城市贫困人口社会救助方式选择的反思，本文主要内容关键词为：贫困人口论文,社会救助论文,方式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据民政部救灾救济司提供的1997年3月底的统计数字，在165个已经建立了最低生活保障制度的城市中，有直辖市3个，占总数的75 %；地级市106个，占49%；县级市56个，占13%。 各地救助标准差异较大，有200元以上的，也有99元及以下的。到1997年5月底， 全国已有206个城市建立了这项制度，约占全国建制市的1／3。①（99）在大规模救助开始之后，有必要对现行的贫困人口救助方式作一较为全面的回顾和评估，通过比较各地不同救助模式的差异及优劣，分析贫困救助制度发展所面临的困难和挑战，试图提出贫困救助制度规范运作的政策性建议，以保证有限的社会救助资金得到最佳的使用。
1.我国城市贫困救助的多种模式
从我国的历史及各国的实践看，对城市贫困人口社会救助方式主要有四种：一是现金补助；二是食品供应，发放食品券；三是以工代赈；四是负所得税实验。对这四种方式的选择和不同组合，构成了各地贫困救助的特有模式。
1.1 大连模式
其特点是补助对象为部分城区家庭月人均收入低于140 元的常住居民，资金由市、区两级财政按7∶3的比例承担，民政部门负责组织实施和归口管理。根据大连市统计局的测算，大连市四城区符合救助条件的人数为1.3万人，占市区总人口的1%。为稳妥起见，大连市将1.3 万人的基数上浮20%，调整为1.5万人，按各类人员平均月差30至86 元补助，则全年需资金600万元。而1995年1—6月份， 大连市实际领取保障金的人数为1248人，共发放保障金22.46 万元。武汉以大连模式为基础，又有所发展和创新，体现在：一是保障对象覆盖全体居民，二是资金由市、区两级财政按1∶1的比例分摊。
采取经费完全由市、区财政负担方式的还有重庆、沈阳、长春、哈尔滨、石家庄、合肥、福州、郑州等87个城市。
1.2 上海模式
其特点之一是分流保障，即一块由单位保障：凡家庭中有在职人员的由在职人员所在单位负责保障；另一块由政府保障：民政对象及其他无业人员由民政部门负责组织实施管理，资金由市、区财政共同承担。特点之二是保障标准城乡有别，且每年随物价上涨予以调整。1993年城区保障标准为150元，郊区为120元；1994年调整为城区165元， 郊区为132元；1995年城区240元，郊区165元。 特点之三是保障金发放与实物补助相结合。除发放保障金外，上海市政府采取了实物补助的措施，即对保障对象每人每月补助大米10公斤、食油0.5公斤、白糖0.5公斤。各区、街设置了专门的配货点定点发放。
这种由市、区财政与机关企事业单位分担的经费筹集模式被称为“谁家的孩子谁抱走”，采取这种方式的有上海、北京、广州、南京、杭州等78个城市。
1.3 厦门模式
厦门市城市居民最低生活保障线标准有两个， 即民政对象每月180元，非民政对象150元（1995年已调整为民政对象220 元， 非民政对象185元）。其保障对象也分为两块， 其一是家庭中有在职人员的由在职人员所在单位或单位主管部门补助（家庭中有两人以上有单位的，由一人提出，其他人员所在单位出具收入证明）；其二是民政对象和单位或单位主管部门确实无法补助的在职人员由民政部门补助。民政部门的保障金由各级财政负担，非民政对象的保障金来源分两种：一是单位或主管部门在职工福利基金中列支；二是单位或主管部门无法补助的，按单位的隶属性质，由市、区财政分别负担，民政部门负责民政对象及单位或主管部门无法补助的对象的保障金发放工作。据此，厦门市1994年计需保障金100万元，而1994年2月份全市有效保障对象为359户共880人，计需保障金64772元。
厦门的救助方式与上海大同小异，区别在于，一是民政对象和非民政对象的划分及救助标准的差异，二是没有实物救助。也有研究者把其归于上海模式。
另外，青岛市的情况较为特别，青岛市城市居民最低生活保障线的制定是为平息工人闹事的一次临时应急措施，与别的城市相比其工作前期准备不足，其标准低，定为96元／人·月，该城市保障标准现已调整为120元／人·月，且规定保障对象在住房、医疗、 子女上学等方面享受一系列优惠措施。
2.对救助模式的分析
