大连市社区老年福利资源配置探究，本文主要内容关键词为：大连市论文,资源配置论文,老年论文,福利论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、空巢老人课题的选定
空巢家庭是指不与子女同居的老人家庭。其家庭成员被称为空巢老人或单身空巢老人。进入上世纪90年代末期，家庭小型化的形成和空巢家庭老人的生活护理、高额的护理费用和高龄老年人的低收入构成了都市老年人生活护理上的两大难题。特别是对高龄，独居，体弱多病的空巢老人来说，空巢问题对他们的生命构成了直接威胁，生活上的照料已成为了他们的第一需要。
大连市老年人收入水准在全国处于中等水平，研究大连老年人生活护理问题和构建贴近老年人生活需求和老年人文化需求的服务体系，也将为国内其他城市提供有价值的支持。由大连大学社会福利研究所和大连市中山区就业服务中心等单位组成的“大连市居家养老服务体系的构建”课题组通过对大连市居家养老服务的考察，探求把社会责任的理念转化为老年福利资源并融入于社区的居家养老服务体系中，以保障居家养老政策的落实和满足空巢老人生活护理的需求。
二、空巢老人的居家养老调查
1.问卷调查
调查范围：课题组在大连市内的中山区、西岗区、沙河口区的各选出一个街道（以下按顺序称ABC街道）。以表1～表4为调查数据，提供给ABC三个街道。希望各街道负责居家养老工作的部门给予协助完成。调查期间为2005年5月10日——2005年6月30日。调查结果如下。表1：C街道提供了内容的全部数据。A和B街道只能提供了老年人总数一项。
表1 社区老年人基本情况调查
序号 指标内容 A街道
B街道 C社区居委会
1 老年人总数4682人 7385人 1145人
2 空巢老人家庭数703户
以下空白以下空白
3 80岁以上空巢老人数584人
4 需要照顾空巢老人数643人
5 需要照顾的低收入空巢老人数476人
6 已接受照顾空巢老人数 325人
表2：A街道发放问卷21份（60岁—75岁），居家养老院18人，子女照顾2人，社会养老院1人；B街道发放问卷15份（60岁—77岁），居家养老院11人，子女照顾1人，社会养老院1人，其他形式2人；C街道发放问卷23份（60岁—81岁），家庭养老院20人，子女照顾1人，社会养老院2人。
表2 社区老年人照顾意愿选择
养老方式的选择(只选一 普通养老院 子女照顾 居家养老院 请保姆入住 其他形式
参加老年互助活动,帮助照 愿意参加 不愿意参加 愿意接受 不愿意接受
不回答
料其他老人或接受其他老
参加社区服务公社,无偿帮 愿意参加 不愿意参加不回答
助照料老人
表3：A街道发放问卷18份（60岁—75岁），11人选择3、5人选择1、2人选择2；B街道发放问卷11份（60岁—76岁），8人选择3、3人选择1；C街道发放问卷23份（60岁—81岁），15人选择3、7人选择1、1人选择2。
表3 家庭养老院的设置
序号 方 法 待 遇适用条件 选择
1提供3人以上入住,住宅的老人本人免费享受服务
费用免交 住宅宽敞、收入低
2住宅出租给社区,以此领取一定的补助金,入住三人以上的家庭
费用减免 低收入、住宅紧张
养老院
3在自家养老
自我负担 住宅宽敞、收入高
4入住他人的家庭养老院 自我负担 住宅紧张、有支付能力
5在自家养老
费用减免 住宅宽敞、收入低
表4的数据由中山公园街道和桂林街道提供。
表4 社区老年福利资源配置和利用现状
资源/部门民政部门 劳动部门 医疗部门 社区服务中心 社区居委会
人力资源 公共服务公社 退管站医护人员 家政服务人员 家政服务人员
桂林街道 未实施活动中运营中建设中建设中
中山公园街道 实施中活动中运营中200人的家政服务人 协助社区服务中心
员队伍组织家政服务人员
队伍
资金资源 最低生活保障 退休金/医疗保 自筹资金/运营资金 居家养老建设资金 无资金
金险金
桂林街道 最低生活保障 退休人员享有 用于运营 不明 空白
者享有
中山公园街道 最低生活保障 退休人员享有 用于运营
用于家政服务员补 空白
者享有 贴
施设资源 街道社养老院 老年活动中心
社区卫生中心 无设备
无设备
