财政分权对地方政府的诱导，本文主要内容关键词为：诱导论文,地方政府论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宏观过热的地方推力
近日，国家发改委公布了我国上半年分省的GDP数据。一眼望去，全国31个省市区的GDP增长率均达到两位数，经济增长的强劲态势令人振奋。与此同时，经济增长的强劲势头并没有赢得普遍的喝彩。简单的数据分析表明，看似一片大好的形势之下，经济层面尤其是政府治理层面上的隐忧更应该引起我们的关注。
在经济层面上，各省GDP超预期的高增长强化了人们对经济过热的担忧。在当前宏观经济走势的讨论中，主张经济过热的呼声渐成压倒之势；显然，这些最新公布的宏观数据为这种观点提供了近乎定论的有力证据。今年上半年，7成以上省区的GDP增速超过了12％。这绝对不是一个能够让人平静对待的数字；面对它，相信很少有人能够否认经济过热的事实。
不过，我们相信这种过热还只是局部性的。主要与房地产业相连的固定资产投资仍然充当了推升GDP高涨的主导力量。国家发改委地区司的报告显示，与去年同期相比，绝大部分省份的固定资产投资增幅提高，全国有7个省份投资增幅超过40％，其中有2个省份超过50％。
注意到这一点，对于理解当前为什么没有急于采取加息这类普遍性的紧缩政策是重要的。
不过，与宏观经济冷暖这个短期问题相对的是更为根本而持久的体制问题。纵观中国改革的逻辑，向地方政府下放经济决策权力同时按照经济增长绩效考核地方官员是其核心所在。我认为，由此塑造的中央-地方关系使得地方政府有巨大积极性去推动经济不时地出现过热，甚至不惜人为地造出GDP繁荣的假相。
本来，考虑到中国统计建设的现状，统计数据出现一定的出入是正常的。可是，目前国家统计局和地方统计局在计算GDP时的方法基本一致，单单技术层面上的原因远不能解释GDP双版本的出现。实际上，地方GDP总和大幅超过全国GDP数据几乎成了惯例。去年，两者之差接近14000亿元，而按照上半年的态势，今年的情况有过之而无不及。在现行的体制下，地方政府不仅在经济决策上有很大的自主权，而且在统计数据的申报上也有极大的话语权。为了在GDP指标上占据相对优势，地方政府不约而同地加入了GDP注水的行列。其结果是各地上报的GDP数据整齐地分布在一个偏高的水平上。与此同时，处于信息劣势的中央政府很难准确考察统计指标的真实性。即便认真起来，也是罚不责众。
从这个角度上，无论是令人担忧的经济过热，还是地方GDP数据的虚高都与现行的中央-地方之间的微妙关系密不可分。正在落实的很多举措，强调了对地方政府实行更加合理的政绩考核，并努力增加统计的独立性。我们认为，这是合理的方向。不过，进一步理顺上下级政府的关系是更为彻底的措施。在考核地方政府的业绩时，更多地参考民意可能是节约中央政府监督成本、规范地方政府行为的好办法。
二、地方推动的中国经济增长
俗话说，上有政策，下有对策。中央——地方间无休止的博弈在当前可以说表现得尤为淋漓尽致：从持续一段时间以来的房地产调控的举步维艰，到新近爆出的地方政府固定资产投资冲动的屡禁不止，再到越演越烈的产业趋同、重复建设、地区间产品和要素壁垒，所有这些顽症无一不是地方政府不择手段地进行GDP竞争的明证。中国的地方政府何以对经济增长如此痴狂?经济学家较为一致的看法是，财政分权构成了其中关键性的制度安排。
在这种类似于M型(有多个并列部门)的组织架构下，地方政府为着增长更快而进行着激烈的竞争，中央政府则按照其相对绩效进行政绩考核。正是在这个意义上，著名华裔经济学家钱颖一认为，中国的财政分权改革把更多的权力“下放”给地方政府，产生了类似于西方学者蒂博特早在1956年提出的“联邦制”下的地区分权制度。很多人注意到，分权体制下，对经济增长热情高涨的地方政府有力地推动着市场化进程和效率改善。不仅如此，财政分权下的政府竞争在某种程度上可以看作是理解中国经济增长和困境的总枢纽。一方面，地方政府有了发展经济的巨大动力；与此同时，中国财政分权所造成一系列成本也正变得越来越不能承受。
三、中国特色的财政支出结构
这里试从政府支出结构的扭曲加以剖析。在地方政府竞争的多种途径中，财政支出显然其中重要的一环。由于不同类型的财政支出对推动地区经济增长(尤其是任期内的增长)的作用是不同的，追求“政绩最大化”的地方政府就有激励把更大的比重支出在能够直接推动增长并有助于吸引外商直接投资的基本建设上，而相应地忽视在公共服务上的支出。如是，我们有理由相信，财政分权体制以及与之伴随的政府行为将对地方财政支出结构带来显著的影响甚至扭曲。
