推进我国城乡养老服务体系融合发展初探
毕天云
(云南师范大学 哲学与政法学院，云南 昆明 650500)
摘要： 随着老年人养老保障需求结构的变化，服务保障在养老保障体系中的地位越来越凸显，养老服务体系建设越来越重要。我国已进入城乡融合发展新时代，城乡养老服务体系融合发展既是推进城乡基本公共服务一体化的重要内容，也是提高城乡养老服务公平性的客观要求。本文阐述了城乡养老服务体系融合发展的重要意义、基本原则、主要任务和保障体系，旨在推进构建满足城乡老年人美好生活需要的融合型养老服务体系。
关键词： 养老保障；服务保障；养老服务体系；城乡融合发展
2000年进入老龄化社会以来，我国老年人口数量不断增长，占全国总人口的比重持续上升。截至2018年末，全国60岁及以上老年人口达到24949万人，占总人口的17.9%。[1]老有所养是我国社会建设的重要民生目标，养老保障是我国社会保障体系的重要组成部分。养老保障是资金保障和服务保障的有机统一。随着老年人养老保障需求结构的变化，服务保障在养老保障体系中的地位越来越凸显，养老服务体系建设越来越重要。2019年3月，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》提出：“确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求”。[2]2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)提出：“健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨”。[3]养老服务是我国基本公共服务的有机组成部分，城乡养老服务体系融合发展是新时代我国养老服务体系建设发展的必由之路。本文拟对城乡养老服务体系融合发展的重要意义、基本原则、主要任务和保障体系进行初步探讨。
一、城乡养老服务体系融合发展的重要意义
城乡养老服务体系融合发展是重塑新型城乡关系的重要环节，是健全城乡融合发展体制机制和政策体系的内在要求，具有重要现实意义和深远历史意义。
一是有利于推进城乡融合发展目标的全面实现。城乡融合发展是一项系统性的新型城乡关系重塑工程，具有全局性和整体性的目标追求。《意见》提出，城乡融合发展就是要促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护的相互融合和协同发展。[3]卢昌彩认为，城乡融合是指打破城乡相互分割的壁垒，目标是实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化以及城乡产业发展融合化。[4]陈艳清认为，城乡融合包括空间融合、经济融合、制度融合、社会融合、生态融合和文化融合。[5]李爱民提出，城乡融合发展包括城乡要素融合、城乡经济融合、城乡空间融合、城乡基础设施建设融合、城乡公共服务融合、城乡生态环境融合。[6]在前述各种观点中，城乡公共服务融合都是城乡融合发展中的“重叠共识”目标。养老服务是城乡基本公共服务的重要组成部分，城乡养老服务融合是城乡融合发展不可或缺的重要内容。因此，全面推进城乡融合发展，必然也必须推进城乡养老服务体系融合发展。
二是有利于适应以人为核心的新型城镇化。城镇化是工业化发展的必然产物，是社会现代化的必由之路，是实现国家现代化的重要标志。中国属于后发型现代化国家，中国城镇化的时空结构具有鲜明的“时空压缩”特征，不可能完全照搬西方发达国家的城镇化道路，必须探索适合中国国情的新型城镇化道路。改革开放以来，伴随着工业化进程加速，我国的城镇化经历了一个低起点、快速度的发展过程。据国家统计局公布的数据，从1978～2018年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到8.3亿人，常住人口城镇化率从17.9%提升到59.58%，年均提高1.04个百分点。[1]由于受城乡分割的户籍制度限制，我国城镇化进程中产生了“常住人口城镇化率”高于“户籍人口城镇化率”的“落差”现象，2018年末相差16.2个百分点。这种“落差”给城乡养老服务体系带来了双重影响：一方面是2亿多农民工及其随迁家属未能共享城镇居民的基本养老服务，另一方面是农村留守老人的养老服务未能得到充分保障。由此导致“流动老人”的养老服务处于“尴尬”的“双失”境地——农村养老服务体系“回不去”，城镇养老服务体系“进不了”。2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，中国特色新型城镇化道路“以人的城镇化为核心，……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。“以人的城镇化为核心”的新型城镇化理念，体现在养老服务体系建设上，就是要建立健全城乡一体化的养老服务体系，彻底消除农村户籍的“留守老人”和“流动老人”在享受养老服务中的“空白点”“空档处”和“断裂带”。
