不同主体推动的社区教育发展研究
——基于Z市的案例分析
□官 华 杨 钋
摘 要： 社区教育在我国呈现教育部门、广播电视大学等多主体推动的特征。 现有研究对不同主体推动的社区教育发展及其差异性的分析还不多，也没有对这些主体的行动措施与政策文件间的联系进行讨论。通过对广东省Z 市的社区教育发展情况的文献分析、政策文本分析和访谈，发现不同主体推动社区教育发展的行为、措施具有差异性。 教育部门的行动更多侧重于贯彻落实上级教育部门工作部署，在一定程度上存在形式较为单一、持续性不够等问题。 市广播电视大学、G 镇、共青团积极举办社区学院、开办课程等，工作更多具有自主政策创新特征，在一定程度上与教育部门形成互补，实质性推动了社区教育的蓬勃发展。在对社区教育政策的基层执行逻辑、教育部门的行动逻辑、多属性主体的行动逻辑分析的基础上，提出明确社区教育的政策定位、明确社区教育政策责任主体、充分发挥广播电视大学（开放大学）系统作用的建议。
关键词： 政策主体；社区教育
党的十九大报告强调“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”，提出了“办好”、“加快建设”的更高要求。 《中国教育现代化2035》在“构建服务全民的终身学习体系”战略任务中强调要“扩大社区教育资源供给”。 我国自上世纪80年代开始探索发展现代社区教育， 张竹英对国内500 多家县级以上社区教育办学机构的研究发现，普通高校投身社区教育不多，电大等成人高校最早出现在社区教育机构办学阵营中， 此外非政府机构、民政部门、共青团甚至党校等主体都有参与，呈现出多头推进、资源分割、布局不均衡、功能定位模糊等特征[1]。目前学术界对各个省、城市社区教育发展的研究比较多，但多是经验总结、问题和建议等，对不同主体的行动关注不够，也没有对行动措施与政策文件间的联系进行分析，而这正是分析政策执行情况的重要依据。 本文以文献分析、政策文本分析、访谈等方法，通过对某省Z 市社区教育发展情况的梳理，对教育部门、广播电视大学、镇级政府、团市委等主体推动的社区教育发展进行分析，从而对社区教育政策在市一级的执行情况进行讨论。
设置参数取值范围时需考虑3个方面：避免机械干涉、避免优化过程出现畸形结构、保持基座紧凑性。在实际应用中，铰链具有一定尺寸，为避免铰链间发生干涉，连杆长度应具有下限。其中，l1的下限还需略微提高以预留位置用来添加限位销。夹持器的最大开口范围G=110 mm。为保证夹持器在优化过程中不出现畸形结构，需分别对各连杆长度设定上限及下限。角度β与基座尺寸大小正相关，为避免基座尺寸过大，应给予上限限制。综上分析并结合实际经验，夹持器各设计变量取值范围如表4所示。
一、市教育部门推动的社区教育发展
2000年教育部《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》、2004年教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》、2016年教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》三份文件，是我国社区教育发展的教育部层次政策文件，均强调要形成“党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与”的管理体制和运行机制，并且明确了教育部门是社区教育的主管部门。在实践中，教育部门或者通过争取上级政府支持，或者通过层级部署落实的行政方式，推动当地社区教育发展。唐克、刘家刚认为社区教育越来越呈现“社会化教育”特征，教育部门作为单一的社区教育政策执行主体已不能适应多元化的社会需求[2]。唐克、侯嘉茵指出社区教育长期以来实施政策执行主体的行政化体制，严重制约了多元利益主体体制的形成[3]。吴遵民、李彦辰指出上海市教委有专门部门管理社区教育，但各区县教育部门设置各不相同，容易造成上通下不达的状况[4]。这些研究均强调单一的教育部门无法应对多元化社区教育的挑战，但偏重于宏观层面的分析，缺乏对教育部门如何执行来自于上一级政策部署的细致观察和分析。
