中国神华国际工程有限公司 北京 100007
摘要：随着近年“一带一路”战略不断推进发展，我国与境外陆、海、空新丝路经济带国家将建立更密切的合作伙伴关系，互通互联以谋求经济文化共同发展。铁路工程项目作为国家基础经济建设的大动脉，其重要性屡次被强调；各类重大、重点项目的投资必将达到新高度，投融资规模也必将空前。在飞速遍布铁路网的同时，沿线相对不发达地区资金压力问题显现。公共财政支出需要民间资本援手，新型PPP融资模式的优势相应体现出来，其便于灵活管理、注重回报率等特点，在拓宽融资渠道的同时，也会带来更多的投资机会，提升建设效率、提高建设水平。国家发改委在2017年5月已正式提出“一带一路”沿线国家推广PPP融资模式，这也是对国家主席习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式致辞中提出“要推广PPP”的具体落实。
本文对PPP融资模式的概念特征、分类、操作等展开论述，结合目前我国铁路工程项目投融资存在的主要问题，对PPP融资模式运用于铁路工程项目投融资的可行性、必要性进行探讨，提出PPP融资模式更易于吸收民间资本及外资参与铁路建设, 有利于引入先进技术及管理经验，实现跨域式与多元化发展，此外还进行了SWOT分析，并进一步思考，提出一些改进措施。
关键词：PPP融资模式；铁路工程项目；SWOT分析
1 引言
允许民间资本进入铁路投资，鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见最早由原铁道部在2005年提出，但后续进展较慢。2012年北京晨报曾报道，长久以来，被视作国家经济大动脉的铁路工程项目将陆续开放渠道，首次允许外国资本和民营资本进入，自此铁路开发建设迈入新纪元。 2013年随着铁路系统改革进一步加速，国务院、各部委出台了多个鼓励社会资本投资铁路的文件，随着“一带一路”政策落地，发改委也在2015年底发布通知，决定在铁路领域推出一批社会资本投资示范项目。
据 《中长期铁路网规划》 要求，仅在我国，铁路里程至2020年底需达到10万公里。如此大规模、高目标的投资，估算总计至少需要两万亿元。完全由政府举债融资，资金面压力巨大，无法满足需求。融资机制需要改革，观念需要创新，在此背景下，PPP融资模式（Private-Public-Partnership）应运而生。作为带动社会资本运作的有效模式，PPP融资模式的公共部门和私人部门共同承担风险、有效拓宽融资渠道、帮助缓解公共财政压力的特征，无疑会提升铁路工程基础设施建设和铁路系统运营的水平，也是铁路投资主体多元化，助力实现铁路建设跨越式发展的新动力。
2 PPP融资模式概述
PPP融资模式指“私营部门一方与政府机构一方所签订的一份长期合约，目的是提供一项公共资产或服务，其过程中，私营部门一方承担重大风险与管理责任，并根据履约绩效获得报酬。” 它从BT、BOT、PFI等术语演变过来，参与项目的各方明确各自义务，发挥各自优势，确保项目完成。
从合约角度：PPP是公私部门间的合同安排，是基于签订合同双方都具有约束力的正式法律关系；从伙伴关系角度：PPP也是公私部门间的合作，其特点是优势互补，各取所长，双方互信、互惠、承诺并取得双赢，违约者将守法；从功能目标角度：PPP亦涉及一般工程概念中的设计、融资、采购、招投标、施工、运营为一体的模式，政府将传统建设模式中风险部分转移给私营部门，尤其是融资和运营部分，这也是缓解资金压力，实现灵活、优化、高效的全生命周期建设的保证。
总之，通过让私营部门、民间资本在传统的政府领域发挥作用，不但能够刺激项目建设活力，加速竞争带来的动能，也使各方经验和技巧能为其他参与方共享,提高市场的运作效率，真正实现“政府监管、企业运营、社会评价”的目标。