有关城市贫困概念的界定、救助人群的划分、救助方式的可行性操作等问题，理论界已经作了许多研究，但现实与之有些脱节。实际的城市最低生活保障线制度的贯彻和实施，从现有的救助模式来看，存在着以下问题：
2.1 救助人群规模偏小，水平很低， 实际实施支出经费规模普遍低于实施前有关部门的估算。
截止目前，北京市共有保障对象1.7万户，3 万余人， 月支出经费326万多元；根据大连市统计局的测算， 大连市四城区符合救助条件的人数为1.3万人，占市区总人口的1%，而1995年1—6月份，大连市实际领取保障金的人数为1248人，不到市区总人口的0.1%， 共发放保障金22.46万元；厦门市1994年计需保障金100万元，而当年2 月份全市有效保障对象为359户、880人，计需保障金64772元； 青岛保障对象预测为6000人，年需保障金330万元，但1994年6月至1995年6 月实际保障对象为2400人，共发放保障金200万元。 各城市求助的人数都大大低于原来估计的数字，筹集的救助经费都大有剩余。这说明两个问题：其一，政府制定的救助的限制条件偏紧了，使得许多本来应得到救助的人被排除在外；其二，由于种种主客观原因，可以说大部分失业和下岗人员，虽然生活困难，但却没有向政府求助，这就是国际社会保障理论界常常谈到的对社会救助制度的“不利用”问题。
按照如此低的贫困比例推测，实际救助的贫困理解只能是绝对贫困的概念。
2.2 城市最低生活保障救助结构简单划一， 没有考虑到不同人群的不同需要。
从已经实施最低生活保障线制度的城市和已经进行调查研究准备实行这项制度的城市的情况看，救助对象大致可以分为两大类：（1 ）已经丧失或者尚不具备劳动能力的；（2 ）有劳动能力但一时丧失工作机会或工作机会不足的。
不同年龄、不同身体状况的人群其最低基本生活需要是不同的，如贫困人口中青少年要求学、老年人要治病、残疾人自救能力低，需要外力扶助等。最低生活保障线制度应考虑到不同人群的特殊需要。
从目前各地情况看，各城市采取的救助标准都是完全按人口平均计算的。
2.3 资金一般由城市市、区两级财政按一定比例拨付， 企业也承担一定责任。中央基本上只给政策，不予财力帮助。
依靠企业救助存在的问题是，企业对困难职工提供帮助的能力受企业经济效益好坏的制约。而目前生活困难的职工绝大多数属于那些亏损、半停产、停产的企业，连工资都无法保证，福利基金更无法提取，企业对困难职工实在无力帮助。这是一个悖论，本来是企业效益不好造成了职工生活困难，而现在又要求企业为职工解决生活困难，实际是很难落实的。实行这种模式的上海，目前的情况是；无单位的救助对象受助状况都已建档立案，每一个案都是清楚的，在部分区已实行电脑管理；而有单位的救助对象因为受到条块分割的影响，居然至今都拿不出一个准确的统计数字①（94—118）。
贫困人口救助的责任，最终要落在地方政府身上。为了救助贫困人口，不论以何种方式参与，地方政府的财政支出都增加了，而财政收入却没有相应增加。资金来源问题不解决，城镇贫困人口救助就是无源之水、无本之木。而且已影响到最低生活保障线制度的实施，体现在不发达地区的救助方案迟迟不能出台，已实施救助的地方则有人为压缩规模的嫌疑。
2.4 解决困难企业下岗职工生活问题， 是实施城市最低生活保障制度的初衷，“拿钱买安定”是其形象说法。
李鹏曾指出：“各级政府都要关心低收入者，包括困难企业的职工、离退休人员和有特殊困难的家庭，帮助他们解决困难，保障他们的基本生活。”困难企业的职工是排在第一位的。
从救助人群的构成来看，下岗职工家庭也占低收入家庭的绝大部分，失业和下岗人员中未能再就业的低收入者家庭有450多万户，1600 多万人，分别占城镇贫困家庭和贫困人口的85%、80%左右①。如果没有90年代下岗职工的大量涌现，可能最低生活保障线制度的提出和制定还是以后的事。
这种初衷和出发点部分地说明了最低生活保障线制度的实施为什么稍显匆忙和草率，在很多问题还没有解决落实之前，就在全国范围内推广的原因。
3.实施贫困人口救助所面临的几个难点
匆匆出台并实施的最低生活保障线制度，理论上的问题还没有得到解决，又面临客观现实的两难选择。有关城镇贫困救助的对象界定、救助申请制度、救助时限等一系列基本问题的解决，不仅关系着当前救助能否顺利实施，而且将影响未来城乡发展格局及工农关系，是需要慎而又慎的。迫切需要解决的有几大难点：
3.1 救助对象的界定