三是有利于促进城乡基本养老服务均等化。享有基本公共服务是公民的基本权利，推进基本公共服务均等化是促进社会公平正义的基本要求，城乡融合发展意味着城乡居民社会福利均等化程度的提升。[7]国务院2017年1月印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，中共中央办公厅、国务院办公厅2018年12月印发《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》，提出以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，到2035年基本公共服务均等化基本实现。[8]基本养老服务均等化是基本公共服务均等化的题中之义，促进城乡基本养老服务均等化是推进城乡基本公共服务均等化的重要任务。当前，我国养老服务领域的主要矛盾集中表现为城乡老年人日益增长的养老需求与不平衡不充分发展之间的矛盾，其中最大的不平衡就是城乡养老服务发展不平衡，最大的不充分就是农村养老服务发展不充分。总体而言，城市养老服务的资金投入、覆盖面、可及性、专业性以及服务设施、服务能力、服务水平、服务质量等方面均优于农村养老服务。如何促进城乡养老服务均等化？必由之路是城乡养老服务体系融合发展。通过实施城乡养老服务体系融合发展，有效缩小城乡养老服务差距，提高城乡养老服务公平性，最终实现城乡养老服务均等化。
四是有利于完善城乡社会养老保障体系整合。迈向普遍整合是我国社会保障体系发展的必然趋势，也是我国社会保障制度改革的现实选择。城乡养老保障体系整合是城乡社会保障体系整合的内在要求，包括城乡基本养老保险制度整合和城乡基本养老服务体系整合两大任务。城乡居民基本养老保险制度整合最先始于地方政府的创新试点，北京市于2008年率先在全国实施一体化的城乡居民基本养老保险制度。2012年11月，党的十八大报告中提出“整合城乡居民基本养老保险”的要求。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“整合城乡居民基本养老保险制度”。2014年4月，国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将“新型农村社会养老保险制度”和“城镇居民社会养老保险制度”合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2014年末，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团相继出台了城乡居民基本养老保险制度整合的政策文件，基本实现了制度名称、政策标准、经办服务、信息系统的“四统一”。截至2018年末，全国城乡居民基本养老保险参保人数达到52392万人，实际领取待遇人数15898万人；2018年全年城乡居民基本养老保险基金收入共计3838亿元，基金支出2906亿元，2018年末城乡居民基本养老保险基金累计结存7250亿元。[9]城乡居民养老保障体系整合不仅需要资金保障整合，也需要服务保障整合。资金保障制度整合完成后，服务保障体系整合应迎头赶上。因此，推进城乡养老服务体系融合发展，既有利于加快城乡养老服务体系整合，也有利于全面实现城乡养老保障体系整合。
二、城乡养老服务体系融合发展的基本原则
三是利益平衡原则。城乡养老服务体系融合发展过程实质上是一个利益调整过程，必须坚持利益平衡原则。在融合发展过程中，既有城乡老年人之间的利益调整，也有不同养老服务机构之间的利益调整，还有不同养老模式(方式)之间的利益调整。在利益调整过程中，调整结果存在利益增加、利益持平、利益减少三种情形，既可能产生利益受益者，也可能产生利益受损者。坚持利益平衡原则，需要解决好三个问题：首先是确保现有利益不受损失。福利刚性原理告诉我们，推进城乡养老服务体系融合发展，必须以保证城乡老年人现有利益水平为底线，否则，任何融合发展方案都难以推行和实施。其次是适当提高利益水平。城乡养老服务体系融合发展应该是“增量发展”，适当提高受益水平有利于赢得城乡居民的理解支持，有利于减少融合发展阻力，加快融合发展进度。再次是避免利益分配绝对平均化。利益平衡不是利益平均，也不是“一平二调”，绝对平均主义既违背了公平原则，也不符合效率原则。在城乡养老服务体系融合发展过程中，必须坚持公平与效率的内在统一，强调个人责任、家庭责任、社区责任、机构责任与国家责任的有机结合。