桂林街道 面向中高收入 老年人娱乐活动 住院治疗/登门医疗 空白 空白
老年人
中山公园街道 面向中高收入 老年人娱乐活动 住院治疗/登门医疗 面向低收入居家养 协助社区服务中心
老年人 老院200户组织家政服务人员
队伍
2.居家养老院实地调查
课题组于2005年5月底对沙河口区中山公园街道居家养老院进行了实地调查。调查方法为直接面对面采访，听取居家养老院负责人的情况介绍和采访被养护老人及养护员。在对政府全额补贴的个案采访时了解到如下内容（见表5）。
表5 大连市家庭养老院的调查内容
调查内容
老人(崔)家政服务员(杨)
护理工作内容
家务、洗衣、扫除、做饭、购物、户外活动
护理工作时间
早上8点至下午4点.其中可以利用老人吃饭时间和午休时间回家料理自家家务
护理工作的必要性
得不到照顾会感到生活上极大的不方便 不做此项工作会影响家庭收入和家庭生活
水平
和其他护理方式的比较
自己只出极少的一点资金就能得到如此照和其他护理工作的比较工资偏低,但时间机
顾而感到非常满足动性强,可抽空照顾家
与普通养老院相比的不足之处 洗澡困难,4点家政服务员之后,生活看到困
不享有退休金和医疗保险金而感到有后顾
难 之忧
对护理工作的满意度 节假日也能和老人一起过而感到了家庭的为了老人的生活幸福而尽自己的微薄之力
温暖而感到光荣。
据调查，沙河口区中山公园街道居家养老院创办于2001年。最初街道以筹集到的15万5千元作为启动资金，在社区内挑选了14位失业女工，把她们派到辖区内生活最困难又最需要得到照顾的14户老人家中，为老人们提供日常的生活服务。并以每月100元到300元不等的形式给予补贴。最初把这14位女工称为家庭养护员，把接受家庭养护员照料的老人家庭称为居家养老院。居家养老院由此得名。
2002年11月至2003年7月，沙河口区政府开始在全区所有街道推进“居家养老院”建设。先后下发了《关于实施“星光计划”推行社区居家养老院服务体系建设的通知》、《沙河口区加快推进社区居家养老院建设的设施方案》、《沙河口区实施居家养老服务经费补贴办法》三个文件，到2004年3月为止， 沙河口区居家养老院的数量已经发展到近200户。
3.社区公共服务社的调查
据调查，社区公共服务社首先在沙河口区香炉礁街道（原工人村街道）和西岗区北京街街道创办。对此2001年6月大连市政府发布专门文件（2001年40号文件），要求在全市街道成立以低保对象为主要参加者的社区公共服务社，自此社区公共服务社开始在全市推广。课题组于2004年底就社区公共服务社的落实情况分别对香炉礁街道（原工人村街道）和西岗区北京街街道进行了调研。上述两个街道为解决低保政策执行中的问题，组织有劳动能力的低保人员集体上岗、以工代赈，使有劳动能力的低保人员参与社区公益活动之中。
4.老年互助会的情况调查
为借鉴其他城市老年服务工作经验，课题组专程到上海考察了上海老年生活护理互助会的工作情况。（据调查老年生互助会在大连市没有得到有组织的开展）上海市早在1999年就由老龄委等单位着手组织老年互助会试点工作，首先起草了《上海老年生活护理互助会（试点）章程》及《上海老年生活护理互助会（试点）管理办法》，并设计了一系列具有较强操作性的管理实施办法。上海老年生活护理互助会按“政府支持、多方参与、依托社区、民间操作”的模式运作。互助会的目标是要建成覆盖全市的老年生活护理互助网络。互助会在上海市各区县设立办事处，作为互助会管理委员会的派出机构，负责互助会在该辖区内的工作；根据需要，各街道（乡、镇）设立互助会服务站，居（村）民委员会设互助会联络点。
*互助会运作模式
互助会有“货币互助”和“劳务储存”两种模式。“货币互助”活动以货币的形式参加老年生活护理互助，则每年须按规定缴纳一定额度的“护理互助费”（标准为每年365元）。“劳务储存”活动以护理劳务的形式参加老年生活护理互助，则本人或其家属在经过必要的护理知识培训后，需为本会部分或完全丧失生活自理能力的会员提供符合要求的护理劳务，经互助会认可，可以将其服务的有效时间记入个人“劳务储存”账户，进行劳务储存。
*会员的权利
