中国区域政策研究与实践缺陷和未来方向，本文主要内容关键词为：中国论文,缺陷论文,方向论文,区域论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1004-3160(2009)03-0044-04
一、问题的提出
区域政策研究既是区域经济研究的起点，又是区域经济研究的归宿[1]。20世纪20～30年代，区域政策开始萌芽。区域政策萌芽的产生有两个基本的现实原因：一方面是落后区域的长期贫困；另一方面是萧条区域的持续衰退。这一时期虽然没有成熟的理论支持区域经济政策，但一些发达国家的政府已经开始认识到干预经济发展的空间布局的重要性，并着手制定与实施针对局部地区的区域政策，如美国的田纳西河流域开发[2]和英国的特别地区治理[3]。20世纪40年代后期，随着凯恩斯理论的普遍被接受，区域政策开始在发达的资本主义国家全面兴起，区域政策在社会经济生活中的重要地位正式确立。目前，绝大多数发达国家已经形成了完善的区域政策制度基础和比较规范的研究框架。
随着中国经济高速发展，各种区域问题表现得越来越突出，区域政策的实践意义显而易见。然而，中国的区域政策研究虽然引起了广泛重视，但在一些重要的基本问题方面仍然存在明显的缺陷，而且区域政策研究没有形成规范的体系与框架，这在很大程度上制约了区域经济研究者对解决现实中的区域问题的贡献。值得特别注意的是，有些错误认识已经且会继续误导实践，有必要在理论上予以澄清。
本文的主要目的是在分析中国区域政策的关键缺陷并吸取发达国家经验的基础上，提出一个较规范的区域政策研究框架，并指出未来区域政策的重点。
二、中国区域政策研究与实践的关键缺陷分析
新中国成立以来，对贫困落后地区采取了一系列援助措施，特别是改革开放以来，扶持贫困地区发展的政策逐步规范化。随着社会经济的全面发展，中国的区域格局发生了明显变化，区域问题开始多样化，但除贫困地区政策较为完善外，中国目前尚没有规范的萧条地区政策与膨胀地区政策，而且区域政策研究存在突出的缺陷，难以适应区域经济发展的需要。
中国区域政策研究与实践方面的缺陷可从多方面分析。这里重点从区域政策的基本概念、区域政策的特点、区域政策和区域战略与规划的区别、区域政策的制度基础四个方面分析理论研究与实践中存在的突出问题。
(一)区域政策内涵的认识缺陷
一般理解的区域政策除指区域经济政策外，还可能包括区域社会政策、区域创新与技术政策、区域人口政策、区域环境政策和区域文化政策等。区域经济政策尽管是从经济手段的角度解决区域问题与协调区域利益矛盾的主要工具，但实际上，完善的区域经济政策需要考虑到区域开发对政治、社会、技术、人口、文化、环境与资源等多方面的影响，而且在很多国家，区域经济政策包括了这些方面的内容。例如，美国与欧盟国家的区域经济政策都包括了社会与环境等方面的问题。因而，在没有特指的情况下，区域政策一般是指区域经济政策。
许多学者曾试图明确区域经济政策的内涵。例如，约翰·弗里德曼(John Friedmann)曾在20世纪60年代认为，二战后许多问题逐渐演化为人类关心的焦点，其中，国家独立、国民经济发展、国家规划与区域政策是四个热门的主题。他将区域政策定义为：
“区域政策处理的是区位方面的问题，即经济发展‘在什么地方’。它反映了在国家层次上处理区域问题的要求。只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济的未来作出最有用的贡献。”[4]
C·罗杰(C· Roger)将区域政策定义为“所有旨在改善经济活动地理分布的公共干预；区域政策实际上试图修改自由市场经济的某些空间结果，以实现两个相关的目标：经济增长和良好的社会分配。”[5]
弗里德曼的概念强调了在国家层次上处理区域问题，意思是区域经济政策的决策权应该由中央当局掌握，但对区域经济政策的目标没有明确说明。罗杰的定义阐明了区域经济政策的目的，但对实现目的的手段没有具体说明。纵观发达国家的区域政策实践与研究的基本线索，可给出一个较规范的区域经济政策定义：所谓区域经济政策，是政府(主要是指中央政府)干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济格局协调并保持经济增长与区域分配合理。
