东莞市城建规划设计院 523129
摘要：现有“三旧”改造专项规划编制的探索基本局限在空间结构、用地布局、功能引导、密度分区、改造时序等传统物质空间层面的控制引导，一直以来都缺失系统化的政策管控研究。为在“三旧”改造工作，加强对特定资源的差别化对待，东莞市“三旧”专项规划编制结合现有规划编制存在的问题及底线管控思路，划定发展底线（产业保障区、历史文化及特色保护区、生态保护区），为城镇未来发展负责；划定改造核心区，避免房地产遍地开花；划定战略统筹区，预控战略资源，强化政府统筹，推动高水平开发；并提出各政策分区的管控要求，实现从“平均用力”到“差别化”的管制要求。
关键词 ：“三旧”改造专项规划，空间管控，政策管控，政策分区
一、背景
经过改革开放三十多年的快速发展，东莞建设用地规模，远高于国际警戒线（占总用地的47.7% ），面临着土地资源紧约束、公共服务配套缺乏、生态环境不断恶化、生活品质逐渐下降等问题。通过“三旧”改造是破解土地瓶颈、优化空间结构、提升服务配套能力、促进生态环境改善的必然之路。过去五年东莞在“三旧”改造中进行了积极的探索，取得了一定成绩，但是也产生了大量的问题。2013年，东莞出台《关于建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见 东府办〔2013〕151号（以下简称《意见》）》。结合《意见》,东莞构建了城市更新——专项规划——年度计划——单元规划的常态化的规划管控体系，明确“三旧”改造专项规划作为总体规划的“专项规划”，是完善和实施总体规划的重要路径，成为统筹“三旧”改造项目的纲领性文件。
二、广东省其他城市“三旧”改造专项编制规划与实践
1、“三旧”改造专项编制规划关注重点
《广州市“三旧”改造专项规划》明确旧城、旧村和旧厂的分类改造模式与要求，提出分类管控指引。针对“三旧”改造用地提出用地性质、开发强度、建设密度、城市风貌特色营造、历史文化保护等方面的空间管控要求；制定近期重点行动计划，建立“三旧”改造近期建设项目库。
《深圳市城市更新专项规划》明确了城市更新的目标，并从更新方式、改造功能、密度分区、城市设计、基础设施等多视角提出规划控制引导，制定了规划引导计划。特点：采用次区域为载体的规划方法，次区域规划图纸以用地功能为基底，附加政策属性的表达，包括重点发展地区、优先更新地区、策略整备地区、生态改善地区。.png)
深圳市空间分区图
《中山市“三旧”改造专项规划修编》针对改造用地从改造功能、密度分区、城市设计、基础设施等多视角提出规划控制引导；特点：结合城市发展方向，划定143个“三旧”改造控制单元，指导下一层面的“三旧”改造工作。
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用地布局图（中山市）
2、存在问题
（1）关注的空间管控，缺少政策保障机制
“三旧改造”专项规划的探索基本在空间结构、用地布局、功能引导、密度分区、改造时序等传统物质空间层面指导，缺失相应的配套政策引导。
（2）依标图建库线调整而调整规划，专项规划随意性大
以标图建库线（"三旧"改造用词，指每宗"三旧"地块在影像图、土地利用现状图、土地利用规划图上进行标注，并建立"三旧"监管数据库；是广东省"三旧"改造政策实施中的一个重要基础内容））划定改造分区，在标图建库线改变后，则改造项目无法报批，需要修正专项规划，而标图建库线半年即可修正一次，意味着专项规划也需要随着标图建库线的调整而调整，导致专项规划随意性大。
三、东莞市的“三旧”专项规划实践
1、“三旧”专项改造编制历程
（1）运动式推进阶段（2009-2012年）
根据粤府〔2009〕78号文规定，“三旧”改造政策三年有效。为抢抓政策机遇，东莞市要求各镇街、各部门结合职责范围，创造条件推动“三旧”改造。
为创造条件推动“三旧”改造，市属各部门全面放松管控，很多不合理的改造诉求都给予满足，《东莞市“三旧”改造专项规划（2010-2015）》严肃性受到极大挑战，规划确定的用地布局、开发强度、公共配套、道路交通、历史文化保护等刚性控制内容不断被突破，也给市场产生了错误的预期；哪里都可以改造，改造方向、改造强度由市场决定，导致“三旧”改造的全面失控。
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“三旧”改造用地规划图（2010版专项）
（2）微调政策阶段（2012-2013年）
在运动式推进过程中，“三旧”改造对于东莞市产业发展的空间产生了极大的冲击。为此，东莞市政府陆续发布：《关于印发加快推进“三旧”改造促进产业转型升级若干意见的通知》（东府办〔2012〕114号）；《东莞市“三旧”改造产业类项目操作办法》（2013）。规定：“三旧”改造用地规划为居住用地和商业用地的比例，原则上市区不高于60%，各镇不高于40%，并制定鼓励“工改工”的扶持政策。镇街申报的改造意愿，改造为产业用地的比例由过去的12%提升到24%。
