国有商业银行股份制改革：一个制度经济学视角，本文主要内容关键词为：视角论文,国有商业银行论文,经济学论文,制度论文,股份制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、寻求结构性生产边界的移动：国有商业银行股份制改革
(一)国有银行的症结：软预算约束(产权)问题
国家通过国有银行这一制度安排实现了对金融的控制，将金融剩余转变为了国家手中可用的资金，从而有力支持了体制内产出的增长，保证了经济体制改革的顺利推进，因此，国有银行和国有企业有着最直接最紧密的联系。另外，私人贷方(主要是居民)以高储蓄率提供了充裕的资金支持。我们会发现，在成熟市场经济国家本应存在于“贷方——银行——借方”间对称的硬预算约束(见图1)在“私人贷方——国有银行——国有企业”间却变成了不对称的预算约束结构。
图1 成熟市场经济下“贷方——银行——借方”间对称的硬预算约束
首先，我们来看国有银行和私人贷方间的关系。在中国，由于金融市场长期不发达，供居民选择的投资渠道十分有限，这样，居民便理所当然地将经济剩余存入国有银行，因为国家信誉的担保消除了他们资金损失的风险。国家为了维护其信誉及社会稳定，储户的任何合理取款申请国有银行都必须五条件满足，否则，不仅国家的公信力受到影响，而且极有可能造成挤兑等难以收拾的社会灾难，这是国家绝对不允许的。因此，私人贷方对国有银行形成了强有力的硬预算约束。
其次，国有银行本来就是为支持体制内产出而设立的制度安排。因此，国有银行的贷款菜单里最大限度地排除了私人借方(个人和民营企业等)，将大量贷款发放给了国有企业。由于产权结构单一，国家承担了全部(无限)责任，国家对国有银行和国有企业均只是一种软预算约束。国有企业取得低成本的贷款后，往往存在风险偏好而无任何还款激励。同样，国家信誉担保下的国有银行在没有破产威胁下，无视市场竞争的压力和约束而同样存在风险偏好，国有银行对国有企业的贷款便慷慨而不计后果，国有企业不打算还贷，国有银行也不寄希望收回，因为当风险大量积聚而使国有银行面临危机时，背后的大树——国家绝不会坐视不管。在这种情况下，国有银行对国有企业不可能形成硬预算约束(见图2)。
图2 中国“私人贷方——国有银行——国有企业”间失衡的预算约束结构
从理论上讲，金融中介的出现是由于它可以用更低的成本进行风险管理，其奥秘在于，它能够最大限度地把风险通过更分散化的借方加以处置，即所谓对风险进行打包和拆分(Merton，1989L在成熟市场经济下，由于存在对称的硬预算约束，贷方将资金存入银行，将资金风险转移到了银行一方，银行则通过将贷款打包和拆分，分散于不同的借方从而实现风险的分散。同时，有效的市场竞争不仅可以降低信息不对称，而且约束银行改善内部运行机制、提高效率，否则将失去优良的贷方客户而导致负债的萎缩。在中国，基于私人贷方与国有银行间的硬约束关系，国有银行必须按时还本付息，这样，私人贷方就将资金的风险转嫁给了国有银行，但国有银行则只能对风险进行打包，因为它在把分散化的私人贷方的风险进行加总之后，却不是在众多的借方之间进行分散，而是贷给国有企业(张杰，2003)，因此，大量风险便积聚于国有银行，国有企业的损失也随着时间的推移转变为了国有银行的不良贷款。但问题远不止于此。由于产权结构的单一性，国家对国有银行是一种软预算约束，国家最终将不得不承担所有的风险和损失，国有银行也深知这一点，一如既往地追求规模而无视效率，这样，最终的风险和损失都顺理成章地转移给了国家。
在这种情况下，国家事实上为国有商业银行提供了一份“保险契约”①，在这种“保险契约”下，国家承担了全部(无限)责任(Kornai，1993)。因此，如果国有银行改革不触动软预算约束(产权)问题，那么在实现硬预算约束之前强化竞争只会是基于无效交易的无效竞争②，显然无法得到所设想的结果。
