政府采购启动“阳光法案”的台前幕后，本文主要内容关键词为：台前幕后论文,法案论文,政府采购论文,阳光论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年的元旦，注定被人们关注。作为党的十六大之后的第一个新年，一切良好的开端都将为未来中国社会的全面发展开启胜利之门。而《中华人民共和国政府采购法》恰好从这天开始正式施行，它将为我国解决政府采购中存在的问题提供法律依据，对维护国家和社会公共利益、提高政府采购资金的使用效率，以及加强廉政建设产生深远的影响。
日前，本报记者独家专访了全国人大财经委员会《政府采购法》起草小组顾问，清华大学法学院于安教授。详细了解了这部法律出台的背景以及实施的意义。
政府是最大的买家
《21世纪》：从今年元旦开始，《政府采购法》就正式施行了。实际上，这部法律从去年6月29日一颁布就一直受到社会各界的关注。您认为是什么原因造成大家如此关注这部法律？
于安：《政府采购法》之所以受人关注是因为“政府采购”在一国经济中具有举足轻重的作用。
从现代社会的发展来看，国家在经济生活中的作用越来越明显。特别是“二战”以后，国家的职能不断得到强化，政府对经济的宏观调控也大大增强。而政府采购便是国家直接进行资源配置的一种手段。
根据西方国家不同的计算方法，政府采购一般是占到一个国家GDP的10-15%，或者是财政支出的30%左右。如果按照这个标准来计算，在我们国家就应该是1万亿到1.5亿元人民币，或者是7000亿元左右。而按照国外的说法，中国还应该高于这个标准，因为我们的国家职能更强，政府作用更大。
这么一笔巨大的资金掌握在一个买家手里，影响当然是相当巨大的，对整个经济的走向，对整个消费结构，对市场供求都会产生决定性的影响。从西方国家来看，政府采购可以决定一个或几个行业的兴衰，可以扶持一个行业的兴起，也可以淘汰一个行业。政府采购的作用可见一斑。
政府采购影响如此巨大，当然就需要规范。这么多的钱怎么花？花在什么地方？这些都是需要考虑的问题。所以国家制定、颁布了《政府采购法》，“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。
《21世纪》：“政府采购”这种行为应该说已经存在很久了，为什么直到现在才通过法律来规范呢？
于安：这里首先需要理解法律上的“政府采购”的含义。我们现在所谈的“政府采购”具有几个特征：首先，使用的是财政性资金，也就是说花的不是哪一个私人的钱；其次，通过合同的方式有偿取得，也就是说要面向市场；最后，要有强制竞争。
这种“政府采购”的定义实际上是近二十年来，才在全球范围内取得共识的。在过去，政府满足需求一般主要是通过两种方式：
一种是把政府采购等同于私人采购，遵循私人购买的规则，按照市场的要求去采购，特别在欧洲国家，这是比较普遍的。私人购买需要利益驱动，同时强调意志自由。可是政府采购花的不是私人的钱，购买者没有利益驱动，就不会去主动降低采购成本，并且并不因此受到法律的管辖。所以，按照私人购买规则来进行政府采购是风险比较大的。
另一种方式就是政府“自制”。也就是政府通过自办企业，自己提供产品和服务来满足自己的需要。这在我们国家就比较典型了，大量的国有企业、国有商业银行等等主要都是在为政府提供产品、服务。可是这种“自制”也比较麻烦，效率低下的问题始终难以解决。
以上两条路都存在问题，所以就必须寻求新的解决途径。近二十年来，经过全球化的探索，才基本上确立了现在的“政府采购”原则：政府采购集中于利用市场取得需求，政府不再自制，但在面向市场的前提下实行强制竞争，而这种强制主要就是通过法律规范来实现。
这样就大大提高了政府采购的资金使用效率，实际上也就提高了政府直接配置资源的能力，加强了国家对宏观经济的调控作用。
入世后的合法贸易壁垒
《21世纪》：这样看来，《政府采购法》的实施实际上是我们加速市场化进程的一个标志，也代表了我们国际化的水平？
于安：对，政府采购实际上已经成为了国际自由贸易的一个组成部分。
在WTO的法律文件中有关于政府采购的协议，不过是作为一个附带的诸边协议，没有纳入一揽子议定书。中国目前还没有加入这个协议，不过我们承诺“很快”加入，所以今年应该就会启动这个谈判，也许两三年以后就会谈成。
政府采购在WTO中有很重要的作用，因为涉及到一个市场划分的问题，它直接限制着适用多边贸易协定的范围。1947年的GATT是把政府采购排除在外的，认为政府采购不是商业活动，交易目的是自用而且非营利的。但随着经济的发展，政府采购在国民经济中占的份额越来越大，直接影响到国际自由贸易的领域划分，也就是一个公共采购市场和商业采购市场的区分问题。为了实现贸易自由化，WTO不得不考虑建立一个关于政府采购的国际协议。