从实施救助的各城市来看，救助对象的界定标准都是：只有城市的常住人口（以户口为依据）才能享有最低生活保障。武汉明确规定持蓝本户口和暂住户口的，以及有常住户口但长期在外地居住的人口不属于最低生活保障对象。只有武汉市的城市红本户口，包括中央或省在汉企事业单位，才能享有最低生活保障。其他城市的界定也与此相同。也即是说，生活在城市的处于贫困的上千万民工，不具备城市居民的资格，无论其居住时间长短，无论其贡献大小，都不可能得到他所服务的城市的保护。
对救助对象的界定，通行的有两个标准：一是我国现在采用的户口标准，一是国际通用的居住时限标准。
户口标准，是计划经济下城乡二元体制的延续，突出了城市户口的优越性，剥夺了无户口的城市长期居住者的应得权益，存在着对农村居民的歧视，而且与正在进行的户口体制的改革不配套。比如，一个三口之家，父亲有户口，子女随父落户，母亲无该城镇户口。若接受救助，父子有份、母亲不能享受的状况就会出现。这必将造成混乱，并引起群众不满。
以居住时限为标准，则面临着农村剩余劳动力的压力。一方面是城市已聚集了相当规模的农村转移劳动力（民工），据估计在1000万左右。另一方面是顾虑敞开救助大门后，增强了城市对农村的拉力，为求得温饱，农村贫困人口大量涌入怎么办？目前，据民政部门不完全统计，滞留在城市的拾荒者、乞丐等无业游民已达50万，成为城市管理的一大难题。对救助对象的“收紧”与“放开”问题，本身已超越最低生活保障制度范畴，牵扯到中国深层次的社会、经济问题及体制的缺陷。
城市保障对象的狭义界定，是基于对城市救助能力的考虑，也是担忧农民工的过量涌入。在现阶段，这种考虑和担忧是很现实的、也是必需的。但是，却难以解决以下几个问题：第一，我国正在进行户口管理体制的改革，最低生活保障制度却强化户口作用，两者之间的矛盾如何协调；第二，蓝印户口的获取，基本上是通过购买房地产、投资办厂、交纳城市增容费等途径，实际上以先为城市作贡献的方式，购买了城市可能提供的保障。将持有蓝印户口的人口排除在城市保障之外，与出卖户口的初衷是不符的；第三，不利于消除城乡差别。
3.2 救助对象申请、审查制度建设问题
救助对象的申请和审批有两种方式；大连、武汉模式是基本上由居委会掌握；上海、厦门模式则是把救助对象分为两类，无单位的向民政部门申请，有单位的向单位申请。这种划分本身就是有很大缺陷的，这在前文已作了阐述，此处不再赘述。
武汉市规定，凡符合最低生活保障条件的对象，均由户主向所在居委会提出申请（家庭及直系供养亲属分立户口的，未构成法定婚姻家庭关系的家庭收入合并计算，只能由其中一方提出申请，其他应持户口所在地居委会出具的未申请证明），并填写《武汉市城市居民最低生活保障金申请表》，经居委会调查核实，街道复查后，报区民政局审批，发给《武汉市城市居民最低生活保障金领取证》，每月持三证（户口，身份证，领取证）到居委会领取最低生活保障金。发放保障金实行张榜公布的做法，公开对象，公开金额，接受群众监督，严禁克扣、拖延和挪用最低生活保障金。上海形象地称之为“好事让下面做”。
居民申请救助一般程序
居民申请→居民小组长签字→单位负责人签字→居委会核查
↑│
││
—派员调查←区民政局审批←街道复查←
居委会对所辖区域的居民情况很熟悉，以居委会为依托，具有掌握情况相对准确的优势。其次，由居委会操作既有利于密切基层干群关系，又便于群众监督。但此做法也面临着困难，比如干部素质、人员配置等问题，影响了对政策的理解及救助水平的提高。居委会没有专职的民政工作人员，贫困救助的政策性很强，其细微之处难于掌握。居委会基本上是来自于居民、服务于居民，在确定救助对象时，极易受到人情关系的干扰。在武汉市积玉桥的调查中，就有这样的个别案例，如某张姓人家，家有四位已成年子女，还有两层楼的私房，其中部分出租，但该户领取每月300元以上的救助金已达半年。 街道和居委会对这家的情况都有所了解，仅出租房屋月收入就不会低于600元， 再加上退休金及子女打工所得，应该已摆脱了贫困。但苦于取证困难和其他因素干扰，一直难以调整。这次调查，街道希望借助我们这些外来人员的调查来证实他们的推断，以便掌握证据，采取措施。
3.3 救助时间的界定