(二)国家效用函数的变迁
尽管如此，国家是否寻求结构性生产边界的移动仍然依赖国家效用函数。制度变迁会带来高额的交易成本，只有在满足国家效用的情况下，同时国家认为强制推行一种新制度安排的预计边际收益等于预计的边际费用，新的制度安排才会被引入。事实上，随着经济的发展和经济体制改革的深化，国家效用函数也在悄然发生变化，效率偏好上升而控制偏好下降。这种变化基于两个方面：一是国家控制国有银行的收益大幅下降而成本迅速上升，易纲(1996a)、谢平(1996)、张杰(1998)分别认为国家控制成本大于收益的拐点出现在1985年、1992年、1988年。无论哪个时间更加准确，国家都没有因净收益为负而退让，原因就在于：国有商业银行改革不属于诱致性制度变迁，预期收益超过预期成本并不是其充分条件，根据强制性制度变迁理论，制度变迁发生在预期边际收益等于预期边际费用的点上，由此我们不难推出，国家退让应发生在国家控制成本超过收益净值达最大的点上，亦即边际点上。这个边际点应该出现在2003年前后(张杰，1998)。二是出于政治和经济的目的，中国必须融入经济全球化和金融全球化并从中获益，那么加入WTO后的金融开放则既是义务也是符合国家效用的选择。根据诺斯的“压力模型”，一个国家的制度变迁是其应对所面临的各种压力的结果，国家面临的压力可以归结为两种：外部竞争压力和内部竞争压力。对于中国而言，由于国家强大的控制力，内部竞争压力微不足道，金融开放则提供了外部竞争压力，由于国有商业银行的状况不佳，银行业的开放将使国有商业银行面临着前所未有的竞争压力，直接威胁到国家的金融稳定和金融安全，深化体制改革和提高竞争力成为迫切需要。因此，效率变量便代替租金变量成为当前国家效用函数中的主要变量。
(三)国有商业银行股份制改革：破除软预算约束(产权)问题
经过以上分析，明白了国有银行的症结在于软预算约束(产权)问题，而单纯扩展技术性生产边界，不实现结构性边界移动的改革并没有实效(已为2003年前的改革所证实)，同时国家效用函数发生变化从而偏向效率变量，那么制度安排变迁的条件也已满足。于是，实现结构性边界移动的改革方式将被引入。当然，只要能解决软预算约束(产权)问题，至于采取何种方式其实并不重要。我们不能奢望通过简单的制度移植来实现改革的成功，因为我们有自身的制度特征和经济特征，必须探求符合自身特点的改革和发展模式，避免重蹈拉美国家的覆辙③。但只要确定了改革方式，制度设计则是重要的，尤其在自上而下的强制性制度变迁中。最终，触动产权结构的国有商业银行股份制改革被引入，并确定了“财务重组——公司治理改革——资本市场上市”三步曲，力求把国有银行改造成为资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好并且具有国际竞争力的现代化股份制商业银行。
1.财务重组
财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础，具体包括注资、发行次级债以补充资本金，处置不良贷款以降低不良贷款率两个方面。
2003年12月30日，中央政府透过中央汇金公司给予中国建设银行和中国银行分别以225亿美元的注资，工商银行于2005年4月接受中央汇金公司150亿美元注资，财政部则保留其原来在工商银行的资本金1240亿元。另外，三家银行相继通过发行次级债来增加附属资本，建设银行2004年下半年发行了一系列总额为人民币400亿元的次级债券，中国银行于2004年和2005年发行了总额为人民币600亿元的一系列次级债券，工商银行于2005年发行了总额为人民币350亿元的次级债券。通过财务重组，实行股份制改造的三家国有商业银行资本充足率均超过8％，达到监管要求。另外，通过核销和出售不良贷款，三家国有商业银行的不良贷款率均有不同程度的下降，均保持在5％以下。
