深化住房改革需要重点关注的相关问题，本文主要内容关键词为：重点关注论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国住房体制由传统福利体制向市场体制转轨过程中，政府有责任和义务建立和发展多层次、多样化的住房社会保障体系，以确保社会居民（特别是弱势群体）能够享受到与经济社会发展相适应的、适度的住房保障水平。我国确立的住房保障体系的基本原则是，基本住房需求由政府保障，进一步改善居住需求主要通过市场解决。针对目前住房保障体系的现状和问题，进一步深化住房改革的相关问题需要重点予以关注。
一、研究起草《住宅法》，完善公共住房保障法律制度
1998年，国务院23号文明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但后来的住房市场的发展偏离了改革最初设计的轨道，最明显的标志是经济适用房所占的比重越来越小，2004年只有4.5%。2005年5月，原建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中，就住房保障再次强调：强化规划调控，改善住房供应结构；加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价；完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面；鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。但统计结果显示，2005年5月之后，全国的经济适用房投资不断减少，与商品房投资的高速增长形成明显对照。
之所以出现这样的情况，与我国缺乏一部《住宅法》有密切关系。因为没有法律规定与约束，地方政府将有限的土地资源都拿去搞商业开发，将有限的财力都去搞各种政绩工程和形象工程，公共住房保障制度自然被忽视。
从国际经验看，不论是福利国家，还是市场经济国家，都颁布了多项关于住宅权利和住房保障方面的法律法规。如美国颁布了多部有关住房的立法，对住房保障政策的制定实施提供制度保证：《合众国住房法》，规定要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资于低收入家庭公寓住宅；《开放住房法案》帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。美国还注重法制建设的与时俱进，根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前已在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。注重法制，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性，这是美国住房保障制度的突出特点。日本关于住房保障的法律法规多达40余部。日本人多地少，住房历来紧张，尤其是二战后，面临更严峻的住房短缺问题。日本政府首先在立法上进行制度支持，先后制定实施了《住房金融公库法》（1950年）、《公营住宅法》（1951年）、《日本住宅公团法》（1955年）、《城市住房计划法》（1966年）等。
因此，为从根本上改变我国住房保障制度的现状，有必要制订一部《住宅法》，对住宅的建设、消费、分配等环节进行法治化的规范，确定政府在住房市场的职责和义务。
二、调整现行的房地产开发销售的预售方式，规范市场秩序
近年来，我国房地产价格持续上升的重要原因之一是房地产开发商可得到特殊的融资机制，绝大多数开发商的资金运作是滚动式开发，并配以“预售制”作为融资保障。