目前，中国国内学者对区域政策内涵的认识缺陷主要表现在两个方面：一是没有明确区域政策的决策主体，有些学者将地方政府也视为区域政策主体，这是不正确的。例如，“所谓区域政策，是中央政府和地方政府为了调整地区间发展状态、差异和分布而制定的促使资源在空间上的优化配置、控制区域差距扩大、协调区际之间关系的一系列政策的总和”；二是没有明确指出区域政策的工具属性。用“政策的总和”来界定“区域政策”，犯了同语反复的逻辑错误，没有说明区域政策的本质属性。在实际工作中，特别是在中国，省、市、县甚至乡制订与实施的发展政策也称为区域经济政策，这是不正确的。原因是这些政策只涉及局部地区，几乎不涉及区域经济格局问题。严格地说，这些政策应称为“地方政策”。但有时地方政府制订的发展政策是中央政府制订的区域经济政策的一部分，那么，这种政策只能算作是“子区域经济政策”。当然，区域经济政策的高度集中化并不排斥与否定地方政府的作用。相反，没有地方政府的积极性，区域经济政策目标很难实现。但是，地方政府的职能主要是政策手段的实施，而不是手段与工具选择。
值得重视的是，对区域政策内涵的认识缺陷在理论方面造成了对区域政策特点和其与区域战略及规划之间关系的认识偏差，在实践方面导致人们长期忽视区域政策制度基础研究。
(二)区域政策特点的认识缺陷
认识区域政策的特点，需要比较其同一般经济政策间的根本区别。同一般经济政策比较，区域政策有两个突出特点：第一，积极的区域倾斜，即对选定的地域单元予以利益补助；第二，高度集中化[6]。若对这两个特点认识不足，会在认识上造成如下问题，一是将区域政策广义化，二是鼓吹所谓的“区域政策下放”。
——将区域政策广义化
将区域政策广义化有两个表现：第一是将区域政策等同于一般经济政策；第二是将对解决区域问题具有消极影响的战略举措视为区域政策。
从一般意义上说，政府对社会经济生活的任何形式的干预都具有一定的地域意义，会导致利益的空间转移。换言之，不论是宏观经济政策、微观经济政策还是外贸政策与产业政策，尽管没有明确的空间指向，但从结果来看其影响肯定存在空间差异。例如，紧缩的货币政策会削减对落后地区的贷款，有利于经济过热区域而不利需求不足区域；关税保护政策会增加受保护部门集中的区域的利益而对其他区域不会带来利益增加效应；减免企业税政策会提高企业密度大的区域的收入，而对经济活动密度低的区域不会造成明显影响；对特定私人部门或产业发展项目进行鼓励有利于这些产业集中的地区，这些地区所获利益超过其他区域(在经济发展水平和人民生活水平上)。在支持特定部门或产业时，政府的本意并不是开发这些产业或部门集中的地区，而是要实现提高国民经济的竞争力、保持经济稳定持续发展、改善贸易平衡、促进国家支柱产业发展等宏观目标。这里出现了一个明显的逻辑矛盾：广义的区域政策定义包括各个领域的、可能在空间方面产生直接对立或矛盾的结果的政府活动；一些政府措施可能有利于危机区域的发展，但与此同时一些政策，如新产业发展政策，有可能扩大落后地区与发达地区间的差距。显然，不能将这些政策视为区域政策。
将对解决区域问题具有消极影响的空间战略举措视为区域政策是与区域政策的定义相矛盾的。有些战略或政策会直接导致空间社会经济差距扩大，这些政策是否应包括在区域政策之内呢？例如，中国在20世纪80年代推行的“沿海发展战略”及支持这一战略的政策产生了明显的区域差距扩大效应，这种战略背景下的政策能算作是区域经济政策吗？显然，这种政策是不能归入区域政策之列的。也就是说，在研究区域经济政策时，不能将凡是有区域影响的政策都算作是区域政策。
——鼓吹所谓的“区域政策下放”
所谓“区域政策下放”，是指将区域政策的决策权由中央下放至地方。这与区域政策高度集中化特点是不相符的，区域经济政策下放是不正确的。通过地区等级体系往下转移至一定层次后，区域政策(及其方法与手段)便消失了，会被地方政策与自然规划所取代。政策的管理方式和问题解决办法变得更严格(规划许可、地域功能划分、严格的计划等)。从较大到较小的单元转变使得区域政策为自然规划所取代。
决策需要“从上面”决定，否则就无法对区域问题及其严重程度给予“权重”，但这并不意味着区域政策只应通过上面实现。在已采纳的决策范围之内，区域或地区往往可有效地利用机会以增进自身的利益。在战略决策由上面确定时，一些低层地域单元的不满是可以理解的，完全地执行政策是它们的职责。应当注意，期望众多区域就资源和权利再分配达成一致是不可能的！在任何一个制度框架内总是存在各区域或地区之间对投资、新权利和特权地位等的竞争。在极端的情形下，这会导致区域对抗，甚至是整个国家的分崩离析。即使在没有政治冲突的情况下，这种竞争也会导致一系列问题，如重复建设、区域原料大战、区域市场封锁、地方优惠政策大比拼(即想在同周边地区竞争中获胜的区域或地方政府向私有企业提供过度奢华的特权)。在西方国家存在区域过度竞争问题，在中国区域间优惠政策大比武则表现得更为明显[7]。在西欧，区域政策有时因过度耗费公共基金而受到一些人的批评，但无限制的地区间竞争具有同样的经济后果。统一的区域政策能在一定程度上限制区域或地区间恶性竞争，因而能帮助那些在与其较发达的邻居“公开争斗”中明显处于下风的问题区域。
(三)对区域政策和区域战略与规划之间关系的认识缺陷