我们国家在加入WTO时也是对政府采购做了划限的，“国有企业和国家投资企业的商业性采购一律不得算作政府采购”，“专门从事商业活动的事业单位的采购也不得算作是政府采购”。如果下一步开始具体的政府采购协议谈判，划限还会更加明确。
但是不是加入了政府采购协议我们的公共采购市场就会彻底放开呢？这也不是，这有一个各部门谈判的过程，还有一个起始价的问题，也就是说保护会一直存在，只是或多或少的问题。就比如美国，它是政府采购协议的缔约国，但它的《购买美国产品法》直到现在还仍然有效，只是适用范围小了而已。所以，政府采购是我们入世后可以合法使用的最大贸易壁垒。我们的《政府采购法》第10条也规定了：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”，这就是通常所说的“国货条款”，它对发展我们的民族经济是有意义的。
当然，《政府采购法》要是制定得不好，实施不当，国际上的影响是非常巨大的。
不仅为了“省钱”
《21世纪》：《政府采购法》最主要是解决一个政府采购的资金使用效率问题，那是不是可以把它理解为一部“省钱”的法律呢？
于安：恐怕不能这样简单理解。《政府采购法》的实施确实是为了节约政府采购成本，但它不仅仅是一个“省钱”的概念。国家每年要投入上千个亿的资金在政府采购上，如果这上千个亿的资金都能运行良好，那整个国家的经济结构就会十分良好；反过来，这些资金使用效率低下，那国家的经济会是什么样？所以，《政府采购法》不仅仅是一个“省钱”的法律，它是一个影响我们国民经济的大事。
我曾经看到一些媒体把《政府采购法》的颁布列为了2002年中国“反腐倡廉”的十件大事之一，我觉得这也还不足以说明《政府采购法》的作用。从经济学的角度来看，“腐败”是纳入在采购成本中的。腐败会导致成本的增加，使资源配置的效率低下；通过实施《政府采购法》，规范采购程序，保障公平竞争，确实可以起到反腐败的作用。但这也只是《政府采购法》的作用之一。
对于《政府采购法》，我们应该从经济的全局来着眼。如果我们每年几千个亿的投资都运行非常良好，每年我们都能拿到几千亿的优良资产和优质服务，国家的经济运行效率就会得到改善。它对整个国民经济的运行秩序、运行质量和发展方向具有决定性的意义。
另外，《政府采购法》还可以作为我们行政改革的工具。在上个世纪80年代以后的世界性行政改革中，把一部分公共职能（原来属于政府的职能）承包出去，是一个很普遍的做法。国外在这样做的时候很注意使用法律的工具，用的就是政府采购的规则，利用政府采购合同把公共事物承包出去，此次改进政府的职能，提高政府服务的效率。
弊端
《21世纪》：《政府采购法》如此重要，那么在我们国家的具体实施是一个什么情况呢？我特别注意到，2002年我们的政府采购规模为1000亿，而今年的预计是1500个亿，尽管规模增长了50%，但还是与您刚才谈到的计算标准（最低7000亿元以上），相去甚远。是什么原因造成理论与现实如此脱节？
于安：这里需要澄清一个事实，你所说的1000亿或1500亿的政府采购金额，实际上指的是财政部管辖的，主要是行政性消费。
按照《政府采购法》。政府采购的对象包括“货物、工程和服务”，但在我们国家，工程这块恰恰不是由《政府采购法》来调整的，不属于财政部管辖；它归国家计委、建设部，使用的是《招标投标法》。这次《政府采购法》制定的时候也考虑到了这个问题，在第四条里做了统一，“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”
政府采购在我们国家实际上是两条腿走路，一条是财政部这边，主要管行政性经费，政府采购的更多是行政上的消耗材料，当然也包括一些少量的固定资产的投资；但我们最主要的政府投资，也就是国外政府采购最重要的公共工程投资、公共设施建设是由计委、建设部来管的。这种不统一是历史造成的。
现在，“政府采购”主要是财政部在倡导，但它只能从自己的权限来做，所以统计的口径就比较小；但政府采购市场是一个统一的大市场，实际就肯定不限于1000亿或1500亿。我粗略做了一个估计，实际每年要超过6000亿，这里面包括了1998年以后我们发行的长期建设国债，因为这其实也是一种政府采购，是财政性引导投资。所以，今后如何把《政府采购法》和《招标投标法》统一起来，是《政府采购法》实施的一个重要任务。