图1基础设施存在的问题及PPP的作用
3 PPP融资模式的特征与分类结构
3.1 PPP融资模式的特征表现
第一，其公私合作模式可以长期进行，包括签订长期合同；其二，从前完全由公有部门提供的产品或技术项目等，现在可以私营部门参与生产、决策、合作，并负责其过程，公共部门保留最终所有权并对PPP项目私人的融资结构、融资过程、参与比例参与方式进行调查了解；第三，共享共担，即发挥优势，避免疏漏，明确责、权、利、险，并建立良好的分类框架帮助项目实施，实现“双赢”或“多赢”。
3.2 PPP融资模式的分类结构国际上存在不同界定方法
广义的PPP融资模式可分为外包、特许经营与私有化这几种，可以认为是一系列项目的融资模式汇总，例如常见的BOT、TOT、DBFO 等多种模式；狭义的PPP 模式属于众多项目融资方式的一种，类似特许项目经营，但在操作方式上有较大的不同，较为典型的方式是政府与私人部门组成特殊目的机构，私人部门通过参与公共部门的公开招投标获得特许经营权，竞标成功后与公共部门签订特许经营合同来确定收益分配机制，特许经营期等。同时狭义的PPP与BT、BOT等模式的主要区别在于政府和社会资本相对参与程度以及承担风险的大小。一般在特许经营合同中会设定预期的收益，如果实际收益未达到预期，政府会给予私人部门一定的补偿，如果实际收益高于目标收益，私人部门需要向共部门支付费用 在合同期满后，公共部门会收回项目的所有权或者使用权。在我国基础建设领域的PPP组织结构大致如下图展示：
图2 PPP融资模式的组织结构图
3.3 此种结构相对适合大型、长周期项目，而通常基础设施建设项目的规模、周期比较符合，如交通行业的铁路、公共运输系统、港口、机场，电力行业的发电项目、配电系统、大坝等，社会和政府基础项目，如医疗服务机构、城市再生及社会住房项目，污水及废物管理项目等。
4 铁路工程项目与PPP融资模式结合的可行性分析
4.1 铁路工程项目的公共性分析
我国地大物博人口众多，铁路从来都是交通运输的大动脉和中坚力量。它具有成本相对较低、运量相对较大、适应性与便捷性较好的优点。目前的主要长途货运及旅客运输均由铁路系统完成，截止2016年末统计，我国已形成全球最具规模的高铁及快速铁路运输网，仅次于美国，在未来几年将继续完善，如提升中西部铁路、加快城市群铁路建设，涉及投资约2万亿。
通常从社会学和经济学角度，一国铁路系统的基建属性、运输物流属性都体现出它的非竞争性和公共服务性。但对我国铁路系统而言，其面向旅客及货运的售票模式、采购方式，可供选择的乘坐方式、运输速度，也具有一定“私人产品”属性，一旦超过运量、运力，比如普通旅客列车中超员旅客的加入将使得其他乘客无法舒适地享受“服务”，临时加开的旅客列车也许无法正点到达目的地，高峰春运、节假日期间的车票提供会产生“拥挤”或“难以抢到”的问题，导致部分乘客或许会选择其他交通形式或错峰出行。除此之外，铁路系统还具有一定的规模效益，因其投资建设完成后，基本固定，所以在一个合理范围内的运量增加会产生边际成本递减效应。这种对社会产生的溢出效应、对经济及社会的“贡献”也为“公私合作”提供了理论基础。
图三2009-2016.11铁路客运量与货运量统计情况
4.2与PPP融资模式结合的可行性分析
自2015年至2017年上半年，我国一直不断出台政策，鼓励推进铁路混改模式、发展民资控股、地方政府控股、企业资本控股参与铁路工程建设。2016年的政府工作报告中李克强总理明确提出“推进股权多元化改革”，这极大拓宽了投融资渠道，提高社会资本参与铁路建设的积极性，对深化铁路改革具有重要指导意义。
