行政法学视野下的教师职称授予行为——从中国首例高校教师状告教育部案谈起，本文主要内容关键词为：教育部论文,中国论文,首例论文,法学论文,职称论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[案情]
华中科技大学讲师王晓华女士于去年申报副教授未获通过，先后向校方、湖北省教育 厅申诉，并向教育部申请复议。华中科技大学认为王晓华担任讲师14年，没有在学校主 持或参加过一项科学研究项目，不具备晋升副教授的必备条件。王晓华对此提出质疑。 她称，华中科技大学的这一“框框”没有依据。今年2月21日，教育部下发《行政复议 不予受理决定书》，称教师职务评审行为不属于具体行政行为，是学校内部的正常管理 活动。3月3日，王晓华向北京市第一中级人民法院递交诉状，要求教育部撤销《行政复 议不予受理决定书》和《华中科技大学申报专业技术职务的条件》，审定她未能通过教 师职务评审的决定。诉状还称，华中科技大学的教师职务任职资格评审委员会是教育部 依规章授权设立的，评审结果具有可诉性。此案已由北京市第一中院受理，并将于近日 在京审理。这是国内首次将高校教师的职务评审行为纳入司法审查范围。
此案的争议焦点在于：教师职称授予行为是不是具体行政行为?如果是，能否提起行政 诉讼?
[评析]
一、教师职称授予行为符合具体行政行为的构成要件，是一种具体行政行为
(一)具体行政行为的构成要件
关于具体行政行为的构成要件，学界有不同观点。笔者同意这样一种观点，即认为具 体行政行为的构成要件包括4个方面：行政权能的存在；行政权的实际运用；表示行为 的存在；法律效果的存在。
1.行政权能的存在。权能指的是权利能力或资格，往往与组织的成立同时产生。行政 权能是实施法律，作出行政行为的一种资格。它是一种主体资格，是决定一个组织是否 为行政主体的实质性资格。所以，行政权能实际上是具体行政行为的主体要件或资格要 件。行政权能与行政权力是和谐统一的关系。可以这样说，享有行政权能即具有行政权 力，具有行政权力即享有行政权能。
2.行政权的实际运用。具体行政行为必须是行政主体运用行政权作出的行为。只有运 用行政权所作的行为才具有强制性和单方性，才符合具体行政行为的基本特征。运用行 政权是以享有行政权能为前提的。只有享有行政权能，才可能运用行政权。但是，仅仅 享有行政权能而并不实际行使行政权，所作出的行为仍然不是具体行政行为，因为享有 行政权能的组织也可以作出民事行为。
3.表示行为的存在。具体行政行为实质上是行政主体的一种意志，是一种表现于外部 的、客观化了的意志即表示行为。行政主体只有将其意志通过语言、文字、符号或行动 等形式表现出来，并且告知行政相对人之后，才能成为一个具体行政行为。否则，具体 行政行为则不存在或不成立。表示行为的存在是具体行政行为的形式要件。
4.法律效果的存在。具体行政行为必须是一种法律行为，能够产生一定的法律效果。 行政主体的行为都是一种意思表示，但是只有当这种意思表示为行政相对人设定、变更 或消灭某种权利义务关系时，才具有行政法律效果，才能构成具体行政行为。而且，行 政主体在作这种意思表示时，是期望得到法律保护的，最终能否得到法律保护有待于法 律裁判。如果一个行为不具有行政法律效果，即使该行为是享有行政权能的组织运用行 政权所作的行为，它也不是具体行政行为。例如，行政主体运用行政权所作的事实行为 。又如，行政主体在某一个具体行政行为的基础上运用行政权所作的第二次行为，如果 没有新的法律效果，就不属于具体行政行为。行政法律效果的存在是具体行政行为的法 律要件或内容要件。
(二)教师职称授予行为符合上述具体行政行为的构成要件
1.教育行政部门和被授权学校享有行政权能。教师职称授予行为的主体是教育行政部 门和被授权学校。第一，教育行政部门享有行政权能，理由是：其一，教育行政部门是 行政机关，不是权力机关或司法机关，这就决定它行使的权力是行政权，而不是立法权 或司法权。其二，教师职称授予行为的内容是对教师职称进行评审和授予，实质上是对 学校教师进行的一种管理，它不是国家教育行政部门从事民事活动时享有的一种民事权 利。其三，它的对象从具体上说是特定的教师，但在总体上则遍及国家所有学校的全体 教师，其目的是为了整个社会的公共教育事业。这就决定了教师职称授予事务是一种行 政公务，具有公共性质。因此，教育行政部门依法对这种行政公务进行组织和管理的权 力，即教师职称授予权，属于一种行政权力。第二，被授权学校也享有行政权能。其一 ，被授权学校行使的权力是行政法规、规章授予的权力。这种权力本身属于行政部门固 有的一种行政权，当它授予有关学校行使时，并不能改变其本身的性质，仍是一种行政 权力。其二，它是一种合法的授权。因为它存在着明确的授权机关、授权方式和授权范 围。
2.授予教师职称是实际运用行政权的过程。很显然教育行政部门和被授权学校在授予 教师职称时，行使了行政权。这种行政权是一种国家行政权，与学校内部管理权存在很 大差异。从主体范围上看，任何学校都具有对内部事务进行组织和管理的权力，而只有 高等学校和中等专业学校才能对本校教师的部分职称具有授予权。从取得和依据上讲， 教师职称授予权是基于有权机关的授权而取得的，它的依据是有关学校《教师职务试行 条例》等行政法规、规章；而学校内部管理权则是随着学校的成立而由国家法律规定的 一种固有权力。
3.教师职称授予行为是一种表示行为。教育行政部门或被授权学校依教师申请，对该 教师的任职条件进行评议、审定之后，认为具备相应职务的任职资格，即予颁发相应的 任职资格证书或职称证书，这是一种非常明确的行为。