应当说预售制在十余年为中国城市发展和房地产业经济是作出了巨大贡献的，促进了经济增长、就业和投资，使房地产业成为国民经济新的增长点。然而，这几年房地产的过热开发也对国民经济的健康发展带来了问题，主要体现在金融信贷风险隐患，以及持续飙升的房价弱化了社会大众对房价可支付能力。从某种意义上可以说，我国房地产开发的融资机制放大了市场投机力量，带来了市场扭曲。中国房地产开发项目的主要资金来源是银行贷款和房屋预售，而开发商自筹资金所占比例很有限。在以前，甚至一些开发商支付土地出让金都来自非自筹资金。以上海为例，房地产开发经营企业自有资金2001年为18.84%，2002年为17.53%，2003年为16.94%。
房屋预售制带来的销售市场价格的“低开高走”，既帮助解决开发商的融资问题，又带来房地产开发的“暴利”。这是因为：一是“先交钱、后交货”降低了进入房地产开发市场所需的门槛，降低了房地产商信用贷款需求，提高了开发上的资金流转能力；二是房屋价格一开始一般会定在平均价格之上，随后房价的走高带来的都是“额外”利润。“持续高走”的房价极大地降低了房地产开发的高风险性而刺激着开发商竞相进入。
房屋价格持续高走，也会激励潜在的买房者的热情和紧迫感，并满足已买房者的“消费心理”或投资期待。准备买房者感觉时不我待，为居住而买房的人们看到不断走高的房价使已买的房屋价格升值而欣慰；为投资而买房的人们在暗自计算着什么时候出售，从而获得最大的投资回报。当然，缺少其它可靠的投资渠道也是吸引房屋投资资金的原因之一。
因此，在我国，近年来房屋价格的持续走高从某种意义上来说是开发商与购房者相互驱动的结果。从开发商的角度而言，融资机制从根源上促使他们（如果不是全部，也是绝大多数）联合起来共同推动房价高走。因为只有这样，他们的资金运作才会顺畅，房地产开发项目才能得到顺利进行。当然会有一些开发商会借此机会大做文章，从而实现“暴利”的追求。对购房者而言，或因误导、或因对房屋市场预期值高，很多人认为房价不会“跌”，甚至会持续高涨，无疑极大地刺激了那些有支付能力者对房屋的超前消费或投资欲望，也对近几年的房价持续走高起到推波助澜的作用。
中国房屋预售制的潜在风险是：(1)风险转嫁给消费者和银行；(2)通过“炒楼花”等制造楼市虚假紧缺，借机囤积抬高价格；(3)逐步提高房价慢慢卖，造成期房价格低的幻觉等。因此，房地产开发依赖于房屋预售的融资机制需要不断上涨的房价来配合，也就是说，融资机制成为房价上涨的重要原因之一。这是因为，如果房价不上升的话（并不需要房价下跌，只要房价不涨），哪个业主愿意预先购买还没有见过的房子？试想，如果房价在开发建设过程中保持不变（而不是现在的持续上升），那么，绝大多数业主都会持币待购，等到房子建成后再决定购买。因此，如果没有房屋预售制的话，中国的绝大多数开发商就都会面临资金周转问题，很多甚至会面临破产的风险。
因此，我们认为，在当前阶段为有效调控房地产价格，重要的手段之一是要限制、约束现行的房屋“预售制”，特别是在房地产虚假繁荣的市况下。这在某种程度上有点类似于当股票市场投机猖獗、虚假繁荣时，需要有效监控和限制一些融资套购链，打破虚假的“赚钱效应”幻觉。
三、外来人口特别是农民工的住房问题应纳入城市住房体系的整体考虑中
低收入外来人口的大量增加，对城市政府提供低收入者支付能力可以承受的住房提出了挑战。目前中国城市的雇主在农民工的住房提供中起到了重要的作用。但是仅靠雇主提供，严重限制着农民工在城市中的独立生存和选择职业的能力。在很多城市中都出现了大量的非正式的面向农民工以低价出租的住房。事实上，这类非正式住房的出现，和欧洲国家工业化和城市化大发展的年代曾出现的，以及很多发展中国家当前面临的贫民窟，没有太大的区别。这是城市劳动力需求迅速扩张和城市政府正式住房市场供给能力不足的结果。在前面不少年里，各地政府解决农民工非正式住房的主要手段是通过强制拆除或驱赶。但是，这种做法注定不能成功，因为拆除非正式住房的做法并不能缓解城市劳动力需求和住房供给不足的矛盾，反而会“火上浇油”激化矛盾。