既有政策支持又有经济保证，从需求面、市场竞争、强化公共服务、正向外部性、提振沿线经济、开拓沿线市场、打通运输与经济动脉、发挥一带一路优势的角度，高效率、市场化的铁路工程项目采用 “PPP”、“民间资本方式”、“吸引社会资本参与”的空间巨大。
5 与PPP融资模式结合的铁路工程项目SWOT分析
5.1 PPP融资模式在铁路工程项目中的优势（Strength）分析
由图2可知，PPP融资模式涵盖了各方自项目确认、可研、正式立项、招投标，融资、建设运营管理的各阶段。在铁路工程项目中，这样的“合作”关系亦从确认阶段开始，民间资本融资方式的引入，可以预先解决筹资问题，缓解初期巨大基建投资带来的政府及地方财政负担，减轻资金压力，在初始阶段就可以安排好整个项目周期的财务风险问题。同时无论是方案研讨、技术审定，或整个项目周期中的成本、绩效或风险预估，民间资本提早参与也能有效的实现对整个项目的把控与平衡，这样一来政府一方就可以投入更多精力集中于管理、监督，在一定程度上分散了整体风险，保证了各方利益。
此外，尽早参与项目有利于发挥先进技术管理经验的优势。铁路工程项目一般体量巨大，传统经营模式的独大导致效率低，技术无法跟进市场变化，运营效率不高，服务质量屡受质疑。民营部门、企业的进入让市场机制发挥了积极作用，设计、施工优化，技能创新、高效率、多竞争对比都极大提升了项目整体效益。
5.2 PPP融资模式在铁路工程项目中的劣势（Weakness）分析
从铁路工程项目特殊性角度，铁路建设项目属于国家重大基础设施建设，其投资周期一般较长，风险相对较高，因此“回报预期”存在一定的不确定性。故PPP融资模式参与前期规模很大的项目会导致社会资本犹豫不决，例如曾经“首条民营资本铁路线”川南城际铁路拟采用PPP融资模式时民间资本的进入热情并不高。即便成功引入PPP融资模式，合作的“优势”可能会导致“公私”部门因项目预期不同、监管手段有异、建设理念偏差等，形成项目进程与规划不一致的情况。若项目本身考察欠全面，私营方参与阶段选择不当，则会导致管理失衡，工期拖延，质量不能保证，各利益主体间信息不对称等，无法达到最优组合。
此外如前所述的铁路建设项目的公共属性，一般无论从施工还是营运，其盈利能力与投资支出并不成比，对于以利润最大化为目标的私营部门来说，也是不得不考虑的问题。
图四 铁路建设项目PPP融资模式形式之一
5.3 PPP融资模式在铁路工程项目中的机会（Opportunity）分析
2017年1月中国铁路总公司工作会议明确今年将重点推进铁路资产资本化经营和混合所有制改革。中央经济工作会议也要求，铁路混改在2017年要迈出实质性步伐。PPP融资模式进入铁路工程项目要尽快以试点方式来推进。
“一带一路”大背景下的国际环境同样为 PPP 模式提供了极大的机会。在基础设施的各个领域各国之间的联系纽带密切，铁路是战略支点，我国还具有世界最丰富的铁路建设经验和人才储备，里程也居世界前列，铁路建设对国内GDP的拉动作用明显，是稳增长的重要手段。
且国家政策为 PPP 模式提供了有力支持，从2015年至2017年上半年国家发改委、国家开发银行，各省市相关机构为推进开发性金融支持政府和社会资本合作，要求各省发展改革部门高度重视推进PPP项目的统筹、综合协调及跟踪指导，并加强 PPP 项目库建设。金融市场的不断完善，资金规模随之增大，周期长，这样融资成本相对会降低，如此也会吸引对资金安全性和收益稳定性要求较高的保险资金、养老基金、公募基金逐渐进入PPP领域，带来众多机会。
图五 2015年PPP融资模式示范项目库
5.3 PPP融资模式在铁路工程项目中的威胁（Threats）分析
首先是风险问题，对于铁路工程项目的各个阶段，前期如可行性风险、招投标风险，建设期如设计、工期、技术、安全风险，运营期如原材料价格风险、需求与收益低于预期的风险、运维成本过高等风险，全寿命期内的政策风险、汇率风险、通胀风险、信用风险等都是PPP融资模式潜在威胁。