为了考察教育部门的社区教育政策执行行为，我们可以从教育部门的档案、相关历史记载资料、访谈等方法进行研究。 本文以广东省Z 市为例，对《Z 市志（1979-2005）》《Z 市年鉴﹒教育篇》相关内容、编写于1994年6月的《Z 市教育志》等资料中记载的社区教育内容进行收集、编码，“社区教育”共出现29 次[5-6]，并与省、市有关政策文件进行比对，从中梳理Z 市社区教育发展的脉络：
1.1986年Z 市北区党委、办事处牵头成立了中小学校外教育领导组，并于1992年11月正式成立了区办事处牵头、22 个单位配合的“北区社区教育指导委员会”。 到1997年，全市30 个镇区建立了社区教育指导委员会。 这一进程，与我国社区教育早期发展的调动“社区”的力量来加强青少年校外德育教育工作的思路是一致的。
2.1996年教育部发布的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》、1999年国务院批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》已明确“社区教育”重点转向了成人教育，但Z 市直到2001年的社区教育，仍然以中小学德育为主，工作重点并没有发生转变。
3.2000年4月教育部印发《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，在全国启动社区教育实验工作，但Z 市直到2002年才选取两个镇区开展社区教育实验工作，“** 镇、** 区被省教育厅选定为省社区教育实验区”这一表述表明，是在2001年11月召开全国社区教育实验工作经验交流会议、及12月印发会议纪要后，省教育厅组织、Z 市执行上级文件的行为。
4.从2002年到2006年，Z 市教育部门除了在原来两个省级社区教育实验区外，推动社区教育发展的工作包括：推动市内5 个镇区、2 个社区（村）成为市级社区教育实验区；在市内实验区召开全市社区教育现场会，推广成功经验；承办2004年广东省成人教育协会社区教育专业委员会年会暨学术报告会；2006年12月推动两个镇区申报广东省第二批省社区教育实验区。
然而，在理论和实践上，逐年分析很容易受到随机因素的影响，不能有效反映长期发展趋势，因此，学者们将更多精力放在平均分析上[12，40]。鉴于此，在图2逐年分析的基础上，表3描述了中国建筑业平均科技进步贡献率。此外，中国科技部也使用索洛余值法以5 a为周期滚动测算我国全行业的平均科技进步贡献率，所以，为了与全行业对比，表3将全行业平均科技进步贡献率数据一并列入。事实上，这种与全行业对比分析在先前的相关研究中已经被广泛应用[41-42]。因此，与全行业一致，表3建筑业平均SRR的测算也以5 a为周期滚动测算。
10月22日中国复合肥零售价格指数 （CCRI） 为 2499.54点，环比上涨28.24点，涨幅为1.14%；同比上涨211.78点，涨幅为9.26%；比基期上涨52.83点，涨幅为2.16%。
查阅有关资料及访谈发现， 广东省自2001年起推动教育强镇（县、区、市）建设，并且明确4年复评一次。 Z 市自2002年开始推动各镇区建设教育强镇。 2005年底制定的《Z 市教育事业发展“十一五”规划》提出“大力发展社区教育……形成一批较高水平的省、市级社区教育实验单位，并积极申报国家级社区教育实验区”；要求“坚持把社区教育成效纳入‘教育强镇（区）’、镇（区）教育年度目标管理督导与评估指标体系”。这可以解释2006年两个镇区申报省级社区教育实验区的行为。
5.自2007年至2011年，连续五年的表述都是“** 镇和** 区是（2009-2011年“是”改成“成为”）广东省首批社区教育实验区”。 这表明之后几年Z市社区教育工作可能没有新的进展。