在2010版专项规划基础上，2012年启动的《东莞市“三旧”改造专项规划及年度实施计划（2012—2015）（修编）》空间上明确了工改居住、商业的比例要求，一定程度上保障了东莞市产业的发展，适度扭转了市场的预期。.png)
“三旧”改造规划用地构成分布图（2012版专项）
（3）全面检讨阶段（2013年至今）
2013年国土资源部批复同意《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，“三旧”改造政策得以延续并长期化，东莞市“三旧”改造也将从一项试点性工作转变为常态性的制度安排和部署。
2014年，市政府印发《关于建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见》（2013），要求建立健全常态化机制推进“三旧”改造工作，要求各部门在“政府主导、规划管控、连片改造、计划实施”的原则下，检讨和修正“三旧”改造的管控体系。
结合《意见》,东莞构建了城市更新——专项规划——年度计划——单元规划的常态化的规划管控体系，明确“三旧”改造专项规划作为总体规划的“专项规划”，是完善和实施总体规划的重要路径，成为统筹“三旧”改造项目的纲领性文件；并于2015年启动《东莞市“三旧”专项改造规划（2015-2020）》的修编。
2、存在问题
（1）专项规划定位不清，刚性不足，单元规划随意突破法定规划
专项规划未经过法定程序审批，难以承担下层次规划编制和审批的依据；同时专项规划与下一层面的单元规划关系不清，使得改造项目由于没有专项规划的指导，最后演变成了控规调整，三旧改造成为调整的理由。
（2）根据标图建库红线确定改造区域，缺乏整体的考虑和安排
改造地块划定方式“自下而上，镇街根据地方诉求、改造条件、发展潜力划定“三旧”地块并上报，经平衡调整形成全市“三旧”改造用地的标图建库。且原有规划只对标图建库线内的用地功能进行策划，属于点式用地布局，缺乏对片区整体功能的统筹考虑。
（3）功能指引随意性大，违反已批总规的安排
一是“三旧”专项规划未与已批总规进行衔接，功能指引与总规、控规等法定规划中功能布局、用地安排不一致；二是“三旧”专项规划的没有系统的审查，也没有相对规范的审批程序，镇街用地安排随意性大。
（4）缺乏对特定资源的差别化对待
对产业园区、改造核心区、生态保护区和特色保护区的功能、建设开发等采取一刀切的方式，无改造类型、改造区域差别。
3、规划对策
（1）明确专项规划的法定地位
明确专项规划是指导和统筹镇街辖区内“三旧”改造工作的纲领性文件；是实施镇街已批总体规划的重要步骤，是近期建设规划的重要组成部分；是镇街年度实施计划、改造单元前期研究报告、改造单元规划等的编制依据；各项改造行为，不得违反专项规划的安排。
（2）规范改造功能指引确定的原则和方法
明确专项规划不是重新研究功能定位，而是根据已批总规进行解读，确定功能分区及指引，不得违反总规的安排。在符合功能分区的前提下，把已批总规用地性质调整为兼容性质的，需进行相应的说明和论证。
（3）自上而下确定需要改造区域，引导标图建库红线的调整
依据总体规划、重大基础设施（如轨道站点）的安排，判断现状功能需要调整或转换的区域,从有利于用地统筹、连片开发的角度，自上而下确定需要改造区域，引导市场按需要进行集聚化改造，引导标图建库红线的调整。
东莞未来改造的重点区域轨道2号线、莞樟公路和东深公路沿线以及中心城区、泛松山湖区域（与松山湖产业园区接壤的周边地区）、沿海产业区、塘厦、常平、水乡新城、东莞火车站地区。
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改造区域空间引导图
（4）以政策分区引导“三旧”改造
划定政策分区目的从“平均用力”到“差别化”的空间管制，明确引导什么，鼓励什么，禁止什么。划定发展底线（产业保障区、历史文化及特色保护区、生态保护区），为城镇未来发展负责；划定改造核心区，规范准入区域，引导市场合理预期，避免房地产遍地开花；划定战略统筹区，预控战略资源 ，强化政府统筹，推动高水平开发。纳入标图建库的改造项目，须按对应改造政策分区的相关管控要求进行改造。
生态保护区指基于生态保护的要求，划定严禁拆除重建的地区。通过生态保护区划定逐渐改善生态环境。
政策管控要求：生态保护区内不允许拆除重建，镇街政府应对生态保护区内的现状建筑进行逐步的清退和复绿；对生态保护区内的现状建筑进行清退并复绿的，可获得建设量指标奖励，该指标可转移。
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东莞市生态保护区分布图
历史文化及特色保护区指根据历史文化保护以及村落特色传承的要求，划定的改造保护区，用于保护历史文化资源和塑造地方特色，延续城市肌理。包括了历史文化名村、历史街区；广东省古村落；历史文化遗存较丰富的古村落等应纳入历史文化及特色保护区。