二是政府主导原则。各级政府是推进城乡养老服务体系融合发展的第一责任人，既要承担法律责任和道义责任，也要承担政治责任和经济责任。坚持政府主导既是由政府在我国社会保障体系中的地位决定的，也是我国社会保障体系建设的基本经验。推进城乡养老服务体系融合发展涉及多元参与主体，既有各级政府也有各类养老机构，既有社区组织也有志愿组织，既有家庭也有个人。各类参与主体在融合发展过程中的地位和作用不同，唯有政府才具备主导融合发展的资格、条件和能力。在城乡养老服务体系融合发展进程中，政府应在三个方面发挥主导作用。首先是统筹规划。中央政府要对城乡养老服务体系融合发展进行总体规划，制定总体方案，明确城乡养老服务体系融合发展的目标、内容、标准、方式和步骤，确保融合发展的统一性、计划性和组织性，减少散乱性、盲目性和无序性。其次是政策引导。各级政府特别是中央政府和省级政府，要系统梳理现行城乡养老服务体系政策，废止不合时宜的旧政策，修订完善部分适用的老政策，适时制定和出台新政策。再次是协调整合。政府要协调养老服务需求者、提供者、使用者之间的关系，协调居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务之间的关系；整合公办养老机构和民办养老机构资源，形成融合发展的“合力”。
五是城乡养老服务人才队伍协作化。养老服务人才队伍包括技术人才队伍和管理人才队伍，直接体现养老服务能力和服务水平。目前，我国农村地区尚未普遍建立养老服务专业化队伍，不仅严重缺乏养老服务技术人员和管理人员，而且现有技术人员和管理人员水平较低，专业化志愿者队伍几乎是一片空白。[12]由于各种主客观因素的制约，我国在短期内不可能大规模培养和充实农村养老服务人才队伍，建立城乡养老服务人才队伍协作机制，对推进城乡养老服务体系融合发展具有特别意义。“城乡协作”机制由相辅相成的两个子机制构成：一方面是“农村进城”机制。要有计划地组织农村养老服务人员到城市养老服务机构，通过观摩学习、集中培训、短期进修等多种形式，帮助农村养老服务人员开阔新眼界，了解新思想，增加新知识，掌握新技巧，增强新能力。另一方面是“城市下乡”机制。定期组织优秀城市养老服务团队到农村养老服务机构推广经验、培训人员、短期服务，就地提高农村养老服务人员的专业素质和管理水平。
一是老人为本原则。养老服务体系的基本功能就是为老年人提供社会服务，帮助老年人安度晚年，“老人为本”是城乡养老服务体系融合发展必须坚持的第一原则。遵循老人为本原则，首先要深入调查城乡老年人的养老服务需求特点，增强养老服务供给的针对性。城乡老年人的养老服务需求既有共同性也有差异性，养老服务供给不能简单化和一刀切；要优先满足城乡老年人的共同性需求，然后再满足差异性需求。其次要系统了解城乡老年人的养老服务需求范围，增强养老服务供给的全面性。随着经济社会发展和生活质量提高，城乡老年人美好生活需要的内容不断拓展丰富，养老服务供给不能片面化和狭隘化。要不断开拓养老服务的新领域，增加养老服务的新项目，全面实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐、老有所安。再次要及时跟踪城乡老年人的养老服务需求变化，增强养老服务供给的动态性。城乡老年人的服务需求随着时代发展而不断变化，养老服务供给不能一成不变，更不能“以不变应万变”。要不断创新养老服务的新机制，增加养老服务的内容式，提高养老服务的信息化。
应用SPSS 17.0软件建立数据库，并对计划所得DVH数据进行录入和分析。定量资料采用均数±标准差表示。3种治疗方法间的差别采用单因素方差分析方法进行比较，若差别有统计学意义，再进一步作多组间的两两比较。对于服从正态分布的数据，用单因素方差进行分析；而对不服从正态分布的数据，用非参数秩和检验进行分析。以P<0.05为差异有统计学意义。
四是循序渐进原则。推进城乡养老服务体系融合发展是一个艰巨复杂的长期过程，并非一蹴而就。在推进融合发展过程中，既要有历史紧迫感，不能坐等观望；又要稳妥可行，不能急于求成。遵循循序渐进原则，必须在融合发展过程中区分轻重缓急，先易后难，稳步推进，力求实效。参照《意见》对城乡融合发展进程的总体规划，城乡养老服务体系融合发展可采取“三步走”策略：第一步是低度融合阶段，到2022年，城乡养老服务体系融合发展的体制机制初步建立，城乡统筹的养老服务体系总体框架基本成型，城乡基本养老服务均等化水平稳步提高；第二步是中度融合阶段，到2035年，城乡养老服务体系融合发展的体制机制更加完善，城乡基本养老服务差距明显缩小，城乡基本养老服务均等化基本实现；第三步是高度融合阶段，到21世纪中叶，城乡养老服务体系融合发展的体制机制成熟定型，城乡基本养老服务体系全面融合，城乡基本养老服务均等化完全实现。