6.2012年、2013年，Z 市分别有6 个镇区、5 个镇区创建成为广东省社区教育实验区， 全市13 个镇区创建成为广东省社区教育实验区，占镇区总数54.16%。经查阅相关资料，2010年12月28日广东省教育厅出台了《关于印发〈广东省社区教育实验区评估标准（试行）〉及其评价指标的通知》；2011年4月印发了《关于申报评估广东省社区教育实验区的通知》；2012年印发的《广东省教育强镇（乡、街道）督导验收方案》还规定“设立成人文化技术学校或社区教育中心；成人教育培训面逐步提高”，并进行量化评估。 因此可以认为，2012年、2013年Z 市的申报工作， 一方面是执行省教育厅文件的部署，另一方面，教育强镇将成人文化技术学校、社区教育中心纳入量化评估指标， 调动了各镇区的积极性。 但2013-2015年的表述又出现了重复，表明这一时期工作可能又限入了停滞，没有继续推动剩余的镇区继续申报。
网络已经成为人们生活的一部分，所以金融产品要重视网络方面的宣传，同时也应该重视结构上的创新，让其具有自身的特点[3-5]。商业银行也应该根据自身的优势发展金融产品，这样才能促进产品创新工作的开展。还需要从资产和负债方面进行研究，提升金融产品的种类，体现其独特性，这样才能促进自身的发展。
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综合上述试验结果，A、B,2种新型包装材料的保鲜效果均好于对照组，A材料在肉色保持上效果更佳，B材料则有助于抑制肉的汁液流失和重量保持。下一步，要进一步开展新材料的气氛调节试验和货架期延长试验，同时对材料的生产加工工艺进行进一步开展改良，以降低材料的生产及使用成本。
8.从二级编码可以发现，市教育部门的社区教育工作以“实验区”为主，也包括部分会议、课题、推广等内容，一方面形式单一，多次出现重复表述，表明工作可能系统性、延续性都比较差。 另一方面也没有实质性社区教育行动、数据、媒体报道等资料的记载。 访谈还发现，尽管访谈对象都说社区教育重要，但从其对社区教育的认识、对具体工作的回忆来看，他们对社区教育方面的政策文件、工作回忆不清楚，相关工作资料、电子文档等无法提供。形成对比的是， 相关访谈对象对2002年后该市推动教育强市（镇、区）建设、职业技术学院建设工作的很多细节都能回忆起来。这从侧面说明了社区教育并没有得到重视，市教育部门的执行更多以实验区申报为重点， 可能没有实质性推动社区教育发展，政策执行没有形成制度规范和正式工作机制，资料也没有得到系统整理。
二、Z 市其他主体推动的社区教育发展
（一）Z 市广播电视大学（2017年8月后更名为开放大学）
对于社区教育的承办机构问题，教育部2000年《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》、2004年《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》均提出“要依托社区内普通中小学和各类职业学校、成人学校面向居民开展教育培训服务”。2012年教育部《关于进一步推进社区教育发展的若干意见（征求意见稿）》在“加强社区教育能力建设”中提出“加强与广播电视大学、自学考试等教育平台的整合沟通”，但没有正式发文。 2016年教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》提出“各省、市（地）可依托开放大学、广播电视大学、农业广播电视学校、职业院校以及社区科普学校等设立社区教育指导机构”， 确立了广播电视大学设立“社区教育指导机构”的定位。
在地方政策执行过程中，创办于上世纪70年代末的广播电视大学系统，进入21 世纪后面临转型发展问题，部分城市广播电视大学或按照当地市委、市政府的部署、或主动争取建设社区大学来开展社区教育。在广东省，2007年9月，Z 市毗邻的佛山市广播电视大学也成立了社区大学。Z 市广播电视大学校领导面对电大发展的挑战， 由于Z 市不辖县、直辖镇的特殊体制，没有下属的县级广播电视大学，校领导希望能够跟各个镇区的成人文化学校合作，拓展镇区办学渠道，由此提出学习社区大学模式、 建立覆盖全市的镇区社区学院体系的设想。 主要工作包括：