政策管控要求：区域内严禁破坏各级文物保护单位、历史建筑和有价值的建筑及文物线索；除全市文物“三普”中确定的各级文物保护单位和不可移动文物外，对已发现和在改造过程中新发现的历史线索，在文物部门组织认定后，须给予有效的保护，禁止拆除；区域内不允许大拆大建，优先体现历史文化和地方特色保护，以综合整治为主；历史文化及特色保护区内的整治应从文化保护和特色传承的需要为出发点，并与周边环境相协调。
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东莞市历史文化及特色保护区分布图
产业保障区指以发展工业、仓储、科研设计、公共设施为主的区域，可适量发展金融保险、贸易咨询等项目。划定该区域鼓励工改工，限制工改居。保障产业发展，提升产业效益。规划确定的重要产业集聚区、产业廊道、市政府规定需要纳入产业保障区等应纳入产业保障区；
政策管控要求：产业保障区内应以改造为以工业、仓储、科研、公共设施用地为主，可适当发展金融保险、贸易咨询等；除按控规实施，改造为居住、商业用地项目，除按控规实施外，产业保障区内禁止工业用地改造为居住用地、商业用地等经营性用地，严控现状产业用地转换为其它功能用地；且按控规实施，工业改造为居住、商业用地，政府具有优先收储权利；产业保障区内，现状产业用地功能可转换为其它产业用地。
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东莞市产业保障区分布图
改造核心区是引导工改居、工改商项目有序发展，可以进行房地产开发的准入区域，同时是改居住、商住项目规划调整准入区域。优先完善公共设施和提升人居环境支持高强度、高密度集约发展，是政府近期重点推进的改造区域。主要包括现状及规划确定的城镇中心区、组团中心区等。
政策管控要求：除按控规实施（或微调）、市政府特别批准、旧村改造项目外，改造为房地产的项目应集中在改造核心区内；区内改造项目可结合改造诉求、发展条件等申请控规一般调整；经过技术论证，结合经济、社会发展需要允许在改造核心区内以“三旧”改造单元为单位，通过编制“三旧”改造前期研究报告等方式，按程序对规划进行调整。
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东莞市改造核心区分布图
战略统筹区是为提升战略节点的开发水平，政府提前预控的区域。主要包括了轨道站点周边地区，需要政府投入大量资金进行基础设施建设的地区和重大基础设施选址地区等。
政策管控要求：战略统筹区内的改造项目，由政府优先收储；政府确定不收储的，方可自行改造。由政府收储并公开出让的连片改造区域，在规划调整申请、容积率指标确定等方面给予一定的弹性。
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东莞市战略统筹区分布图
四、结语
目前已经有较多城市和地区进行了“三旧”改造专项规划的探索，但仍以强调空间结构、功能引导、用地布局、开发强度等传统物质空间层面指导为主。即便涉及政策分区研究，也是集中在某一方面的政策区，很少有城市进行系统的研究——在空间上划分政策分区后，配以差别化空间管控政策，保障特定资源的差别化对待。东莞以政策分区形式来引导 “三旧”改造的实践将成为未来管控城市改造活动的重要发展趋势。“三旧”改造实质上是空间利益的再分配，需要空间要素组织关系的调整，而政策分区则在其中发挥着关键的保障和支撑作用，将成为调控“三旧”改造工作、保障城市健康可持续发展的一个重要平台。
参考文献
1东莞市关于引发 《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》的通知.2014
2 东莞市城乡规划局《东莞市镇街“三旧”改造专项规划编制管理规定》2015
3东莞市城建规划设计院《东莞市“三旧”改造专项规划2015-2020》2020
4邹兵《增量规划、存量规划与政策规划》城市规划，2013（2）：35-37
5 赖寿华，吴军．《速度与效益：新型城市化背景下广州“-IB”改造政策探讨》，规划师2013(5)：36-41
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7赵燕菁 《存量规划：理论与实践》 背景规划建设，2014（4）：153-156
8任庆昌，汤燕良，黄开华，杨嘉《城市旧厂房改造规划探索—以广州黄埔区旧厂房改造专项规划为例》，规划师2013(8)：100-104
论文作者:郝云庆
论文发表刊物:《基层建设》2016年12期
论文发表时间:2016/8/31
标签：东莞市论文; 专项规划论文; 政策论文; 分区论文; 产业论文; 功能论文; 保护区论文; 《基层建设》2016年12期论文;