液体潴留是心力衰竭的主要临床表现之一[3]，心衰急性发作期治疗上需限制液体入量。如果此类心衰患者并发休克时，无论休克为何种类型，补充液体都是恢复组织灌注的先决条件[3]。治疗上两者间的矛盾决定了需要更精细化的液体管理模式，以获得更佳的治疗效果。
四是城乡养老服务机构设施共享化。农村养老服务机构覆盖率远低于城市，农村地区养老基础设施普遍薄弱，不同农村、城市之间的养老服务机构设施发展也不平衡。国家要出台政策建立城乡居民共享的运行机制，打破城乡养老服务机构设施各自为政、相互隔离、互相排斥，鼓励、引导和支持城乡养老服务机构之间的互助合作并建立常态化的协作机制。目前比较可行的做法有：支持城市公办养老机构与农村五保供养机构建立长期稳定的对口支援机制，帮助农村五保供养机构提高服务能力；支持城市养老服务机构把居家养老服务功能向郊区、农村延伸，在服务城市居家老人的同时，尽可能覆盖更多的郊区、农村居家老人；鼓励城市养老服务机构充分利用空置闲置的养老床位，低费或减免收费接收农村老人或城市常住人口中的农村户籍老人入住。既能减少城市养老服务资源的浪费，提高城市养老服务资源利用效率，又能有效缓解农村养老床位不足的困境。[11]
三、城乡养老服务体系融合发展的主要任务
城乡养老服务体系融合发展是指城乡养老服务体系建设的统筹协调、相互衔接、接续整合、包容共享及其一体化。全面推进城乡养老服务体系融合发展是一项系统性的民生工程，最终目标是建成满足城乡老年人美好生活需要的融合型养老服务体系，主要任务可以概括为“六化”。
二是城乡养老服务管理体制统一化。养老服务管理体制是养老服务管理职能、机构设置、隶属关系、权限划分、管理机制等要素的总和。新中国成立后，我国在不同历史时期形成了不同的养老服务模式和养老服务管理体制。[10]2018年新一轮政府机构改革后，国务院建立了民政部牵头的养老服务部际联席会议制度，健全了党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。目前，涉及养老服务管理的有民政、发改委、卫健、老龄委(办)、人社、财政、国土、市场监管、住房与城乡建设、扶贫、应急、教育等十余个政府部门。多部门参与养老服务管理，既可能发挥“责任共担”的优势，也可能出现“责任分散”的弊端。我国城乡养老服务体系建设的目标模式还处于探索调整之中，最新的提法是“完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。从促进城乡养老服务体系融合发展的良性运行出发，理想化的方案是将分散在不同部门的养老服务管理职能适度集中起来，交由民政部门统一行使，使民政部门真正成为养老服务体系建设的全行业管理者，在县域范围内实施城乡一体化管理机制，提高城乡养老服务一体化管理水平。
一是城乡养老服务发展规划一体化。凡事预则立，不预则废，规划先行是起点。城乡养老服务体系融合发展要成为自觉自为的民生建设行动，必须运用规划作为引领，必须制定专项规划并纳入当地经济社会发展规划。只有从制定规划开始就牢固确立城乡统筹、城乡一体、城乡一盘棋理念，才能为城乡融合发展实践提供行动指南，并奠定坚实的思想基础。基于中国的行政区划层级和城乡结构现状，以县域作为城乡养老服务融合发展规划的空间范围比较合适，在县域范围内实施城乡养老服务融合发展规划比较可行。制定县域城乡养老服务体系融合发展规划，应包括指导思想、基本原则、发展目标、核心指标、主要任务、保障措施等内容；县域发展规划既要体现宏观性、战略性和长远性，也要具有一定的操作性、可行性。只有在发展规划中全面贯彻城乡并重、城乡互通、城乡互联、城乡共享，才能在实际行动中预防和减少重城轻农、先城后农、厚城薄农、亲城疏农等现象。鉴于我国农村的居家养老、社区养老和机构养老服务体系总体上落后于城市，在规划制定中要适当向农村养老服务体系倾斜，重点加强农村养老服务体系建设，才能顺利实现城乡养老服务体系融合发展。