6.2009年市电大通过政协提案提出依托市电大成立社区大学。 教育局作为答复单位，组织了调研，并进行了回复。
1.2005年12月完成的《Z 市广播电视大学十一五发展规划》提出：“利用电大现有的教育教学资源，创建Z 市社区学院，在Z 市学习型社会的建设中发挥骨干作用”。 这一表述说明市广播电视大学的工作目标与市教育部门实验、推广为主的思路既有联系又有差别，也反映了电大开展社区教育活动的困境：教育部门的政策思路是以区域为单位组织社区教育实验和推广， 工作主体仍然是教育部门，缺乏对实施机构的具体规划，电大等主体需要首先争取政策支持。
2.经过市电大的争取，2005年上半年开始编写、2006年2月底通过的《Z 市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中具体提出：“进一步完善社区教育设施，积极创建各级各类学习型组织，加快形成一批高水平的省、市级社区教育实验单位”。当时国家、省一级的“‘十一五’规划纲要”只是提出“继续发展成人教育”，“建设学习型社会”等，并没有专门强调发展“社区教育”。与“十一五”规划纲要形成对比的是，Z 市2011年3月编制的《Z 市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对社区教育发展表述则简单得多：“发展继续教育、 成人教育、社区教育和现代远程教育，构建灵活开放的终身教育体系”。
3.在研究方面，2006年3月底Z 市电大校长作为课题主持人，以《创建Z 市社区大学 推进社区教育发展的理论与实践研究》为题，申报了市社科联课题立项，2006年11月完成课题报告稿，提到了教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》，表明对教育部政策文件有主动的学习过程。 除此之外，2004年至2010年校内教职工的科研课题、发表的论文，相关的只有两篇终身教育体系发展、电大转型的文章，没有关于社区教育的研究。
4.2006年4月以“报市教育局并转市领导”的方式，提出了《关于依托Z 市广播电视大学创办Z市社区大学的建议》。
5.2007年佛山电大成功创建了社区大学后，市电大继续加强研究，并在2008年9月，又向市教育局上报了《关于依托Z 市广播电视大学创办中山社区大学的请示》。
谁说女子只能困于闺阁，她偏要行走江湖，带着一众高手几乎扫平了六大门派。谁说感情之事无法勉强，她偏要勉强，步步为营，终于让张无忌对她情根深种。谁说蒙古郡主和明教教主之间立场有别，无法相爱，她偏要舍弃这等虚名，成为一个简简单单的赵敏。不需要自怨自艾，也不需要伤春悲秋，纵使道路上荆棘丛丛，也不会迷失自己，遵循着内心的声音，向着自由的彼岸迈进。
华南农大教授张承林教授认为，氯化钾价格更低、养分浓度更高、溶解速度更快，在灌溉水硬度大的地区不易沉淀、堵塞喷头，价格又比水溶性好的硝酸钾及磷酸二氢钾低，要大力发展水溶肥料“氯化钾”才是首选原料。水溶性结晶硫酸钾由于其中既有硫又有钾，被称之为“黄金搭档”。随着水溶肥发展，不管资源型还是加工型硫酸钾企业都在跃跃欲试。而碳酸钾也是水溶肥的优质原料，不仅可以提供植物必须的钾元素养分，还可以通过反应释放二氧化碳，增加土壤或大棚里的二氧化碳释放量。此外，硝酸钾在南方经济作物上的表现获得认同，弥补了价格“短板”。磷酸二氢钾0.1%以下的水溶性，无论经济作物还是大田作物，均有增产增收的明显效果。