参加“货币互助”的会员，在连续缴纳护理互助费满15年后，因疾病或正常衰老导致生活不能自理时，可向互助会提出书面申请，经核准可享有每天至多4小时的护理劳务或护理费用资助。入会时生活已经不能自理的会员，在一次性缴清15年护理互助费后，即时向互助会申请护理资助。参加“劳务储存”的会员，在部分或完全丧失生活自理能力时，由互助会向其提供护理劳务服务。服务的有效时间，原则上与该会员在互助会储存的劳务总量相当。
三、调查研究分析
1.居家养老院的管理模式
居家养老院是一种与普通养老院不同的全新的老年护理模式。当一位老人需要得到照顾时，家政服务员入住老人家庭，并作为老人家庭的一名成员24小时与老人生活在一起，不但能使老人得到全方位照顾，也给予了老人子女般的关爱。通过老人和家政服务员的长期接触，会逐渐增进彼此之间的感情，使老人能真正地感受到一种家庭式的亲情温暖。
居家养老院既给予了那些不愿意离开自家到养老院养老的老人一种精神上的宽慰，又在一定程度上帮助那些负担不起养老院费用的老人得到了应有照顾。既有家的亲情，又能得到近似养老院般的照顾，这种护理方式可以说就是一种新型的家庭抚养方式。从狭义上理解居家养老院，可解释为老人无需入住养老院就能享受到与养老院同样的生活照顾的一种家政服务员入住老人家庭的护理方式。但从广义上讲，更重要的是居家养老院实际上是一个老年服务机构。它不但承担照顾老年的任务之外，还有责任把入住老人家庭的家政服务人员组织起来、把每一户居家养老院管理起来。从而形成了一个老年家庭服务网。所以从此种意义上来讲，居家养老院又是一架连接空巢老人和家政服务人员之间的桥梁。在中国以居家养老院的形式解决单身空巢老人的晚年生活护理问题既符合当前这一代老年人的生活习惯，又符合中国文化传统习惯，因此有着广阔的发展空间。其发展的可能性表现在三个方面：1、中国都市有着“保姆”入住主人家庭，与主人共同生活的传统习惯。2、空巢家庭现象反之为“保姆”入住空巢老人家庭提供了居住空间。3、农村的女性流动人口和城市失业女工为居家养老院提供了丰富的劳动力资源。
中山公园街道的居家养老院首先得益于深入调查研究和详细地掌握了辖区内老年人的第一手材料，反之只提供了老年人口总数一项的AB两个街道在老年养老工作上没有有效地开展工作。由此如果每一个街道社区都按照表6的内容把社区内老人情况摸清楚，并把空巢家庭分成如下几种类型，就会有可能为空巢家庭老人制订出一个较为可行的照料方案。
首先把空巢老人按年龄分为低龄空巢老人和高龄空巢老人。低龄空巢老人的年龄设定为60～79岁，80岁以上为高龄空巢老人。然后根据身体及经济方面的不同情况做出如下类型划分。高龄空巢老人在饮食起居方面大多需要有人照料，因此不以身体健康者分类。
根据表6我们又可以按空巢老人身体需要照顾和生活需要救助的程度将其分成1—4个生活照料对象等级（见表7）。
表6 空巢老人类型划分
低龄空巢老人 ①身体健康、生活无需救助的空巢夫妻
②身体健康、生活无需救助的单身空巢老人
③身体健康、生活需要救助的空巢夫妻
④身体健康、生活需要救助的单身空巢老人
⑤身体需要照顾、生活无需救助的空巢夫妻
⑥身体需要照顾、生活无需救助的单身空巢老人
⑦身体需要照顾、生活需要救助的空巢夫妻
⑧身体需要照顾、生活需要救助的单身空巢老人
高龄空巢老人 ⑨身体需要照顾、生活无需救助的空巢夫妻
⑩身体需要照顾、生活无需救助的单身空巢老人
（11）身体需要照顾、生活需要救助的空巢夫妻
（12）身体需要照顾、生活需要救助的单身空巢老人
表7 空巢老人照顾等级划分
一级照顾对象 （12）身体需要照顾、生活需要救助的单身空巢老人
⑩身体需要照顾、生活无需救助的单身空巢老人
⑧身体需要照顾、生活需要救助的单身空巢老人
⑥身体需要照顾、生活无需救助的单身空巢老人
二级照顾对象 （11）身体需要照顾、生活需要救助的空巢夫妻
⑨身体需要照顾、生活无需救助的空巢夫妻
⑦身体需要照顾、生活需要救助的空巢夫妻
⑤身体需要照顾、生活无需救助的空巢夫妻
三级照顾对象 ④身体健康、生活需要救助的单身空巢老人
③身体健康、生活需要救助的空巢夫妻
②身体健康、生活无需救助的单身空巢老人
四级照顾对象 ①身体健康、生活无需救助的空巢夫妻
