农村环境保护的立法问题探讨，本文主要内容关键词为：环境保护论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国农村环境污染矛盾日益突出，地下水污染、河流臭气熏天、土壤酸碱失衡等一系列农村环境污染问题开始引发关注。2013年9月福建省石狮市永宁镇梅林村的超高罹癌率引发了一系列“癌症村”报道。十多年来工业废水破坏了永宁镇梅林村的生态环境，穿村而过的梅港沟臭气熏天，全村四千五百人中有五十余人被查出患有癌症，是正常值的五倍，而且癌症高发人群正在年轻化，最小的患者仅有十四岁。当地生物种类也在快速减少，村外的海滩也由白色细沙变成黑海滩。媒体公开报道后，永宁镇紧急关停了92家企业，梅林村的空气污染和水污染稍微缓解，但是，二十多年前风景如画的小渔村已经变成了不适合人类居住的癌症村。梅林村仅仅是我国农村工业农业快速发展过程中的一个缩影，东南部和中部地区还有两百多个“癌症村”。环境污染已经成为制约农村可持续经济发展的重要因素，也成为新农村建设面临的重大难题，必须落实农村环境保护，才能真正实现生态文明，保护农民的环境权益。 一、当前农村环境保护法制建设现状 “三农”（农业、农村、农民）问题一直是我国中共中央的关注重点，改革开放初期中共中央连续五年发布以“三农”为主的一号文件，重点在于部署农村改革和农业经济发展相关问题。2004年之后又连续12年发布以“三农”为主题的中央一号文件，着重强调了“三农”问题在我国社会经济建设中的重要地位，要继续全面深化农村改革，推进农村法制建设，转变农业发展方式，建设和谐新农村。报告中明确提出要均衡公共资源，推进城乡发展一体化，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。党的十八大会议也明确提出，解决三农问题是全党工作的重中之重，要坚持重点建设农村基础设施，坚持改善农村生产生活条件，守住耕地红线、保留更多良田，保护农业发展格局、生态安全格局。由此可见，我国中央已经开始关注农村环境问题，生态文明理念和加强农村环境治理也将成为新农村建设的重要组成部分。 虽然中央高度重视“三农”问题，但在现实农村环境调查中，农村水污染和土壤污染等环境问题却极为棘手，不少地区的农民健康状况极为堪忧。在2015年6月环保部发布的《2014中国环境状况公报》中，全国城市空气质量、主要水体质量等环境指标达标率不高，农村整体空气质量相对好于城市空气质量，但主要水体质量和土壤质量均较差。全国超30%的县域生态环境“较差”或“差”，生态环境“良好”的县域不足半数。全国约有295万平方千米土壤受到侵蚀，占普查范围总面积的31%。农民健康方面更是令人担忧，截至2014年全国统计出274个“癌症村”，患病率是正常值的五倍以上，死亡率更是高达90%以上，其中还不包括未确诊病例。可以说，我国多数农村生态环境开始退化，农民生存环境恶化，农业安全受到严重威胁。究其根本，源于在于我国四万个乡镇中普遍缺乏环保基础设施，城市污染和垃圾向农村转移，可乡村污染治理处于空白状况。 在农村环境保护法制建设方面，立法对农村环境保护存在长期忽视。1979年全国人大常委会通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年通过了《中华人民共和国环境保护法》。作为我国环境保护法领域的“基本法”，《环境保护法》基本反映了我国整体环境立法的基本导向和侧重。其中，直接明确对农村环境保护的条文仅有一条，具体内容也主要集中在农药化肥的合理使用、土壤污染防治和保护、农业节水和水源保护。1989年《环境保护法》中虽明确提出“加强对农业环境的保护”，但经济发展第一位的立法理念仍然非常明确，重发展、轻保护的立法使得农村环境保护工作难以得到重视和开展。 2014年4月全国人大审议通过了《中华人民共和国环境保护法修订草案》，新法案开始将重心从农业环境保护转向“三农”环境保护。新《环境保护法》中明确了生态文明理念，扩大了公益诉讼主体范围，加重了行政监管部门责任，加大了环境违法责任等。从法律条文数量看，修订案中涉及农村环境保护的有六条。从内容上看，新《环境保护法》首次明确了“保护优先”原则，不仅关注了农业环境保护问题，还关注了农村自然环境保护和农民健康问题。比如，第三十三条中，强调了“各级人民政府应当加强对农业环境的保护”，“防治生态失调现象”，第五十条强调了“各级人民政府应当在财政预算中安排资金”，支持农村饮用水水源保护，支持污水和废弃物处理，支持环境保护工作。 