7.推动在2010年《中共Z 市委Z 市人民政府关于加快推进教育现代化的实施意见》中提出：“依托市广播电视大学创办Z 市社区大学，将各镇区成人文化技术学校建成社区学院”。 2011年底成立了校长牵头的社区大学工作领导小组。 从2005年开始谋划至此6年多时间里，市电大行动集中于谋求政策定位和支持，希望挂牌成立社区学院，但除了上报文件、争取支持政策、课题研究等外，实质性推动社区教育发展的工作并不多，也没有开展社区教育业务。 教育部门通过起草意见上报市政府、组织会议和调研等形式给予了支持，但工作具有被动性，一方面是应市电大文件或办理政协提案形式，另一方面并没有主动对全市社区教育进行规划、部署。
8.2012年市电大借助Z 市团市委推动镇区团委成立青年社区学院的契机，与某镇在7月份合作成立全市首个青年社区学院。第一期课程设演讲与口才、社交与礼仪、健康人生和青年交谊舞等四门课程，招生对象为在该镇工作和生活的18-35 周岁以下的团员青年，在5 天内招满了110 名学员。 此后陆续与部分镇区团委合作成立了青年社区学院。
按照传统教学方法进行，即由授课老师以护理学科为中心内容，对纳入本研究的护士生做知识讲解，从而达到传统教学的目的。
2014年春季在海南省用E农1S与R78配组，同年夏季在湖北省武汉市和四川省邛崃市鉴定杂种优势，表现出丰产性好、米质较优、熟期适宜等特点，入选优势组合。2015在湖北省农业科学院粮食作物研究所南湖试验基地参加杂交中籼新组合品种比较试验，2016—2017年顺利通过长江中下游中籼迟熟组区域试验，2018年8月通过国家农作物品种审定委员会审定，定名为E两优78。
3.各镇区团委积极制定方案和争取资源，共有12 个镇区团委专门制定了《青年社区学院管理办法》，个别还制定了《教师守则》《学员守则》《学员结业证书颁发实施办法》，政策方案配套程度相当高。
2.专项争取Z 市社工委连续三年50 万元的资金支持，并对每个镇区建设青年社区学院给予每年2 万元经费资助。 与市流动人口管理办公室协调“流动人员积分制管理实施细则”政策支持，学员凭借每门课程结业证书可申请4 个积分，不同类别课程可累计，最多20 分。
截至2018年11月，Z 市广播电视大学（开放大学）依托校本部开办社区教育课程班200 多个，深入企业、社区开展流动修身讲座1000 多场，制作并推动微课件、微视频100 多个，编写第一批社区教育教材读本10 多本，累计服务市民10 多万人次，被评为“全国首批城乡社区教育特色学校”、“全国职工教育培训示范点”、全国“终身学习品牌项目”等称号。
（二）Z 市G 镇社区学院建设
2010年6月，该市G 镇提出建设社区学院的设想，经过半年多筹备，解决了场地、经费等问题，2011年3月31日正式挂牌成立，成为全市首个以“社区学院”为名的镇级社区学院。该学院采用公办民助的办学模式，镇政府作为办学主体，通过政府购买服务的方式，首学期设计了商务英语等10 门课程，以成人为主要对象，不限户籍、不论学历、免费授课，报名人数超过1300 多人。 此后G 镇社区学院坚持每年两个学期、每个学期超过10 门以上课程，还在部分村开设了村级分院，受教学员已超10 万人次，深受当地群众欢迎。 每年镇政府专项经费超过200 万元，按常住人口计算超过人均10 元[7]。
7.2015年底，广东省教育厅《关于申报评估广东省社区教育实验区的通知》要求“已认定的省社区教育实验区须在本通知下发后三年内申报参加复评”，组织对全省前几年认定的25 个实验区进行复评。 评审结果，广州市天河区等6 个原实验区没申请复检而被取消“广东省社区教育实验区”称号。江门市蓬江区等13 个申报的县（市、区）、镇，其中11 个经评审通过，确定为广东省社区教育实验区；Z 市两个镇区均因“申请暂缓复检”而被“暂缓通过”。直到2016年9月，才经评审通过，重新确定为“广东省社区教育实验区”。 Z 市其他11 个原省级实验区则两次都没有申请复评。
（三）Z 市团市委推动的青年社区学院建设
2011年7月，新任团市委书记带队考察G 镇社区学院。 10月，团市委决定推动全市各镇区成立青年社区学院。 2013年11月在全市24 个镇区实现了青年社区学院全覆盖，工作措施包括：