当前，一些城市政府已经开始尝试向农民工提供专门的廉租住房。这样做的好处是可以利用政府调动资源的能力大量并且迅速地增加廉租房供给，克服市场供给的不足和滞后。但是政府提供仍然存在不少问题。主要的矛盾是：(1)政府提供的住房和农民工的需要之间存在差异。例如，政府住房主要是以单身农民工集体宿舍的形式，但是这种形式没有考虑到农民工正常的家庭生活需要；(2)为了能够降低成本，政府提供的廉租住房多半在城乡结合部，农民工的上下班交通非常不便，甚至有人住上了新房，却掏不起交通费，或工作地点距离住址太远依然被迫放弃，其结果是最需要住房的农民工反而无法得到支持；(3)即使这个政策在短时间内能够缓解农民工住房需要，但是在城乡结合部聚集大批不能享受城市公民待遇和社会服务的低收入居民，很有可能在长期形成并固化被城市社会所排斥的边缘化群体。
这些现象的存在说明中国经济社会转型期城市人口—居住—环境的矛盾和压力，要求我们必须把进城务工人员住房问题纳入城镇住房体系的整体考虑中，如何利用城镇住房政策便利劳动力市场的有效运转将成为我国城镇和谐发展的重大课题。
四、对于非正式住房的管理应纳入住房改革的议事日程
从中国城镇的发展看，完全依靠政府和市场来满足各个层次的住房需求是比较困难的。政府缺乏灵活性和市场的不完全性，会使相当一部分人的住房得不到满足。而由雇主、郊区农民等提供的非正式的、临时的住房，在很大程度上有助于缓解城市提供住房方面的瓶颈制约。例如，城乡结合部的农民工聚居地和“都市里的村庄”，其实就是农民工利用人际网络和可得资源自发解决住房的做法。这些住房没有经过正式的批准和维护，往往成为城市贫民窟。
这种类型的贫民窟在当今世界上很多发展中国家和工业革命前后的发达国家都曾大量出现，是城市人口规模迅速增大和正式渠道（政府和正规市场）的供给不能满足新增人口的需要所造成的。很多发展中国家沿用发达国家当年的做法，强行拆迁和驱赶住户，但是，事实证明，由于这种做法并没有给被拆迁住户以其他出路，所以被驱赶的住户还会重新回到聚居地或在附近的地方另起炉灶。特别是当今发展中国家工业化过程中需要承受更为沉重的总人口增加的负担，很多年以前在发达国家能够行得通的一些政策，如一方面强制拆除非正式住房，另一方面增大正式住房的供给，现在较难在发展中国家、特别是人口大国得到有效实施。
近年来，发展中国家正在逐步开辟出符合自己国情的适应性住房政策。如果仔细观察一下非正式住房的状况，虽然用城市的正规住房标准来衡量，它们通常低于最低要求，但是从其实用性和选址看，却是在相当大程度上迎合了住户的基本需要和支付能力。从这一点出发，很多发展中国家利用国际组织的援助或政府资助，把地方政府从非正式住房的清理者转变成授能者，对已经建成的非正式住房或形成规模的聚居区进行基本维护和基础设施配套，如提供干净的水源、必要的卫生设施、供电等。这样，政府解决这部分人住房的开支大大下降，并且降低了资金风险。从住户的反应看，因为并不用彻底改变他们的生活空间和地点，条件的改善起到了为居民提供更多便利的作用。从非正式住房的提供来看，相当于私人房主自主建房或扩房加盖，并得到一定的政府补偿，通过出租获得一定的收益。
当然，这样的解决办法必然涉及土地使用权、产权等方面的矛盾，需要有相应的法规来解决。此外，还需要注意政府的授能作用向贫民区住户发出了什么样的信号，是不是将来就可以随意占地盖房，造成既成事实？这当然不是政府所乐于接受的解决方案。因此，政府还要同时下大力气投资于正式住房的建设和维护，以解决低收入群体和外来人口的住房紧张问题，从而防止新的非正式住房和贫民窟产生。
除此以外，在其他发展中国家，政府提供一定的优惠政策，利用个人集资实现的合作建房在解决低收入外来移民的住房方面也起到了积极作用。这种建房方式有利于弥补低收入群体信用水平低，无法从金融机构得到贷款的缺陷。当然，这些新的尝试本身也受到一定的法规和产权界定方面的限制，需要有相应的政府配套管理措施与之相协调。
近年来，越来越多的国家开始调动非政府组织和民间团体的力量从事住房提供。非政府机构的优势在于，它们不以营利为目标，相对于市场来说，针对低收入群体的关注多，对基层信息的掌握比较准确，运作灵活，创新手段丰富。很多国家的经验证明，非政府组织在解决发展中国家的贫民窟问题方面起到了积极的作用。
我国作为人口大国和二元经济特征极其明显，正进入工业化、城镇化加速时期的发展中大国，非正式住房的管理问题已成为政府不能回避的重大社会问题和公共政策事项，应将其纳入我国住房改革的议事日程中，加以通盘的考虑和积极合理的政策设计。