整体来看，新《环境保护法》在立法理念上从“经济发展优先”改变为“环境保护优先”，不仅关注了农业产业发展环境保护，重视了农村环境保护和农民健康生活环境保护，而且明确了监管主体，监管职责开始向基层延伸，在立法上打破了唯GDP的传统考核机制，从根本上打破了城乡治理差异的体制保护动力源。 二、农村环境保护存在的法律问题 2014年颁布的新《环境保护法》重视了农村环境保护问题，但法律条文规定在形式上较为分散，在农村环境保护立法中仍存在以下问题： 第一，农民参与环境保护的知情权难以保障。目前我国环境保护过程中，多数地区公众普遍处于弱势地位，很难向地方政府反映真实意愿并参与政府决策过程，特别是高危污染行业招商建设和污水处理设施建设招投标等，公众很难在项目开始之前获得相关信息，一旦项目信息公布极易引发民众反对情绪，比如厦门、大连、茂名等地的PX项目就引发了公众的激烈反对和多次抗议。相对于文化水平较高的城市地区，农村地区民众对于环境保护的认识和了解更为有限，对环境保护法也是知者甚少，多数地区的农民无法通过合法渠道维护自己的环境权益，面对污染行为也无法有效制止，只能数十年如一日的忍受或举家搬迁。在我国广大农村地区，多数农民依赖政府进行环境保护，部分地方政府会组织公众集体参与到环境相关议题决策，但多数政府不组织的情况下公众就很少参与，可以说，农民参与环境保护的知情权很难得到保障。同时，由于环境决策会议主要由政府牵头，公众也很难完整、真实的表达立场。从新环保修正案也能发现，立法者对于环保和公众参与予以相当重视，但对于农民的环境知情权却没有明确规定，我国也缺少相应的环保信息公开制度和涵盖具体办法的专项法。 第二，新环保法提高了农村环境污染成本，但缺乏刑法解释，也没有相应的激励措施。通过整理2004年至2014年发生的水污染事故可以发现，51起重大水污染事故中仅有6起追刑责，比例仅为11.7%，处罚中最高刑责五年，罚款力度较轻，导致大企业对于排污罚款不屑一顾，兰州、武汉等地多次出现二次水污染事故。新环保法中首次明确了环境污染行政处罚的具体办法，按日计罚、查封扣押、限产停产和信息公开等四种具体处罚办法可谓史上最严的处罚规定。按照新法规定，违法成本将大幅提高，比如武汉水污染事故的处罚原本最高可罚100万，但今年1月1日新法实施后，按日计罚则每天最高可罚900万，累计起来会是巨额罚款，可以直接让排污企业“出局”。虽然提高了违法成本，但经济处罚仍然难以直接遏制企业的排污行为，仍需具体的刑责解释，包括认定入刑主体和入刑标准等，以及环境行政执法与刑事司法的衔接问题。此外，对于付出高成本的守法企业，也缺乏相应的激励措施，税负减免、污染防治处理设备购买款抵扣等方面都没有详细的支持政策，有罚无赏也不符合公平原则，也容易给企业造成不好的暗示，不利于守法环境的形成。 除了上述问题之外，我国农村环境保护执法体系也较为混乱，地方政府中农业部和环保部的职能和分工不明确，执法过程中环保部、工商税务和公安局等执法部门的执法手段也非常有限，直接影响了农村环境保护力度和效果，这些都需要得到立法者的关注与重视，以便给出相应的司法解释，为农村环境保护执法工作提供法律依据。 三、改进农村生态环境保护法律体系的建议 为了实现农村经济的可持续发展，全面推进农村建设、生态文明建设，本文建议从以下四个方面改善农村生态环境保护： 第一，建立生态补偿和奖励机制。国家应当加强对于生态保护资金转移支付和落实的监管力度，确保财政资金全部用于生态保护补偿，引导和尝试建立适度的市场化生态保护补偿机制，提高生态保护补偿资金的利用效率。此外，对于付出高成本保护农村环境的企业，应当给予奖励和税收方面的扶持政策，减轻企业压力，支持企业树立社会责任感。 第二，监管落实到乡村基层。积极推进新环保法的普及和宣传工作，对乡级及乡级以下政府职能人员进行专门培训，改变以往县级以下政府环保监管空白的现状，平衡城乡环境监管治理力度，以便尽快推进乡级政府环境治理职责的分工到位，提高农村环保技术普及，加快农村环境基础设施建设，提高农村环境保护公共服务水平。 第三，强化农村环境多元监管治理模式。农民是农村环境的直接利益相关者，要引导农民转变思想，积极参与到农村环境监督工作中，保障农民的参与权和知情权，加强农村环境监管的效率。同时，积极开展普法行动，让更多的农民了解新环保法，按法组建自治组织参与环境保护，敦促政府强化监管、严格企业社会责任，以便建立多元化的监管治理模式，降低法律运行成本，提高法律运行效果。 第四，完善专项法。新《环境保护法》规定了我国环境保护方面的基本方针和基本政策、基本导向和基本要求，应对水污染防治、大气污染治理和土壤环境保护等相关专项法的制定和修正起到促进作用，带动环境保护相关立法的尽快起草和审议，以便完善农村环境保护的法律体系，建立良好的环境保护法律环境。 联系电话：010-52480188