三是城乡养老服务资源配置均衡化。城乡养老服务资源配置不均衡(或失衡)是我国城乡养老服务发展中的突出问题之一，促进城乡养老服务资源配置均衡化是城乡养老服务融合发展进程中的重点任务。首先是财政资源配置均衡化。财政投入是国家承担基本养老服务责任的重要标志，财政资源配置均衡化是城乡养老服务资源配置均衡化的基础，最直接的方法是遵循底线公平原则，按照城乡老年人数量进行人均分配，这也是实现城乡基本养老服务均等化的基本要求。其次是机构资源配置均衡化。养老服务机构是养老服务的直接提供者和生产者，机构数量直接反映服务供给能力。鉴于城乡家庭结构和养老传统的差异，机构资源配置均衡化不能搞简单的城乡养老机构数量相等或养老床位比例相等，农村要重点增加社区养老服务中心，城市则可重点增加专业养老服务机构。再次是活动资源配置均衡化。城乡老年人在活动场地、活动设施、活动项目等方面存在着巨大反差，活动资源配置均衡化的重点是增加农村老年人的活动场地和活动设施，丰富农村老年人的活动项目，提升农村老年人的活动质量。
模拟试块注浆试验结束后，在顶面位置和侧面位置各取一组芯样(6块)，并对其芯样进行抗压试验。由于试验1的注浆固结效果较差，浆液扩散不均匀导致脱模后完整性差，无法取芯，故只对试验2—试验4进行取芯和单轴抗压强度试验。代表性试样及单轴压缩试验见图5，不同模拟试验方案下的试样取样部位及其单轴抗压强度值见表2。
According to the Hadamard rotational invariance relationships in Eq.(18),we can formulate a matrix F(ge)(e 2 fx;yg),
可是今天，他安顿好熟睡的倩倩坐在沙发上的时候，老时间段上演的老情节紧紧拽住了他的大脑。他感觉到了自己。
六是城乡养老服务信息平台整合化。在城乡养老服务体系融合发展中引入网络技术、信息技术、数字化技术和大数据技术，整合城乡养老服务信息资源，搭建城乡一体化的养老服务信息共享平台。收集、整理、汇集城乡老年人口的基本信息，形成城乡老年人口基本信息数据库；收集、汇总城乡老年人的养老服务需求信息，形成城乡老年人养老服务需求信息数据库；收集、汇总城乡老年服务供给资源信息，形成城乡养老服务供给资源信息数据库；推动相关部门互联共享涉及老年人的人口、保障、服务、信用、财产等方面的基础信息。在此基础上，建立城乡养老服务综合化信息平台，推进信息平台在城市社区全覆盖，在农村地区扩大覆盖，推进信息惠民服务向城乡老年人覆盖。加快城乡养老服务信息平台整合化建设，能够综合提高“智能养老”“智慧养老”水平，既可为党委政府提供养老服务政策决策的精确可靠数据，也可为城乡养老服务机构改进和创新养老服务提供信息引导，还可为城乡老年人寻求方便快捷的养老服务提供信息咨询。
四、城乡养老服务体系融合发展的保障体系
一是思想保障。在实施乡村振兴战略和城乡融合战略背景下，推进城乡养老服务体系融合发展不再是“自发秩序”的产物，而是国家“自觉选择”的结果。人的行动受思想认识的指导和支配，只有具备充分的思想认识基础和良好的社会心理氛围，才能保证融合发展规划的顺利实施。首先是政府部门的思想认识。政府部门要转变“城乡分治”定势，确立“城乡一体”思维，主动履职担责，既不缺位也不失位；在不同部门之间建立相互协同机制和相互补台机制，破除部门利益观念与行动，形成城乡养老服务体系融合发展的“部门合力”。其次是城乡居民的思想认识。城乡居民要树立包容共享胸怀，相互接纳融入，通过“人的融合”实现“服务融合”。再次是养老服务机构的思想认识。城乡养老服务机构、公私养老服务机构要始终坚持公益性和非营利性的价值导向，在融合发展中取长补短，共生互赢。总之，通过政策宣传、思想教育和行为引导，提高全社会对城乡养老服务体系融合发展必然性、紧迫性、重要性、必要性、复杂性、艰巨性的认识，形成理解、支持、认同、拥护、参与城乡养老服务体系融合发展的社会心理，为推进城乡养老服务体系融合发展提供思想动力。
推进城乡养老服务体系融合发展，必须建立健全完善的保障体系，实现思想保障、经济保障、政策保障、制度保障和人才保障的综合协同。保障体系越完善，融合发展越顺利；保障体系越坚实，融合发展效果就越好。
二是经济保障。推进城乡养老服务体系融合发展需要坚实的经济基础，经济条件是城乡养老服务体系融合发展的决定性条件。首先要保持经济总量持续增长。虽然我国的经济总量已稳居世界第二位，但中国仍是全球最大的发展中国家，发展经济仍是解决我国一切社会问题的关键。只有保持适度的经济增长速度，才能持续增强国家经济实力，才能为城乡养老服务体系融合发展创造更好的经济条件。其次要保证财政投入持续增加。城乡养老服务体系融合发展过程是一个公共财政投入不断增加的过程，公共财政投入是推动城乡养老服务体系融合发展的资金支柱，也是确保城乡养老服务体系融合成功的基础条件。只有确保财政投入持续增加，才能扩大城乡养老服务体系融合发展的范围，加快城乡养老服务体系融合发展的速度，提高城乡养老服务体系融合发展的质量。再次要保障城乡居民收入持续增长。从费用角度看，养老服务不完全是“免费的午餐”，有的免费，有的低收费，有的高收费。城乡居民收入增加了，既能提高居民的自我保障能力，也有利于增强居民的服务购买能力和服务支付能力。