此次注资不同于以往的注资，财务重组不仅仅是为了改善国有商业银行的状况，而是作为国有商业银行股份制改革的前提和基础。确切的说，国家为了解决软预算约束(产权)问题，满足实现产权多元化的基本条件，用注资替换国家信誉，用真实资本替换信誉资本。国家将原来对国有商业银行的无限责任改为有限责任，即国家将以自己投入的股本金向存款人负责，因而国家注资可以看做是国家在“买断责任”或“赎回责任”(高晓红，2004)。
2.公司治理改革
在单一国有产权结构下，公司治理无法也不可能健全，银行经营和运行具有明显的超经济特征，具体表现在：一是“所有者缺位”，地方政府常常以行政性目标直接干预银行的正常经营活动，银行也常常将满足政府的政策偏好作为其经营目标，银行真正所有权的行使实际处于虚置；二是“内部人控制”，银行经营者拥有许多重大事项的决策权，并在相当程度上将在职消费和职工福利作为任期目标，利润最大化的动力机制和激励机制严重缺失。尤其是在国家几乎承担无限责任的情况下，银行无倒闭之虞，经营过程中风险意识淡化也就在所难免。因此，解决软预算约束(产权)问题是公司治理改革的前提，而产权多元化是解决软预算约束问题的前提，引进战略投资者又是实现产权多元化的方式。既然国家已经实现了国家信用的资本化，便具备了破除单一国有产权结构的前提和基础。引进战略投资者一方面实现了产权多元化，在投资主体和利益主体多元化的情况下，国家财政不可能再为商业银行的经营亏损“埋单”，这不仅从体制上消除了商业银行指望国家救助的道德风险，而且在法理上排除了国家再度“输血”的可能；另一方面，更有助于促进管理模式、经营理念、经营方式、经营手段、内部控制等多方面与国际先进银行接轨，从而提升银行的核心竞争力和综合实力。
有了产权多元化的基础，作为此次国有商业银行股份制改革核心和关键的公司治理改革便有了保障。建设银行、中国银行和工商银行均根据国际通行惯例完成了公司治理法律文件的制定和“三会”等组织机构的设立工作，股份公司框架下的银行治理开始发挥效用。
3.资本市场上市
上市是巩固改革成果和增进市场约束的重要手段，财务重组和引进战略投资者为国有商业银行最终实现上市奠定了基础。通过上市不仅使国有商业银行扩大了融资渠道，增强了资本金实力，更重要的是，通过市场约束的力量促使上市的银行增加透明度，改善公司治理，提高经营业绩。建设银行于2005年10月27日在香港联交所挂牌交易，中国银行的股票上市启用“A+H计划”，是首家A+H股上市银行，其H股于2006年6月1日在香港联合交易所挂牌交易，A股发行于7月5日在上海证券交易所上市交易，2006年10月27日中国工商银行A股和H股同时同步挂牌上海证券交易所和香港联交所，至此，实行股份制改革的三家国有商业银行完成了资本市场上市。
(四)制度设计和相关制度的重要性
通过全面的制度设计，此次国有商业银行股份制改革是一次真正意义的制度变迁。单一国有产权结构的破除实现了结构性生产边界向技术性生产边界的移动，国有商业银行长期存在的问题有望得到解决。当然，国家仍保持控股，这仍然是遵循一种渐进式改革的逻辑，符合国家的效用函数。我们一再强调强制性制度变迁中制度设计的重要性，有效的制度设计可以最大限度地节约交易费用并保证制度变迁的成功。引进战略投资者中提出的五个原则便体现了这一点：第一，战略投资者的持股比例原则上不低于5％；第二，从交割之日起，战略投资者的股权持有期应当在三年以上；第三，战略投资者原则上应当向银行派出董事，同时鼓励有经验的战略投资者派出高级管理人才，直接传播管理经验；第四，战略投资者应当有丰富的金融业管理背景，同时要有成熟的金融业管理经验、技术和良好的合作意愿；第五，商业银行性质的战略投资者，投资国有商业银行不宜超过两家。