五、把住房拆迁改造和城市中长期规划与民生结合起来进行通盘考虑
在中国全面实现住房市场化改革以来，十几年间拆旧房盖新房的活动非常活跃。不仅仅是老旧的建筑被拆除，就是刚刚盖了十几年的建筑也有一些被拆除，让位于更新、更高档的住房或商业用房。这样的活动也部分地来源于开发商的投机活动。从表面上看它展现了并在一定程度上促进了地方经济繁荣，但是这样的不断拆改亦容易迅速地破坏城市生活空间的完整性和各类基础设施管道、网络的连通状态。此外，这种快速的住房拆迁往往没有考虑到城市居民生活和就业的便利性。例如，城市中心地带的住房越来越少，居民更多地移到城市外围，而且这种移动愈演愈烈，使得大城市如北京、上海的普通居民上班时间人为地延长。与此相配套的措施是更多地通过造桥修路来便利居民上班交通之需。但进一步的造桥修路又促使更多的住房被外移，很快又会创造更多的交通阻塞。此外，原住地从事小规模经营的人不得不搬离其生意所在地，虽然住房的基本条件有可能有所改善，但是他们失去了原社区所提供的维持基本收入的空间。
从城市拆迁的补偿来看，一方面原住民越来越多地意识到拆迁并不能为他们带来真正的利益，所获得的补偿往往难以支撑其到边远地区获得体面住房后的长远生计；另一方面开发商积极从拆改中牟利而不愿充分补偿，原住民和开发商的矛盾往往严重影响城市的稳定性。从另一个角度看，拆迁带动的城市不断向外扩张增加了对城市用地的需求，在城市边缘又大量引起农业用地城市化的过程。这必然导致对失地农民的补偿问题，其中不仅要考虑到对土地收入的补偿，而且还要考虑到农民所不曾享有的城市社会保障。失地农民的不满在这几年里日益突出，已经成为不容忽视的不稳定因素。上述与城市住房开发及拆改紧密联系的两类问题均涉及私有产权的不完善和开发商对隐性暴利的巧取豪夺，但是究其发生的原动力，还是离不开城市内部无休止的房地产投机，以及拆改和城市的不断扩张所带来的利益分配不均。要改变这种现状，改革土地和财产的占有和所有形式是不可缺少的解决方案，但是如果不解决政府如何从“顶层设计”上处理好城市及周边土地开发和建设发展中长期规划的问题，以及通过这种规划及配套安排处理好利益分配的问题，则城市拆迁改造问题、相关民生问题和房地产市场发展问题，还是难以进入健康状态。
这种城市发展的中长期整体规划是其资源优化配置绝对必须的，又是市场机制本身不能有效提供的，只能由政府来提供，因而是对政府总体科学决策能力与水平的重大考验。其中，必然要牵涉到大量的技术性问题，但在我国，还必然要求在政府决策体制、制度上通过改革来保证形成稳定的长期行为。比如，任何城市都具有或大或小的“中心辐射”功能问题，需要从多种角度认真研究城市运作效率的有效格局，例如多大的辐射范围能够实现就业、住房和公共交通三者的有效平衡。从世界上很多国家大城市的发展来看，单中心的城市，发展到一定规模就必然导致效率降低，需要向着多中心的方向发展，形成就业、居住和交通枢纽的局部化，同时又达到贯通联结，以提高城市功能的综合效率。这里需要强调的还是居住与就业的关系，而公共交通是二者的联结纽带，直接影响到城市的辐射功能与范围。地下蛛网状的公共轨道交通体系，对大都市（更不要说特大都市了）一般都是不可或缺的基础设施，但其合理规划方面必然要求政府在“顶层”通盘考虑所有相关因素，并以法治的力量在数十年的时间段内，持之以恒地贯彻落实这种规划。
六、把住房建设同社区的构建结合起来考虑
社区构建具有多方面的功能，它不仅能够为社区内的居民提供各种生活便利，而且有助于提供各种地方性的有偿及志愿性的社会服务，有助于完善地方行政管理，并维持地方公共安全。社区发展的重要支柱是居民之间的信任和较确定的关系网络。频繁的住房搬迁会破坏住户与社区维系稳固关系的可能性，成片的住房拆迁则破坏了现有的社区网络。新居民区的社区和社会服务的建立往往需要许多年的磨合和积累。