三是政策保障。在社会养老服务体系建设方面，我国先后制定和出台了一系列政策文件，主要有2000年的《中共中央 国务院关于加强老龄工作的决定》、2006年的《关于加快发展养老服务业的意见》、2011年的《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》、2013年的《养老机构管理办法》和《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、2014年的《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》和《家庭寄养管理办法》、2015年的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》和《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》、2017年的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》、2019年的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》，等等。要从城乡融合发展视角重新审视现行养老服务政策，进一步完善城乡养老服务体系建设的土地供应政策、投资融资政策、税费优惠政策、补贴支持政策、人才培养政策、扩大就业创业政策、外资举办养老服务机构政策、扩大养老服务消费政策以及居家、社区和机构养老融合发展政策等。
四是制度保障。推进城乡养老服务体系融合发展不是孤立的民生工程，需要相应的配套制度改革提供有力支撑。首先要加快户籍制度改革，解决在城镇就业的农业转移人口落户城镇。城乡二元户籍制度是阻碍城乡养老服务体系融合发展的最大障碍，也是导致常住人口城镇化率远远高于户籍人口城镇化率的根本因素。在二元户籍制度下，没有城镇户籍的农业转移人口长期处于“城镇里的农村人”境地，身为城镇常住人口却不能平等享受城镇的基本养老服务。城镇化是不可逆转的历史趋势，农民市民化是城镇化的必然结果。解决城镇就业的农业转移人口落户城镇，不仅能够提高户籍城镇化水平，也能加快农业转移人口市民化进程，还能促进城乡养老服务体系融合发展的覆盖面。其次要建立城镇常住人口基本养老服务全覆盖制度。由于户籍制度限制，城镇常住人口被分为城镇户籍人口(非农业人口)和农村户籍人口(农业人口)两个群体，居住在城镇的农村户籍人口不能共享城镇基本养老服务，受到“制度化”的社会排斥。只有建立城镇常住人口基本养老服务全覆盖制度，才能把城镇常住人口中的农村户籍人口纳入城镇基本养老服务体系，从制度层面保障两个群体“一视同仁”。
不知是有意还是无意，圣诞节前的一天，方勋梅突然没有开车来，下班后站在厂区外面等出租车回家。程晓终于鼓足勇气，把车开到她身边，打开车门，在众人的瞠目结舌中把方勋梅拉上了车，说：“以后就别开车了，由我接送你好吗？”“凭什么啊？先要看看你的表现！”方勋梅说着，脸上不禁泛上一层红晕。方勋梅的态度让程晓内心无比激动，很快把车飚出了城，在高速公路上，他一路加速，好多名车都被远远地甩在了后面，他们像坐在一片平缓浮动的浮云上一样……第二天，方勋梅接受了程晓送上的玫瑰花。
五是人才保障。推进城乡养老服务体系融合发展，需要一支数量充足、结构合理、质量较好的专业化养老服务人才队伍。目前，我国养老服务业人才供需矛盾突出，主要表现为供不应求、数量不足、文化程度低、质量参差不齐、职业化和专业化水平不高等问题。以康养照护人才为例，我国失能半失能老人数量超过4000万人，按照国际通行标准(照护人员与老人的比例为1：4)，我国养老机构目前仅有一线养老护理员50万名，人才缺口在1000万人以上。[13]为城乡养老服务体系融合发展提供充足的人才保障，需要“三管齐下”：首先要建立以职业教育为主体，应用型本科和研究生教育层次相互衔接，学历教育和职业培训并重的养老服务人才培养体系。截至2018年，全国创办老年服务与管理等相关专业的院校只有186所，[13]要继续扩大养老服务职业教育人才培养规模，全面提高养老服务相关专业教育教学质量。其次要加强养老服务从业人员继续教育，提升养老服务从业人员整体素质，推行养老服务相关专业“双证书”制度。再次要积极引导学生从事养老服务业，开展社会养老事业志愿服务，鼓励专业对口毕业生从事养老服务业；改善养老服务从业人员工作条件，加强劳动保护和职业保护，提高养老服务从业人员工资福利待遇，稳定养老服务从业人员队伍。