1.积极争取市委与广东团省委合作共建“广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区”，并以市委的名义召开专题会议，印发了《中共Z 市委批转团市委〈广东省共青团枢纽型社会组织综合改革试验区（Z 市）建设总体方案（2012-2015年）〉的通知》和任务分解表，要求各镇区团委建立一个青年社区学院。 在推广的过程中，Z 市青年社区学院的实践得到了团省委、团中央的支持。 团市委领导将青年社区学院、社会组织和社会企业，并称为建设枢纽型社会组织的“三驾马车”[8]。
10.2015年7月，经努力争取，市编委办批准在市电大增设“社区教育指导中心”，落实了专职社区教育机构和工作人员。 2017年1月，根据省教育厅、广东开放大学等文件要求，市广播电视大学向市编委办提出更名为Z 市开放大学，加挂“Z 市社区大学”牌子。但编委办认为“社区大学”文件依据不足。8月份的批复只是同意更名为开放大学，不同意加挂“社区大学”牌子。
9.2014年起，除了与镇区合作的社区教育项目，市电大在校本部每年分两个学期开设社区教育课程，每年参加学习的学员都超过4000 多人，部分热门课程更是在报名时候被“秒杀”。
三、不同主体推动社区教育发展的行动逻辑
通过对Z 市社区教育发展历史的考察，可以发现Z 市社区教育起步较早，呈现出多主体推动、差异性大的局面。教育部门主导的社区教育发展以贯彻落实上级教育部门工作部署、申报实验区为主，存在形式单一、持续性不够等问题。 市广播电视大学、G 镇、团市委积极举办社区学院、开办课程等，在一定程度上弥补了教育部门工作的不足，实质性推动了社区教育近年来的发展，但也存在力度有限、资源分散等问题。
1.社区教育政策的基层执行逻辑。 荣敬仁提出的“压力型体制”、贺东航等提出的“高位推动——层级性治理——多属性治理的中国式政策执行方式”，均表明来自于上一级的政策文件和工作要求是下一级执行的重要动力或压力。Z 市社区教育的发展，从上世纪八九十年代德育为主的“社区教育指导委员会”，到2002年后推动申报省级“社区教育实验区”等历史进程，充分反映了政策自上而下层级部署、层级落实的特点，有利于保障政策在各层级主体间的落实。 另一方面，层级执行机制依赖于各层级主体间的逐级传递，容易增加政策执行的不确定性。如Z 市行动时间与上级政策文件时间的滞后性，实验区申报、复评等工作情况，表明政策执行链条中，政策部署和执行高度依赖于指定对象的逐级传递，如果某一环节滞后或脱节，可能造成整个链条的滞后或脱节； 如果某一环节没有传递，执行链条和行动可能就此结束，因而可能会影响和制约基层主体执行的积极性和资源支持。
2.教育部门的行动逻辑。 从教育部门的行动来看，Z 市教育部门推动的社区教育工作， 对上表现为贯彻上级政策文件的执行行为；在对下面基层镇区布置工作任务时，则以申报“实验区”为主，而没有全面落实教育部2004年《关于推进社区教育工作的若干意见》要求的开展社区教育活动、创建“学习型组织”、利用各类教育资源等三大主要任务。如没有部署“社区内普通中小学和各类职业学校、成人学校”等开展社区教育活动，对市电大设立社区学院的行动也只是一定程度的支持，制约了这些学校开展社区教育活动的积极性和资源。 另一方面，该市教育部门还存在将成人教育和社区教育工作混淆的情况。 这是因为，随着教育事业发展和人口素质提高，该市上世纪80-90年代以扫盲、农技培训、技能培训等为重点的成人教育，进入21 世纪后其功能逐渐弱化。镇级教育管理部门的成人文化专干往往都要同时从事多项业务，特别是幼教、民办教育等比重上升，对成人教育业务形成了挤占。尽管教育部文件中对社区教育进行了界定，但社区教育与原来成人教育的区别、关系并没有得到明确界定。在基层执行过程中，“社区教育”作为一个新生事物、新词汇，如果没有一个清晰的认识，就有可能被其他概念等同或替代。 这正是厉以贤所强调的，对社区教育定义不清，可能会引起基层工作中的混淆[9]。