综合分类，我们可以认识到最需要得到照顾的老年人群体应该是表7中（12）⑩⑧⑥的单身空巢老人。因为属于这一群体的空巢老人在其单身生活中人身安全存在着一定的危险性，由此在日常生活的照顾方面比第2 个照顾等级的空巢夫妻会有更大的需求。第3和4个照顾等级的照顾对象属于身体健康群体，对他们的照顾主要是在急病等特殊状况发生时进行的。因此现在我们要首先把注意力投向第1和第2个照顾等级的照顾群体，围绕着这两个等级的照顾群体来设计我们的照顾方案。
从照顾对象来看，中山公园街道的居家养老院主要是围绕着第1个等级的照顾群体开展工作的。由此在中国都市大力地发展居家养老院将会极大地提高一级照顾对象的单身老人的生活质量。
2.老年互助与志愿者服务
在大部分老年人及其家庭难以独自承受老年生活护理给其带来的经济压力面前，属于三级照顾对象和四级照顾对象中有相当一部分是刚离开工作岗位，身体依然健康，本身也有强烈的参与社会、服务社区的意识的老年同志。采取有效措施，促进老年人之间的互助，特别是开展身体健康的低龄老年人为高龄老年人服务是开发老年人资源的有效途径。在街道社区里开展的“一助一结对子”活动是一种容易被老年人接受的照顾形式，因为他们之间容易沟通，相互间的帮助也细心周到。同时通过这种互助的形式不但能解决自己的问题，也可以减轻家庭和社会增加负担。为空巢老人在家庭无子女的情况下开展居家养老起到很好的促进作用。上海的经验证明了在大连试行开展老年互助会活动的可能性。
如果说老年互助会是通过老人之间互助的形式解决老年自己的问题，社区服务公社则是由中年人为主帮助老年人的一种自愿者服务的形式。此项活动不仅有助于提高社员本身的生活质量，也密切了社员和社区老年居民之间的关系。
3.中国模式的居家养老
家庭养老可简单理解为老人在自家居住并由子女或配偶或亲属赡养，其养老的经济来源源于家庭成员。而社会养老则是以社会赡养为法律基础，老人多以在自家居住接受养老机构登门服务的方式来实现养老。前者主要是通过家庭（法律责任）——家（养老场所）——家庭（赡养义务），后者主要是通过社会（法律责任）——家（养老场所）——社会（赡养责任）这一过程实现的。
当前在城市社区开展的居家养老可理解是从传统的家庭养老即“家庭—家—家庭”向社会抚养的“社会—家—社会”方向过渡必然经历的一个阶段。其表现为家庭/社会—家—家庭/社会这样一种结构（见表8）。由原来家庭承担的一部分责任逐渐向社会转移最终实现社会化养老是中国模式的居家养老的主要内涵。在此其中，把法律规定为家庭义务的部分内容作为社会责任由法律明确规定给社会，以使社会能与家庭共同承担养老责任是社会参与型的居家养老的主要特征。目前这种社会参与主要应该体现在社会责任和社会组织两个要素上。模式的创新是以居家养老院为主，辅之以与老年互助会和社区服务公社相结合的构成居家养老三大支柱体系的服务模式。
表8 养老制度类别
养老制度 法律责任养老场所 照顾方式养老服务水平
家庭养老 家庭赡养
家 子女照顾低水平
社会参与型的居家养老 家庭与社会共同赡养 家 社会与子女共同照顾中等水平
社会养老 社会赡养
家 社会照顾
较高水平
四、结论与今后的课题
1.居家养老三大支柱是社会参与型的家庭养老的模式创新，因此首先从理论上肯定社会参与型的家庭养老才能更好地促进居家养老三大支柱产业的发展。可以肯定地说居家养老三大支柱产业，特别是以单身空巢老人为对象提供生活照料的家庭养老院将在中国城市今后的养老事业中发挥出巨大作用。而且它在解决了老年人的护理问题的同时，也有利于对城市流动人口和城市失业人口的再就业等社会问题的解决。
2.处于向社会化服务方向发展的社会参与的居家养老阶段，国家、社会与家庭应该共同承担赡养老年人的法律责任。通过法律约束政府和社会的行为，使社会能积极地参与到家庭养老事业中来是实现社会参与型的家庭养老的保证。
3.社会参与型的家庭养老的“家”已经不再是从前那种单纯的家的概念。由此，社会在与家庭同心协力共同承担照顾老人的同时，也要积极参与有利于在家庭内部开辟养老院的“家”的基础建设工作。将固有的“家”转变成“家庭养老院”之后，随之而来的问题是如何使空巢老人的家能适合于发展居家养老院的建设。这其中如何筹措资金对空巢老人的住宅进行改造等现实问题将成为我们今后研究的重要课题。