另外，我们还要强调相关制度的重要性，制度是彼此相关的，一项制度是否有效取决于相关制度的安排。因此便有了制度相关或称为制度依存性的概念，包括单一制度中不同功能的相关和在整个制度结构中不同制度安排的相关。例如，市场制度如宪法、法律、产权和政治体系最终的效率不仅取决于该项制度是否“先进”，还取决于制度结构中其他制度安排的效率。在此次国有商业银行股份制改革中，有两个相关制度安排值得关注：国有企业改革和监管制度。国有企业作为与国有银行利害关系牵扯最深的制度安排，已经通过股份制改革取得了阶段性成果，但如何配合国有商业银行股份制改革进一步深化国有企业改革，形成良好的市场环境和激励约束机制仍是摆在我们面前的课题。监管制度和监管措施在保证国有商业银行股份制改革成功和保证国家金融安全方面至关重要，监管当局一方面要合理制定监管措施，实现对银行股东的严格监管和加强对银行“内部人”的监督，改善银行内部权力制衡机制，密切关注风险控制，将防范和化解风险作为银行监管的根本宗旨；另一方面，监管当局也要尽可能解决好自身的治理问题，合理规划监管机构的体制设计、目标定位、组织结构、财政安排等，建立一套科学有效的激励约束机制和内部治理结构，实现对监管机构及监管人员的激励约束，使其真正代表存款人利益进行合理监管。
二、总 结
本文试图通过借鉴制度经济学中的国家、产权和制度变迁的相关理论对中国国有银行改革逻辑进行简要的分析，从而引出国有商业银行导向股份制改革的逻辑。由于中国制度结构和国有银行初始制度安排的特殊性，国家效用成为一个重要的变量。国家通过对国有银行的控制实现对体制内产出的支持，从而为渐进性经济体制改革作出了重要贡献。随着经济的发展和开放，国家效用函数逐渐发生了变迁，效率变量逐渐代替租金变量：一方面，经济货币化程度的加深以及国有银行的长期低效率，国家控制成本大幅增加，效率偏好逐渐成为主要变量；另一方面，加入WTO后的金融开放成为制度变迁的外部竞争压力因素，深化体制改革和提高竞争力成为迫切需要。但是，2003年前的改革没有触动产权结构这一重要变量，改革仅是技术性边界的扩展而没有实现结构性边界的移动，因此改革成效并不明显。由于国有银行的症结在于软预算约束(产权)问题，单一国有产权结构事实上为国有银行提供了一种“保险契约”，国家承担了全部(无限)责任，因此，改变单一的国有产权结构成为改革取得突破的关键所在。通过全面的制度设计，国有商业银行股份制改革全面实施。从股份制改革后的各项财务指标看，国有股份制商业银行的状况持续改善。当然，作为一种强制性制度变迁，国家还面临着很多挑战，国有企业改革和监管制度等相关制度安排重要性同样值得关注。
注释：
①国有企业在股份制改革前存在同样的“保险契约”问题，具体分析见张军“社会主义的政府与企业”：从“退出”角度的分析”，“经济研究”1994年第9期。
②根据通常的道理，交易之所以达成，是因为人们预期可以产生交易剩余，从而使交易双方受益。但互利交易并不一定是有效交易，交易剩余可能取自其对社会总交易剩余的贡献增量，也可能取自第三方，即通过“合谋”坑害第三方而获取，后者则是对社会总剩余的切割和对第三方的损害，会严重偏离交易的帕累托区域，这种情况下，交易的有效性就值得怀疑。比竞争压力更基本也更重要的因素是经济的交易水平，只有基于交易的竞争才具有改进效率和增进福利的经济性质。(张杰，2003)
③美国宪法通常被认为促进了该国的经济发展，然而许多拉美国家19世纪独立后采用了类似的宪法却没有变得强大和发达——由于缺乏有效的实施机制，美式宪法在这些国家的效率并未得到足够的体现，其行为准则和世界观均无助于革新和发展(North，1990)。
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