相同的一个知识点，将班上的学生分为了三层：理解能力较强的学生听一遍很快便能领悟，中等能力的学生需要教师第二次讲解，能力欠缺者则可能经过，三次讲解后仍然无法理解。在有难度的问题上，更是如此。在时间宝贵的课堂上，不可能因为要给第三层次的学生再三讲解而拖后大众的进程。久而久之，第三层次的学生无法跟上大部队的步伐，逐渐沦为掉队一族，难以重拾对这门课的信心。
3.多元主体的行动逻辑。 Z 市电大、G 镇、团市委创办社区学院的行为，没有来自上一级的工作部署或文件要求，工作独立于教育部门，是电大、镇政府、团市委的自发性政策创新行为。 同时，市电大、G 镇、团市委的。 教育部文件明确地方教育行政部门是“社区教育”的主管部门，镇政府、团委系统并不是职能负责部门；Z 市教育局也没有在全市推进社区学院建设。 在G 镇政府、团市委创建社区学院的过程中，创建者并不了解教育部门社区教育的政策和工作，也没有咨询、寻求教育部门的支持。教育部门没有通过指导、资金资助等方式参与，也没有主动联系、了解情况或者合作开展社区教育业务。相比较而言，市电大的行动更多停留在政策争取、研究工作，而G 镇、团委领导更具决断力和执行力，并且善于利用和动员各种资源来推进项目，因而工作更富成效。
多元主体的自主创新行为虽然起到推动社区教育发展的作用，但容易受制于主管部门的政策和支持。 如教育部文件尽管提到“社区教育学院”“社区教育中心”“街道（乡镇）社区教育学校”等名称，但并没有明确以“成立”作为要求，而是采取了“形成以区（县）社区教育学院……”“县（市、区）社区教育学院……负责”等模糊表述。 现行编制管理方式下，无论是基层教育部门还是电大、镇区政府、共青团等部门，在缺乏上级政策文件明确要求的情况下，要争取同级编制管理部门或上一级政府支持成立社区教育组织都不是一件容易的事情，进而影响社区教育活动的组织和开展。
四、进一步推动社区教育发展的建议
社区教育是学习型社会建设中的重要组成部分，Z 市案例在一定程度上反映了社区教育政策在各地执行中的困境，不同主体推动社区教育应注意克服力度有限、资源分散等问题，加强信息沟通、形成合力。党的十九大报告强调“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”，提出了“办好”“加快建设”的更高要求。 2016年的教育部等九部委《关于进一步推进社区教育发展的意见》提出“到2020年……建设全国社区教育实验区600 个，建成全国社区教育示范区200 个，全国开展社区教育的县（市、区）实现全覆盖”的总体目标要求。目前教育部认定的全国社区教育实验区、 示范区数量，与2020年总体目标要求相比差距还比较大。 当前需要进一步加强对社区教育政策执行情况的研究，更多地发现影响各地、 各主体执行的障碍性因素，从而有针对地采取措施，更好地促进社区教育在我国的蓬勃发展。
1.明确社区教育的政策定位。 从定位而言，社区教育是终身教育体系的一部分。 终身教育、终身学习是20 世纪60年代中期提出并得到广泛传播的理念。 这一理念更多是一种倡导，特别是对于成人而言，在正规的学历教育、技能教育阶段之后，学习更多是一种个人责任和自主行为。政府的责任一方面在于理念的引导，另一方面是在可能的情况下提供平等的学习机会和保障。 因此，对于以成人作为主要对象的社区教育，政府的责任更多是一种倡导、引导，而不一定要直接介入服务的提供。这一定位的意义在于社区教育政策要以倡导性为主，而不是强制性地要求各地执行、公民参与。 中央政府不应设立强制性的目标、标准、及考核任务等，应该更多的通过上一级补贴、奖励的正向激励方式来鼓励社区教育的发展。要给各地提供自主政策选择的空间，允许各地根据经济社会发展、财政资源等因素采取灵活措施。 对于经济不发达地区而言，优先解决的是义务教育、职业教育、高等教育问题，社区教育可整合进其他教育形式、社区治理项目中，而不一定强制性要求独立发展。对于经济比较发达的地区，或者是急需提高劳动者素质、促进社区建设的地区，社区教育可以作为一种灵活、投入低的教育形式，通过倡导、试验、示范、正向激励等方式进行推广。 这样一方面可以避免指标和考核带来的冲突，另一方面也可以弥补基层资源不足，进一步调动积极性。