虽然区域经济政策在区域经济研究中有着十分关键的地位，但不能将区域经济政策同区域战略与区域规划混为一谈。三者的联系在于：他们都是政府支持区域发展与区域关系协调的手段；由区域战略到区域规划再到区域政策，干预手段越来越具体；三者都是政府干预区域经济的不可或缺的环节之一，区域政策与规划是对区域战略的支持，没有详细具体的区域政策与规划，区域战略很难实现，而且区域战略是制定区域政策与规划的前提，前者会影响后两者，而后两者是相互影响，相互支持的。三者的联系可用图1表示。在研究区域政策时，不能不注意其与区域战略和区域规划的区别。
图1 区域政策和区域战略与区域规划的关系
所谓区域战略，是国家为实现其宏观目标而确定的经济、人口、环境等如何在空间上组织的明确计划，或者说是一个重点空间蓝图性谋划，如西部大开发战略等。但在市场力的作用下，社会经济环境运行往往偏离政府目标与计划，因而需要区域规划与政策来纠正这种偏差。一般而言，区域战略包括中央与地方区域战略两种。区域战略的主体既可能是中央政府，也可能是地方政府。区域规划是在一个特定区域内社会经济发展的具体空间安排。三者的主要区别有两个方面：
第一，三者的侧重点有所不同。区域战略侧重于空间格局的谋划，其确定的是一定时期内一个国家或一个区域内重点发展空间方向；区域规划重点放在经济活动的空间安排或空间资源的合理利用上；区域政策主要涉及政策工具的选择。
第二，三者的基本作用有一定区别。区域战略追求的是空间格局的优化；区域规划追求的是区域内资源利用的优化；而区域政策追求的是区域支持与解决区域问题的工具优化。
混淆三者会对区域政策研究造成消极影响。一方面，会使得区域政策研究难以具体、深化。例如，中国的区域政策研究长期停留于如所谓的“均衡政策”与“非均衡政策”争论，将区域政策问题战略化，导致中国区域管理制度基础问题被严重忽视；另一方面，区域政策研究不能对实践做出有用贡献。如中国目前的支持西部大开发战略实施的政策研究仍然停留于战略层次，所提出的政策可操作性不足。此外，混淆三者会误导地方政府。实际上，区域战略只是一种重点空间谋划，真正涉及实实在在的利益再分配的是区域政策。中国有许多地区只注重战略重点这一“虚名”，而未充分重视区域政策这一“实惠”。
(四)区域政策制度基础缺陷
区域政策的制度基础缺陷主要有两个方面：一是不存在设置合理、职能明确的区域管理机构；二是不存在可供区域政策利用的区域划分框架。
——不存在设置合理、职能明确的区域管理机构。区域政策是政府的工具之一，无论是其形成，还是贯彻与评估，都需要一定的机构来负责。中国有许多部门(中央政府部门)涉及对地方的援助，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策资源。改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。目前，国务院组成部门为27个[8]。其中有许多涉及地方发展援助，各有一定的资源，但无一协调区域行动的机构。导致的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”、中央部门间冲突不断并将其延伸至地方而且冲突解决无规可依。改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势[9]。改革在呼唤统一的区域政策机构。试想，没有大厦基础，大厦安能立住？就此而言，中国不可能有区域政策。
——不存在可供区域政策利用的区域划分框架。中国是个大国，内部区域差距十分突出。然而，至今没有统一的区划框架，过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值；1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议提出在全国建立7个跨省市区经济区域，虽然其有立法基础，但遭到众多非议[10]。而在提出西部大开发战略时有关西部的范围更是争论颇大。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就其单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本就不可能！英国只有区区24.33万平方公里，却划分成12个一级标准区与37个二级标准区，中国如此广袤的国土只划分为几个区域是不可能实施真正的区域倾斜政策的。
三、中国区域政策的基本研究框架和重点