有关财政支出的大量研究认为，为了吸引要素尤其是资本的流入，地方政府会竞相削减其所征收的税率，同时搭便车和地方政府的非合作行为也使得公共品的供给必然低于最优水平，这两方面都会导致公共支出总体规模的不足。在中国的财政体制下，公共投入的责任更多地落在地方政府身上，不足的现象应该更加明显。然而，至少在基础设施上，中国演绎出了一个罕见的有效机制，大大领先于同水平发展中国家。既使是在内地城镇，宽广的马路、开阔的市容规划常常令人吃惊。最近中国和印度之间引人注目的比较视角展示了中国在基础设施建设上的绝对优势；不久前《经济学家》的一篇文章也指出，与印度类似，拉丁美洲也存在着基础设施建设的困境，并且，与中国形成反差的是，正是这些国家的政府成了基础设施建设的绊脚石。
与此同时，中国政府对人力资本的投资(尤其是教育投入)和公共服务的投入却存在着令人尴尬的不足。这些方面投入的落后同样可以在国际比较中得到清晰的展示。诺贝尔奖得主赫克曼今年发表的研究指出，1995年中国(包括各级地方政府)的教育投资大约占国民生产总值的2.5％，同时，国民生产总值中大约30％用于实物投资；在美国，相应的数字分别是5.4％和17％；并且，此后10年来这种投资结构的失衡有增无减。在转型和财政分权的文献中，俄罗斯通常被当作是中国的一个反面的参照系；然而，从财政支出的角度，是俄罗斯而不是中国更接近于合理的水平。《公共经济学杂志》提供的俄罗斯35个大城市(29个地区的首府和其他6个区域性中心)的数据显示，1992-1997年间教育在财政总支出的比重从19.4稳步上升到22.9，在教育、卫生和文化体育三项上的支出一致维持在40％的水平。相形之下，中国地方政府同期支出在教育和科教文卫上的比重分别仅为15％左右和不足25％。由于在中国这些支出主要是由地方政府负责的，因而，它在国家(中央+地方)财政中所占的比重更低。2004年，国家财政中用于教育和科教文卫的比重分别仅为11.8％和18.1％。
四、持续恶化的态势
除跨国比较之外，中国地方财政支出结构的扭曲甚至还有持续加剧的趋势。简单的数据分析显示，1994年“分税制”改革前后是进一步恶化的开始。这可能暗示，“分税制”改革之后，地方政府竞争的重心从符合经典分权理论的任意减免税、藏富于企的竞争转向了更加直接地推动经济增长的竞争，地区政府重物质资本投资、轻人力资本投资和公共服务的偏向被进一步强化。其间，虽然出台一系列旨在扭转这种态势的政策，但是收效甚微。下面我们以教育为例加以说明。
依据1986年施行的《义务教育法》，义务教育经费主要由地方(基本是县级)财政承担，中央财政置身事外。由于支出责任安排的不合理，加之财力拮据，逃避压力、乱收费、挪用教育经费等成为地方政府简单的集体选择。针对这一情况，在1980年代末，参照国际通用的公共教育支出占GDP的比例，国家确立财政预算内教育拨款占GDP在1990年代中期或到2000年应达到发展中国家4％的平均水平的目标，此指标正式列入1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》，之后又在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中作出了相应规定。1996年国家又将“科教兴国”立为基本国策，并要求加大教育投入。然而，仅从4%这个目标看，无论是用预算内教育经费抑或是全部财政教育经费计算，这个目标至今没有一年达到过。1992年以来，预算内教育经费占GDP比重从没有超过3％，全部财政性教育经费占GDP比重也一直在3.5以下。
五、公共物品供给的失衡
1950年代中期，发展经济学的主要奠基人之一刘易斯概括出了发展中国家的一个普遍特征——二元经济，如今这个术语已经以极高的频率出现在我们的日常生活中。实际上，如何实现更快的增长一致是党政的第一要务。这点在基础设施建设上表现的尤为明显。即便是在内地的城镇，城市规划动作之大往往让人咋舌。当然，落后地区紧巴巴的财政在以基础设施助推经济增长的同时，在教育、卫生、医疗、社会保障方面就显得顾头不顾脚。
这种“重经济增长、轻公共服务”的政府支出偏向与西方公共财政的支出模式形成了鲜明的反差。那么，是什么原因使得中国地方政府行为出现这样的偏颇呢?