在当前高考制度改革工作进行的过程中，将以往语文总分数150分提升到180分，将其放置在最为重要的地位上，高考试卷当中对语文知识的考查难度大幅度提升，语文演变为高考当中最容易将学生之间差距拉开的一门课程。因此，在高考过程中，语文应当充分地得到重视，语文考试中的阅读更应当充分地得到重视。仅仅讲述教科书和教辅资料，难以适应高考政策中提出的要求。从高考制度改革中可以发现的是，阅读的重要性得到了教育部门的认可。在此背景之下，教师及学校应当积极推广阅读，促使学生在学习的过程中养成一定阅读兴趣，从而也就可以为我国教育事业发展做出一定贡献，也可以为我国实现长远战略发展目标奠定坚实的基础。
总之，推进城乡养老服务体系融合发展是促进我国城乡基本公共服务体系融合发展的有机组成部分，也是我国全面实现城乡融合发展和重塑新型城乡关系的一项具体措施。实现城乡养老服务体系的融合发展，提高城乡老年人养老服务均等化和公平性，必将有力提升我国城乡老年人的获得感和幸福感，必将有力促进我国城乡社会之间的协调发展与和谐发展。
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A Preliminary Study on Promoting the Integrative Development of Urban and Rural Old -age Service System in China
BI Tian-yun
(School of Philosophy, Political Science and Law, Yunnan Normal University, Kunming 650500, Yunnan, China)
Abstract :With the change of the demand structure of old-age security for the elderly, the service security is becoming more and more prominent in the old-age security system. So is the construction of old-age service system. As China has entered a new era of urban-rural integrative development,the integrative development of urban and rural pension service system is not only an important part of promoting the integration of urban and rural basic public services but also an objective requirement to improve the fairness of urban and rural pension services. This paper expounds the importance, basic principles, main tasks and guarantee system of the integrative development of urban and rural old-age service system, so as to promote the construction of urban-rural integrated pension service system to meet the needs of a better life of the elderly.
Key words :old-age security; service security; old-age service system; integrative development of urban and rural areas
中图分类号: C913. 6
文献标识码: A
文章编号: 1006-723X( 2019) 09-0076-07
基金项目: 云南省哲学社会科学创新团队“云南城乡居民社会保障制度整合研究创新团队”
作者简介: 毕天云(1968— )，男，云南禄劝人，云南师范大学哲学与政法学院教授，主要从事社会福利和社会保障研究。
〔责任编辑：黎 玫〕
标签：养老保障论文; 服务保障论文; 养老服务体系论文; 城乡融合发展论文; 云南师范大学哲学与政法学院论文;