由住房搬迁造成的住户在城市内部的流动和外来流动人口的增加，会直接导致社区氛围的弱化。这种弱化往往又引起社会治安水平的下降。多数居民区目前防范城市犯罪的最主要手段是建立封闭或半封闭的小区。但是，从欧洲很多国家的经验看，封闭式的小区可能进一步弱化城市社会群体之间的联系和了解，加剧社会分割。特别是贫富群体之间的地域隔离，会形成明显的社会排斥(social exclusion)，潜移默化地恶化了社会群体之间的关系。另外，社区气氛的弱化也导致较多的邻里内部犯罪。这种现象在低收入群体聚集的地方更为严重。因此，积极促进社区功能的发展，利用社区减少犯罪和促进和谐，已经成为发达国家城市住房政策的一个重要组成部分。
这些问题不久前在中国城市住房政策中似乎还提不上议事日程。特别是在住房改革初期，人们从不能选择住房、不能选择邻居和社区，过渡到拥有选择权，更换和拥有住房带来的潜在利益从表面上大大超过了对现有住房社区氛围的珍惜。但是从中国城市的发展趋势看，随着越来越多的人建立了相对稳定的住所，社区发展的需要已经越来越强烈，与此同时有很多与社区遭到破坏紧密相关的社会问题已经初露端倪（不断增多的城市犯罪、贫困群体聚居区的社会服务缺乏等，就是十分突出的例子），社区功能的恢复和加强已经是日趋显著的现实需求。因此，考虑到城市的稳定健康发展，政府应考虑适当限制过于频繁地以追逐商业利润为目标的住房升级开发，注意维护和管理现有住房，积极建设相对稳定的城市社区。
七、住房建设应当充分考虑到资源约束和可持续发展的要求
中国快速的城市扩张已经引起了世界范围内的广泛关注。一方面，中国的资源和能源消耗对国际市场产生了一定的冲击；另一方面，中国的资源粗放型开发已经直接影响到自身经济增长的可持续性。如果我们不积极采取有效措施推进资源节约型、环境友好型的建设发展，不尽快实现经济增长方式由粗放型向集约型的转变，则资源约束会较快成为中国经济增长的瓶颈，打击中国经济社会发展的潜力和制约现代化战略目标的实现。
与住房相关的资源耗费，首先体现在拆改周期的日益缩短造成对建筑材料和能源的大量需求。拆改周期缩短导致私人房地产开发商有动力从事低质量住房的建设，从而加速了住房的维护成本。从环境和常规运行看，城市不断扩张对基础设施建设和交通工具的进一步需求所引发的城市污染和交通阻塞的恶化，已经成为城市发展的显患。
世界上成熟的住房体系内，存量住房总是占有住房供给中的重要地位。存量住房的供给不仅包括原房主腾退的住房，而且包括利用现有住房进行翻修和改造的住房。这种形式的住房供给，有助于降低住房供给的成本和开发上的投资风险，是理性的、可积极选用的住房供给方式。
相比之下，中国的住房开发把精力较多地放在提供新房上。这与城市开发规划的制约条件与水平高低有关，也与购房者的偏好和市场现有住房的可改造程度有关，也与城市的土地供给有关。新开发地区特别是城乡结合部的土地供给限制少，新建住房中监理弱，会大大便利郊区地带以相对低质量的住房取代市中心住房，而住房需求的不断扩大和供求双方的信息不对称，也会把一部分高质量住房挤出城市住房供给。政府在住房改革和住房建设中，应当充分考虑这方面的国际经验和资源约束的特定国情，把握好住宅建设的质量监管，住房设计中的节能标准监管，以及其他一系列应由政府负责的资源节约、景观协调、布局合理、功能配套、高效便民、环境友好事项，贯彻可持续发展的要求。
八、加快建立和完善住房统计制度和管理体系，为制定住房政策及妥善解决低收入家庭住房问题提供决策支持平台
我国住房领域还没有形成比较完善的统计制度和物业管理体系，住房登记制度刚刚开始起步，国家也从未开展过住房普查工作。可见，我国住房政策的研究制定还缺乏比较全面和准确的数据支持，各级、各地政府应在多大范围和程度上解决低收入家庭的住房困难，也难以做到心中有数。因此，有必要对全国，首先是大中型城市的住房状况尽快进行普查，并加快推进住房统计制度和住房管理体系的建立和完善，为国家及有关部门制定切合我国实际、合理有效的住房政策，更好地解决低收入家庭住房问题提供必要的决策支持平台。政府准确和动态掌握低收入家庭的住房状况和收入状况，是准确界定住房保障对象的关键性基础工作。因此，在我国完成房改大业和完善住房保障制度，亟待加强住房保障的基础调查，建立社会成员住房档案和收入档案，并对之实行动态更新和管理。