从理论上说，只要被救助对象的家庭收入达到或超过最低生活保障线，贫困救助即应取消。这种思路应用到现实中，被称作动态管理，也就是根据居民收入情况随时调整救助金的数额和决定是否继续发放救助金。在实际操作中，面临着以下困难：居民的收入透明度很低，尤其是非正式的就业，其收入的随时增减基本上难以确认；相关部门缺乏详细的居民工作、收入的记录，也难以跟踪访查；临界点难以掌握；基层工作量过大，难以承受等。实际上救助时间的变动性很大，动态管理在很大程度上受到救助对象的左右。
4.城市贫困人口社会救助方式选择的思考与建议
从各城市的救助模式分析，大连和武汉等城市的资金市、区筹措、民政部门统一救助的做法符合救助的宗旨，上海的多种救助手段能够有效的把救助落到实处，但也都有不完善之处。其中有些问题不是各城市自身能解决的。在权限之内，已实施最低生活保障制度的城市应逐步向规范化发展，保证有限的资金用在最需要的人身上，体现公平、公开的救助原则。可以有所作为的包括：
4.1 贫困救助标准不完全按人口平均， 给一个家庭的帮助应综合以下因素来考虑。
首先，应该考虑特殊对象的特殊需要，如老人、儿童、严重残疾人和单亲家庭等，按照国际惯例，上述对象的救助标准可以比一般对象高出30—50%。
其次，应该考虑救助对象的家庭规模，实际上，一人户、二人户、三人户的生活必需品并不是简单的按倍数增加的。据民政部社会福利与社会进步研究所的调查，假如一人户所需的金额为1，二人户、 三人户人均只需0.80—0.85，四人及四人以上户只需0.75—0.80②。
再次，按照国际惯例，对于有劳动能力的受助对象，为防止其产生依赖性，应该适当降低救助标准，降低的额幅度参考国际经验大致是20%左右。
4.2 采取多种救助手段进行救助， 其主旨应是尽可能的帮助贫困人口自救。
首先，针对城市贫困人口80%以上是下岗、失业的职工，其救助手段应以“以工代赈”为主，实行救助与职业培训挂钩的政策。
建国初期，我国也曾面临大量的城市失业人群，当时中央政府采取了“以工代赈”的方法，组织失业的工人参加城市的建设工作，修路、筑堤、整治环境，取得了较好的效果。国外的经验也是让接受救助的人群中有劳动能力者参加一些社会公益劳动，以回报社会。目前，我国正在进行大规模的基础设施建设，政府也已投入了巨额资金，这为“以工代赈”提供了一定条件，如城市的环境整治工作包括清扫垃圾、绿化街道等就需要大量的劳动力。政府在这方面应起一个桥梁作用，组织协调好下岗职工的以劳动赢得救助的工作，求得社会发展、职工生活稳定、倡导劳动光荣的多层效应。
其次，为贫困群体提供优惠政策，尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境，鼓励发展第三产业，尤其是社区服务。
4.3 对城市贫困人口救助应由政府通过社区来操作， 打破行业、企业壁垒，每个城市居民都可一视同仁的受到政府保护。所有收入水平在最低生活保障线以下并希望得到政府救助的居民，无论在职不在职，一律都向所在社区提出申请。同时根据国际惯例，以社区为依托，设计一套“家庭经济调查”的工作程序，由所在社区完成调查、审核和批准的手续。
4.4 出台有关开辟救助经费来源的政策， 包括时下讨论热烈的负所得税制度、个人所得税制度等，都可以进行一些试点和实验，期望在不增加中央财政负担的基础上，另寻财源，以便从根本上解决救助资金问题。
5.城市贫困救助的实施和推广应慎重行事
十五大的报告中江泽民就指出：要“实行保障城镇困难居民基本生活的政策”。1997年8月，国务院第64 次常务会议通过了《国务院关于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》。由“城镇”到“城市”，措词的变化含义深远，喻示着贫困救助的难度及中央决策的慎重。
城市贫困救助经历了1993年6月至1995年5月的试点阶段和1995 年5月至1996年的推广阶段，取得一定进展，但也暴露了许多问题。从以上分析看，几种救助模式都同样面临着挑战。实际上各地方政府已用各自不同的方式来试图消解矛盾，如救助启动和推广的速度放慢、救助规模的普遍缩小等。
为保证今后的城市最低生活保障制度健康发展，在这种背景下，城市最低生活保障制度的推广工作应十分慎重，应边推广边总结经验教训，对基本的难点问题应有一个较长远的负责任的回答。
标签：贫困人口论文; 低保论文; 社会救助论文; 贫困问题论文; 工作标准论文; 社会保险论文; 工作选择论文; 城市选择论文; 民政局论文;