4.教师职称授予行为能够引起行政法效果。第一，教师职称授予行为在教育行政部门 或授权学校与特定教师之间产生的是一种行政法律关系，而不是一种民事法律关系。教 师职称授予行为与教师职务聘任行为明显不同。首先，教师职称聘任是学校和教师之间 以签订聘任合同的形式，在平等基础上经过充分协商而实施的双方民事法律行为，双方 的法律地位是平等的，双方之间的关系是一种民事法律关系。而教师职称授予行为则是 依教师申请，由教育行政部门或被授权学校单方面实施的法律行为。双方的法律地位是 不平等的，双方之间的关系也是管理与被管理关系。其次，在教师职务聘任中，作为聘 任双方的学校和教师对于受聘、解聘及双方的权利、义务等都要在平等基础上充分协商 ，达成意思表示的完全一致。而在教师职称授予行为中，教师只有申请取得某个职称的 权利，至于能否得到该职称则完全由教育行政部门或授权的学校单方面决定。因此，教 师职称聘任是一种民事行为，而教师职称授予行为则是一种行政行为。第二，教师职称 授予行为能够引起行政法律效果。首先，教师职称授予行为的实施，可以直接为特定教 师设定某种利益。教育行政部门或被授予学校依教师申请，对该教师的任职条件进行评 议、审定之后，认为具备相应职务任职资格，即颁发相应的任职资格证书或职称证书。 该证书一经颁发，就赋予了特定教师相应的职称这种法律利益，使该特定教师取得了相 应的法律地位。其次，教师职称授予行为的实施，可以产生如下法律效力：(1)证明力 。任职资格证书授予了特定教师的相应的职称，持有该证书的教师可以用来证明自己享 有相应的任职资格，具有与授予职称相应权利能力和行为能力。(2)确定力。任职资格 证书一经颁发就具有不得随意变更的效力。如果变更，必须经过一定的程序。(3)拘束 力，即任职资格证书的约束效力。对于教师而言，应该依法享受证书所赋予的利益，认 真履行所授予职称要求的职责。对于教育行政部门或授权的学校来说，也有义务保障具 有相应职称教师合法权益的实现。
(三)结论：教师职称授予行为是行政主体依法行使行政权，并能产生行政法律效果的 行为，是一种具体行政行为，而不是学校内部的管理行为。
二、教师职称授予行为具有可诉性
(一)对于职称授予行为不服，教师有权提起行政诉讼
根据我国《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政 机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。该法第 11、12条分别以列举和排除的方式规定了行政诉讼的受案范围。根据第11条的规定，公 民、法人或者其他组织不仅对于行政机关侵犯其人身权或财产权的具体行政行为可以提 起诉讼，而且对于法律法规规定可以提起诉讼的行为也有权起诉。对此，自2000年3月1 0日起施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》( 下称“解释”)明确解释：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织 及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。可见，一 般而言，除法律作出了明确的排除外，具体行政行为都属于行政诉讼的受案范围。
《行政诉讼法》第12条规定下列行为不属于人民法院的受案范围：1.国防、外交等国 家行为；2.行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令； 3.行政机关对行政机关工作人员的任免决定；4.法律规定由行政机关最终裁决的具体行 政行为。“解释”第1条第2款又增加规定以下5种行为不属于人民法院的受案范围：1.公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；2.调解行为以及法律规 定的仲裁行为；3.不具有强制力的行政指导行为；4.驳回当事人对行政行为提起申诉的 重复处理行为；5.对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。对于以 上9种行为，公民、法人或者其他组织若提起诉讼，人民法院将不予受理。
不难推断：教师职称授予行为作为一种具体行政行为，符合可诉的具体行政行为的条 件，没有被明确排除在行政诉讼的受案范围之外。因此，教师职称授予行为具有可诉性 ，即教师有权提起行政诉讼以获得正当救济。
(二)我国台湾地区已有相同的做法
在我国台湾地区，也曾发生过一起类似的案件：成功大学某教授，在1992年因申请教 授升等评审，在成功大学教师评审委员会中票决未获通过。当事人主张其于初审及复审 评分中皆达“优等标准”，但不被成功大学教师评审委员会所认同而投票否决其升等案 。于是，该教授向成功大学提起申诉，申诉未果后，又向行政法院提起行政诉讼。在被 驳回起诉后，他申请大法官解释，认为行政法院1994年裁字第二九三号侵害其诉愿及诉 讼权。“司法院”大法官会议于1998年7月31日作成释字第四六二号解释。根据该解释 ，第一，各大学的校院系教师评审委员会是受委托行使公权力的行政主体。第二，其所 作的关于教授升等的最后审定，应属行政处分(相当于大陆地区的具体行政行为)，故得 救济。第三，行政救济机关仍得对专业判断的程序及结果有无违法或显然不当的情形进 行审查。