其次相关法律体系不健全会导致PPP 模式实施时的保障不足。有时相关主体的合同、契约观念比较单薄，一些地方政策朝令夕改，执行力度不够，很多项目实施起来成功率无法合法保证。同时激励政策、收优惠和财政补贴，很多情况下不足以提高私人部门的参与积极性和建设经营中的效率。
6 PPP融资模式与我国铁路工程项目结合的进一步思考
综上分析，PPP融资模式的确已成为我国基础建设投资中越发重要的模式之一，并且将来的应用范围也将更加宽广，潜力巨大。由SWOT分析可以看出它是高效率和灵活的，是双赢的追求，是管理和创新的体现，在现阶段也有不足与风险威胁。对此做以下延伸思考：
第一，对于不同层面的风险，如可控与不可控两大类，风险分担方式显然应对应政府与私营的不同性质；在可控风险中，具体如技术风险、成本风险、劳动力、材料价格变动，设计变更，工期延误等，利润为先追求绩效的私营部门理应负担更高的比例；又如在铁路工程项目实施前的风险分析，可运用专家调查法、风险结构分析法、类似项目检法作为风险事前保障；随着项目进展，风险可以逐步被量化，综合评价法，经验指标对比法，风险矩阵指标法也可以起到分散甚至规避风险的作用。
第二，完善保障体系，健全相关法律制度。如一些税收优惠、铁路沿线的土地开发优惠，低息贷款优惠，用风险对应收益充分调动民营资本的积极性；同时考察项目也不应按照财务评价其收益，因为铁路项目为国民经济组成，采用公共部门比较值，国民经济分析，在全寿命周期内合理判断PPP收益比较合适。对于沿线不发达国家，也可能存在部分援助性质，可以拓展当地市场如开发一些地产，旅游等特色项目，利于招商引资，利于双赢局面形成。
第三，政府的主导地位与灵活性。首先应明确政府在PPP融资模式下应是项目管理与监督的角色，而实际具体业务操作中的核心应交与私人部门，赋予私人部门灵活行使权力和参与项目全面建设营运的职责，从中获得主动性，更加积极投入项目建设，提升效率，提高整体水平。
第四，合理规划好特许经营期，按照项目难度核算成本，依据风险大小对竣工的影响采用可以变化的特许经营期，避免后期出现一些结算价增加，长周期拖延现象发生。
7结束语
总之，PPP融资模式与我国铁路建设项目相结合是趋势，也是国家实施“一带一路”战略中基础建设融资的一种有效方式。这一模式一方面可分散政府的投资风险，一方面也让民营企业、私营部门在国家重点行业、传统的公共领域发挥重要的作用，在带来先进高效的经验同时，使得风险与收益结合，也有利于公私部门各自优势互补、共享，更为经济的长期发展提供了动力。它是国企改革、铁路改革、市场化转变的必然选择，受到国家政策支持，增加了民营资本的话语权，提供了典型行业“混改”新模式、新思路；同时PPP融资模式也有不完善的一面，其风险与不足也需要在实际中防范和重视。
参考文献：
[1]杭卓珺.基于PPP的我国铁路投融资模式研究[D].华中科技大学，2014.
[2]王灏. 城市轨道交通投融资问题研究 政府民间合作 PPP 模式的创新与实践 [M] . 北京 中国金融出版社 2006.
[3]张水波、王秀芹.《PPP模式应用指南第二版》[M] . 中国建筑工业出版社 2016.
[4]王亚娟．一带一路 背景下: 新疆铁路建设的 PPP 模式研究［J］．北京城市学院学报，2015，04: 31 － 36
论文作者:毕睿
论文发表刊物: 《建筑学研究前沿》2017年第10期
论文发表时间:2017/9/27
标签：模式论文; 融资论文; 铁路论文; 风险论文; 项目论文; 部门论文; 工程项目论文; 《建筑学研究前沿》2017年第10期论文;