至少有两点原因。其一，在于中国财政支出体制安排本身。中国公共人力资本投资和公共服务投入主要由地方政府负责，这使得财政投入上失去了保障，这也自然成为地方政府投入不足的借口，而中央政府政策规定也因为支出责任分配的不合理而变得不可置信。其二，中国政府在财政支出上所表现出来的特别倾向更重要的原因在于中国式分权自身的独特性，即经济分权与政治垂直管理的紧密契合。
经济分权意味着，中国式的财政分权向地方政府和企业提供了经济发展的巨大激励。如果说家庭联产承包责任制解决了中国农村和农民在1980年代的激励问题的话，城市和非农业人口的激励则是和对地方政府的放权紧密结合在一起的。在中国式的分权体制下，地方政府不再有激励向面临破产或经济绩效不佳的国有企业提供援助，大量弱小的企业被当作包袱甩掉；相反，民营经济则成了地方经济和财税收入的支柱，受到政府的青睐。市场化进程因而在地方政府的响应下一发而不可收。
经济分权还不足以构成中国经济发展的全部激励。越来越多的人开始注意到中国特殊的政治激励所聚集起来的特殊能量。国际上流行的关于中国和俄罗斯的比较研究，强调了中国的经济分权与垂直的政治治理体制之间的纽带。经历了几十年学习“老大哥”的努力，中俄两国转型前的许多情况几乎如出一辙，然而令人困惑的是，转型之后的绩效却成反差之势。撇开激进-渐进改革方案孰优孰劣的分歧不谈，分权体制的不同是不可忽视的一个重要因素。中国的经济分权是在政治垂直管理条件下进行的，而俄罗斯则是在政治自由化背景下实施的；在中国，中央政府有足够的能量来对地方进行奖惩，从而追随中央政府对经济增长的强调，而在俄罗斯，分权的背景是蹩脚的民主，中央政府过早地失去了奖惩地方政府的力量，地方政府就很容易被当地利益集团“俘获”以争取地区选票的支持，也有激励设置壁垒追逐租金。
最近的研究证实，中央的确是在按照一种相对经济增长绩效的指标来提拔官员。中央政府的这种激励方式就是将地方官员的政治升迁与当地经济增长绩效挂钩，并且在绩效考核时采用相对于邻近省份和前任官员的绩效评估的方式，尽可能地消除评估误差，加大激励效果。在中国，中央政府的“指挥棒”之所以如此强有力，是因为地方官员只有一个“雇主”，一旦离开了这个政治市场，就很难再寻找到其他政治机会。
只有从中国分权的这种独特安排，我们才能理解为什么中国的地方政府对经济增长有着独一无二的热情。
最近有一种意见认为，一些初始条件差的地区可能会选择放弃对资本等生产要素的竞争，而将更大比重用在取悦于当地居民的非生产性公共服务支出或是政府自身的消费上面。在中国，广阔的中西部地区不仅在后天的经济发展水平上远远落后于东部省份，其地理区位、人才资源等先天禀赋更难望东部之项背。沿海地区得天独厚的优势形成了对外资和人才的强力磁场。对于远离海岸线的内陆地区来说，放弃或许是一种诱惑，从经济理性的角度，明知不可为而为之远不是明智之举。但是，中国的政治治理结构可能再次发挥作用。因为中央政府在绩效考核时采用的是相对绩效评估的方式，所以在内陆地区内部存在着激烈的竞争，财政资源的匮乏使其可能发展出更为极端的以经济增长为中心的财政支出结构。注意到这一点，落后地区一边是遍地的开发区、宽阔的道路，另一边是破旧的校舍、贫困的教师，所有这些都是可以理解的了。
总的说来，现行体制的后果是，中国拥有了日新月异的基础设施，却在公共教育和服务上破烂不堪；中国式分权一方面缔造了中国经济高速增长的奇迹，另一方面却产生着巨大的成本和扭曲。1996年科教兴国被立为基本国策，2000年实施了西部大开发战略，2002年开始对所得税收入实行了中央地方的分享，并加大了对落后地区的转移支付。所有这些举措都是减少中国式分权成本的应时之举，但是我们还应期待更为根本的调整。
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