区域经济政策是区域经济研究中的一个十分具体的领域，具有很强的针对性，因而不同国家由于基础不同，区域政策研究内容不完全一致。H·W·理查森在“区域经济学的现状”一文中，回顾了20世纪60～70年代末区域经济学的发展过程，并对区域经济理论、区域经济方法与区域政策三个方面的重点进行了归纳。他认为政策倾向是区域经济学的一大特色，区域政策理论与分析方法一直是区域研究的主要课题，区域政策理论分析的重点集中于5个方面，即：效率与平等的抉择；补助性人口迁移；资本、劳动力与基础设施补助的相对利益；增长中心；区域政策评估[11]。在实际操作方面，区域政策研究的内容更为复杂一些。区域经济政策操作内容可概括为四个方面的问题：何者应提供援助或限制？何者应被援助或限制？他们应如何被援助或限制？援助或限制的效果如何？这四个方面的问题中，前三个实际上是区域政策的实现机制问题。在实际操作过程中，要处理好这三个方面的问题，就必须规范区域政策的制度基础与具体措施。其中，前两个问题由区域政策的制度基础来解决，而第三个问题则是区域政策的具体手段选择，是区域政策发挥作用的基本工具。第四个方面是区域经济政策评价问题。
综合各国的区域政策研究情况，区域政策研究主要包括以下七个方面的核心内容：
(1)区域政策的基本问题研究，包括区域政策的基本概念(如区域政策、问题区域等)、区域政策研究的发展过程、区域政策研究的地位等等。
(2)区域政策的理论基础研究，包括区域政策的宏观理论基础和微观理论基础。重点从区域发展的非均衡、区域分工贸易的非均衡、区域要素流动的非均衡和区域经济格局演进的非均衡等几个方面分析区域政策的必要性。从区域经济活动的外部性和区域利益主体的信息不对称两个方面分析区域经济政策的必要性。
(3)区域政策的机构设置和程序研究，包括区域管理机构设置、区域政策制定、实施与评价程序等等。
(4)区域经济政策的目标研究，主要研究区域经济政策目标的确定原则与方法。
(5)区域政策作用对象研究。主要研究问题区域是如何确定的，包括识别问题区域的指标选择、标准区域划分、问题区域确定等；
(6)区域政策工具研究，包括各种可供选择的工具的作用、应用领域和主要优缺点等。
(7)问题区域发展政策研究，包括不同类型问题区域的特点与识别标准、各种政策工具如何在不同类型地区组合等。
(8)区域政策评价研究，包括区域政策评价方法选择；具体政策工具的效应评价等。
上述几个方面的关系见图2。
图2 区域政策研究框架
将中国区域政策研究和实践现状与上述基本框架相对照，不难说明未来的区域政策研究与实践重点。
第一，在区域政策的基本问题方面，如上所述，对区域政策的内涵、特点及其同区域规划与区域战略间的关系尚存在不正确的认识，因而，今后有必要明确区域政策的研究范围。
第二，在区域政策的理论基础方面，经过20多年的研究，中国学者对西方的有关理论发展线索已比较清楚，在区域政策的必要性与理论原因方面基本上不存在分歧。
第三，在区域政策的机构设置和程序方面，目前尚没有明确区域管理机构与组织的设置，也没有规范的区域政策程序，这是区域管理制度基础的核心之一，是未来区域政策研究与实践必须着力解决的一个问题。
第四，在区域政策目标方面，由于尚无明确的问题区域划分框架，无论是1999年提出的西部大开发战略，还是近来广泛讨论与普遍关注的老工业基地调整与改造问题，都没有明确的问题区域框架支持，因而区域政策目标依然不明确。未来明确区域政策目标必须以问题区域划分为基础，这也是区域管理制度基础建设的一个重大问题。
第五，在区域政策作用对象方面，由于问题区域框架不完善，在识别贫困地区的基础上，应该尽快明确萧条地区和膨胀地区的划分，否则区域政策不可能具体化。在确定问题区域框架后，完善落后地区发展政策、制定新的萧条地区与膨胀地区发展政策也是未来的重点。
第六，在区域政策工具方面，中国已经形成了支持区域发展的多种政策工具，但工具的作用程序有待完善，特别是要注重改革目前重自主方式而轻自动方式的做法，以尽可能避免区域政策领域中滋长腐败。
第七，在区域政策评价方面，由于区域政策制度基础不完善，评价工作十分不规范，未来应形成一个由区域政策项目自我监督与评价、地方团队监督与评价、区域团队监督与评价和中央团队监督与评价组成的规范的评价机制与程序。
综上所述，未来中国区域政策的重点可概括为以下几个方面：明确区域政策的研究范围、完善区域管理制度基础、完善落后地区开发政策、制订新的膨胀地区发展政策、制订新的萧条地区发展政策和完善区域政策监督与评价等。
四、结论
随着全面建设小康社会战略行动的启动，中国的区域问题会表现得越来越复杂。在一些地区落后，一些地区萧条的情况下，全面小康社会目标是不可能实现的。因而，完善区域政策是未来中国统筹区域发展的必然要求。由于目前无论在认识上还是在实践上，中国区域政策的缺陷是十分突出的。在借鉴发达国家的区域政策实践经验的基础上，完善中国的区域政策研究体系和框架，并明确未来的区域政策研究与实践重点，具有十分重要的理论与现实意义。否则，区域经济研究者难以在推动区域经济发展方面作出真正有用的贡献。