失去控制的国家手中。
当约翰·昆西·亚当斯在1821年警告美国人不要热衷于屠“遥远的妖魔”时，他根本无法想象得到后冷战世界会有的那么多妖魔。美国人无力与每一个恶魔搏斗，单独干能对付的就更少。但美国必须与某些恶魔搏斗，就算杀不死它们至少也要抵住。最需要做的事情是设定选择的标准。
美国领导人总是将动机置于结构之上。他们更强调影响其他国家领导人的态度而不是利益计算。结果，美国社会对于历史的教训有着特别矛盾的心理。美国电影经常描绘某个戏剧性事件怎样把一个恶棍变成了一个道德完人（有时简直好得令人作呕）——这反映了一种反常的民族信念，这种信念认为过去的事不会影响最终结果以及新的开端总是可能的。在现实世界中，很少看到个人会产生这种变化，而产生这种变化的国家就更少了，因为国家的方向是由许多个人的选择决定的。
对于历史的排斥是赞美宇宙人的形象，宇宙人遵照宇宙准则活着，没有过去，没有地理位置，没有任何不可改变的条件。因为美国的传统强调宇宙性真理而不是民族特性，美国的政策制订者们一般喜欢多边方式而不是国家对国家的问题：他们喜欢的议事日程是裁军、防止核扩散和人权问题，而不是实质上是国家的、地缘政治的和战略的问题。
美国拒绝束缚于历史并坚持永远可以重新开始，这赋予了美国生活方式极大的尊严，甚至是美。纠缠于历史会产生自成的预言，美国民族对此心怀恐惧，这确实也是一种民间智慧。然而，更多的例证显示了桑塔亚那的格言的正确性，他说：无视历史的人命定要重复历史。
一个象美国这样有着理想主义传统的国家不可能将其政策建立在把均势作为世界新秩序的唯一准则的基础之上，但它必须知道均衡是实现其历史目的的基本先决条件。单凭空口大话和故作姿态实现不了这些崇高目的。正在形成的国际秩序远比美国外交过去对付过的那些要复杂。对外政策只能由一个注重近期效果而很少有动机考虑长远的政治系统来实行，它的领导人们必须面对倾向于通过视觉形象来接受信息的选民们。这就往往在需要认真考虑优先事项和分析可能性时让感情和情绪占了上风。
无论如何，历史不会由于任务艰巨而原谅失败。美国必须学会从一个似乎一切机会都存在的时代向一个只有它知道了自己的局限性才能比其他国家建树更多的时代过渡。在美国的大部分历史时期，从没有外来威胁危及到它的生存。这样一种威胁在冷战中确实出现了，但美国最终战胜了它。美国的经历鼓励了这种信念：美国是世界上唯一一个不可侵蚀的国家，美国能够通过其美德和优秀工作的榜样力量而取得胜利。
在后冷战世界上，这样一种态度已不是天真而是自我放纵。值此美国既不能主宰世界又不能退出世界的时代，值此美国既无所不能又十分脆弱的时代，美国不应放弃使其可称为伟大的理想。但美国也不应因对自己的能力存有幻觉而危及这种伟大。领导世界的能力植根于美国的力量和价值观，但这并不意味着美国可以有与别国合作就宣称是施恩于它们的特权，也不意味着美国有以撤回其恩惠相威胁而将自己的意志强加于人的无限能力。对于美国来说，任何与实力政治的联系都不应忽略这个历史上第一个明确以自由的名义创立的国家的核心价值观。然而，美国的生存和进步也要依靠其根据当代现实进行选择的能力。否则，对外政策就成了自以为公正善良的表演。给予每一部分的相对权重和赋予每一项优先事务的代价明确显示出政治领导人的需求和境界。任何领导人都不应该暗示选择无需代价或平衡无需保持。
在现代第三次走向世界秩序的道路上，美国理想主义仍象过去一样是根本性的，也许是更加根本性的。但在新的世界秩序中，它的作用是当美国在一个不完美的世界上进行善恶不明的选择时给美国提供精神支柱。传统的美国理想主义必须与对当代现实的深思熟虑相结合，以对美国利益进行实用的界定。过去，美国的对外政策是由达到某个终点之后世界将自然实现根本的和谐这种乌托邦想象激发的。
今后，不能对这种结局指望太多，美国的理想必须通过部分成功的耐心积累来实现。实实在在的有形威胁和冷战时期典型的意识形态敌对已经不复存在了。驾驭正在形成的世界秩序所需的信念更抽象了：一个在其提出之时尚不能演示的对于未来的展望，以及本质上是猜测性的关于希望与可能性之间的关系的一些判断。美国过去的威尔逊主义目标——和平、稳定、进步和人类自由—一必须在没有终点的前进中实现。一条西班牙格言说：“世上本来没有路，路是人走出来的。”
（石中翻译）
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