2.明确社区教育政策责任主体。 从社区教育的特征分析，应将社区教育政策的责任主体从教育部门转移到社区的上一级指导单位——乡镇（街道）。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，其中在“（四）加强乡镇政府公共服务职能”中提出“加强社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持等劳动就业服务”。在“（九）改进乡镇基本公共服务投入机制”中提出“县级以上地方各级政府要支持乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展”。
这份文件首先明确了社区教育“镇级职能、县级支持”的责任安排，有助于调动社区的直接上级乡镇政府的积极性，将教育、民政部门解放出来。其次，该文件将社区教育作为劳动就业服务的一种形式，符合以上提出的社区教育政策定位，各地乡镇可根据实际情况选择和制定工作计划。 再次，乡镇责任将政策制定者和出资者统一起来，从而避免现在责任分离的弊端，更好地保障政策执行。最后，中央和省级、市级、县级政府，可以通过项目申报等措施弥补基层经费不足，调动乡镇政府开展社区教育的积极性。 同时应该明确的是，乡镇政府责任并不必然意味着直接提供。 如Z 市G 镇等地实践，可以更多的通过购买服务、民办公助等方式，实现“管办评分离”。 要加强资源整合、优化利用，将乡镇现行按照职能部门分别配置的教育培训资源统筹起来，以一体化思维推进社区教育、基层文化服务、社区建设等事务融合发展。要积极推动社区教育服务社会化，鼓励各种社会组织、政策企业家利用资源开展社区教育活动，鼓励社会资本通过资助项目、提供设施、设立社区教育基金等方式支持社区教育发展。
3.充分发挥广播电视大学（开放大学）系统的作用。 在社区教育办学机构上，现有高等教育体系否定了单独举办“社区大学（学院）”的可能性。2016年教育部等九部门《关于进一步推进社区教育发展的意见》提出“各省、市（地）可依托开放大学、广播电视大学、农业广播电视学校、职业院校以及社区科普学校等设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作的开展”，明确了开放大学等“指导机构”“统筹指导”的作用。 广播电视大学系统自1979年创办以来，已建成包括44 所省级、900 多所地市级、1800 多所县级电大组成的、覆盖全国城乡的办学网络。 依托远程教育的优势，向开放大学转型的电大系统具有学历教育、非学历教育同步发展的优势，具有学习美国社区学院模式的现实基础。各地电大均由所在地政府举办，开展公益性社区教育活动、服务地方经济社会发展是其应有之义。 因此，要积极推动各地电大向现代开放大学转型发展，发挥各地电大在社区教育方面的作用。
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作者简介： 官华（1978-），男，广东茂名人，广东中山开放大学校长、副研究员，教育博士，研究方向为公共管理、教育政策、社区教育和成人教育等；杨钋（1976-），女，北京市人，通讯作者，北京大学教育学院教育经济与管理学系副教授，哲学博士，博士生导师，研究方向为教育经济学、教育财政学。
基金项目： 国家社科基金一般项目“产业转型背景下技能形成与区域协同创新研究”（编号：17BGL253）主持人：杨钋；北京大学中国教育财政科学研究所支持项目“新兴市场国家的技能形成及财政支持研究”（编号：201601），主持人：杨钋；中山市社会科学规划立项课题“以社区教育推动中山全民修身行动深化发展研究”（编号：201817），主持人：官华。
中图分类号： G720
文献标识码： A
文章编号： 1001-7518（2019）05-0108-07
责任编辑 王国光